〔摘要〕實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與信訪的有效銜接，是新時(shí)期構(gòu)建高效、便民、一體化行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的必然要求。目前，行政復(fù)議與信訪的銜接渠道不夠暢通，尚未形成合力，其深層次原因在于兩者的制度性差異，這具體表現(xiàn)為邏輯起點(diǎn)、運(yùn)作機(jī)制、法律地位等的不同。行政復(fù)議與信訪的這種制度性差異導(dǎo)致的銜接難點(diǎn)為：人治與法治的不相協(xié)調(diào)，對(duì)信訪的路徑依賴難以克服，兩者的功能重疊，信訪的程序缺陷影響銜接效果等。行政復(fù)議與信訪機(jī)制銜接的實(shí)現(xiàn)路徑是：重塑信訪功能與規(guī)范信訪程序，完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行程序，建立行政復(fù)議與信訪的聯(lián)系工作機(jī)制。
　　〔關(guān)鍵詞〕行政復(fù)議，信訪，法治，程序
　　〔中圖分類號(hào)〕D922.112〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0120-05
　　
　　一、引言
　　
　　行政復(fù)議與信訪機(jī)制的設(shè)立是我國(guó)民主政治建設(shè)的重大進(jìn)步，其目的都是為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在公法理論上，尤其從社會(huì)整體的糾紛解決這一角度來(lái)看，社會(huì)上發(fā)生的所有糾紛并不都是通過(guò)審判來(lái)解決的。最有效的糾紛解決機(jī)制應(yīng)該由一套系統(tǒng)的、多元化的糾紛解決方式構(gòu)成，而且各種糾紛解決方式統(tǒng)一協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、程序銜接。只有當(dāng)各種糾紛解決方式能夠正常發(fā)揮效用，且當(dāng)一種方式失靈后能自動(dòng)銜接至另一種方式，這個(gè)社會(huì)的糾紛解決機(jī)制才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，各種爭(zhēng)議才能夠得到最大限度的化解。但在現(xiàn)實(shí)中，行政復(fù)議與信訪在應(yīng)用頻率及社會(huì)效果等方面明顯不夠均衡，兩者在互動(dòng)和銜接上存在明顯欠缺。這主要表現(xiàn)在：行政復(fù)議的利用率不高，而信訪這種理應(yīng)進(jìn)行法治化改造才能更好地適應(yīng)形勢(shì)的糾紛解決方式卻供不應(yīng)求。這有悖于制度設(shè)計(jì)的初衷，也不利于我國(guó)行政爭(zhēng)議解決體系的形成。
　　目前，行政復(fù)議與信訪的銜接問(wèn)題已得到重視。2010年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，“各級(jí)行政機(jī)關(guān)完善行政復(fù)議與信訪的銜接機(jī)制，依法化解社會(huì)矛盾糾紛”。各地實(shí)務(wù)部門(mén)也進(jìn)行了諸多探索，如河南省洛陽(yáng)市法制辦、浙江省衢州市法制辦等部門(mén)已出臺(tái)行政復(fù)議與信訪工作銜接協(xié)作辦法。但是，學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的研究并不多，且主要是針對(duì)信訪與行政復(fù)議的銜接在現(xiàn)實(shí)層面所遇到的疑難問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，而未能深入到兩者的制度層面。如有學(xué)者提出應(yīng)著重解決兩者在實(shí)際工作中進(jìn)行銜接的六大難題，如處理好信訪部門(mén)對(duì)超過(guò)行政復(fù)議期限的信訪事項(xiàng)的受理、信訪部門(mén)對(duì)已經(jīng)行政復(fù)議的信訪事項(xiàng)的受理等具體問(wèn)題。〔1 〕
　　本文認(rèn)為，兩種機(jī)制之所以多年以來(lái)未能形成有效銜接和合作，其根本原因恰恰在于兩者的制度性差異及由此引致的一系列難點(diǎn)問(wèn)題，這為目前學(xué)界所忽視。基于這一認(rèn)識(shí)，本文通過(guò)深入分析兩者的制度性差異，指出導(dǎo)致兩者銜接難的根源，并在此基礎(chǔ)上，從調(diào)整兩者的功能和受案范圍、規(guī)范程序、加強(qiáng)工作聯(lián)系機(jī)制等方面，提出加強(qiáng)兩者銜接的政策建議。
　　
　　二、行政復(fù)議與信訪的制度性差異
　　
　　行政復(fù)議與信訪作為行政爭(zhēng)議解決機(jī)制體系下的兩類子機(jī)制，若要進(jìn)行銜接必然要求兩者具有一定的相似度與關(guān)聯(lián)性。然而對(duì)行政復(fù)議和信訪的考察發(fā)現(xiàn)，兩者的差異性極為顯著，這也是兩者從制度屬性上來(lái)說(shuō)較難磨合的重要原因。
　?。ㄒ唬﹥烧叩倪壿嬈瘘c(diǎn)不同。概括來(lái)講，信訪機(jī)制的建立更多是出于政治需要，或者可以說(shuō)是維穩(wěn)的需要，而行政復(fù)議則是出于法治需要或者是維權(quán)需要。這一點(diǎn)從其歷史沿革中可見(jiàn)一斑。有學(xué)者將我國(guó)信訪的發(fā)展歷程歸納為三個(gè)階段。政務(wù)院于1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》被視為我國(guó)信訪機(jī)制建立的起點(diǎn)。之后的信訪分別經(jīng)歷了大眾動(dòng)員型、撥亂反正型，直至今日的安定團(tuán)結(jié)型。〔2 〕這三個(gè)階段所處的歷史背景不盡相同，具體的工作模式也有所差別，但其出發(fā)點(diǎn)卻非常類似，就是要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，將矛盾和糾紛化解在基層。這也使得信訪為我國(guó)所獨(dú)有。行政復(fù)議則與信訪不同，其建立的邏輯起點(diǎn)是“法治”。盡管行政復(fù)議法在對(duì)實(shí)體和程序的規(guī)范上還不夠完善，但在該部法律中，可明確找到關(guān)于復(fù)議范圍、申請(qǐng)、受理、決定及法律責(zé)任的相關(guān)程序及實(shí)體性規(guī)定。但信訪工作所依據(jù)的信訪條例，不論是在法律層級(jí)上，還是從具體規(guī)范上，都與行政復(fù)議法相差甚遠(yuǎn)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，兩種機(jī)制建立的邏輯起點(diǎn)并不在一個(gè)維度上，這自然增大了兩者銜接的難度。當(dāng)然，目前信訪機(jī)制正在逐步擺脫最初單純的政治屬性，向多元化的方向發(fā)展。最為顯著的一個(gè)變化就是信訪在事實(shí)上愈來(lái)愈成為一項(xiàng)重要的化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的途徑。
　　（二）運(yùn)行機(jī)制不同。兩者在建立基礎(chǔ)上的不同決定了在運(yùn)行機(jī)制上存在差異。首先，信訪在工作機(jī)理上更多地依靠“人治”。從機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置上，信訪部門(mén)目前并不具有解決行政爭(zhēng)議的實(shí)體職能，大多數(shù)時(shí)候是以轉(zhuǎn)送、交辦和督促相關(guān)部門(mén)辦理作為主要工作手段。在遇到重大或疑難案件時(shí)，信訪部門(mén)會(huì)擇機(jī)召集相關(guān)職能部門(mén)舉行協(xié)調(diào)會(huì)，共同協(xié)商解決爭(zhēng)議。目前，盡管信訪在不斷走向法治化和規(guī)范化，但其本質(zhì)屬性決定了其工作方式仍帶有明顯的“人治”色彩。而行政復(fù)議即使由于立法的缺陷而使得具體程序運(yùn)作上存在一些瑕疵，但仍然是法治的產(chǎn)物。其次，信訪與行政復(fù)議相比更具協(xié)商性。一般說(shuō)來(lái)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)與私人之間的關(guān)系是一種持續(xù)性關(guān)系的時(shí)候，人們會(huì)強(qiáng)烈地意識(shí)到要維持該種關(guān)系的結(jié)果便是，即便出現(xiàn)了問(wèn)題，人們也往往試圖通過(guò)非正式手法的對(duì)話來(lái)尋求問(wèn)題的解決，而不是采用強(qiáng)制性的手法。在中國(guó)的文化土壤和治理背景下，這種觀念尤甚。信訪的弱規(guī)范化、準(zhǔn)法治化恰好契合了人們的這樣一種意識(shí)傾向，使雙方在一定程度上可以進(jìn)行多個(gè)回合的協(xié)商和談判，而不受或較少受到強(qiáng)制性規(guī)范的制約。行政復(fù)議則一直排斥協(xié)商，直到2007年才將具有協(xié)商性的條文寫(xiě)入行政復(fù)議法實(shí)施條例。協(xié)商性是建立現(xiàn)代多元化解決糾紛機(jī)制應(yīng)倡導(dǎo)的重要理念。然而，過(guò)度而無(wú)序的協(xié)商會(huì)演變?yōu)闊o(wú)休止的“討價(jià)還價(jià)”。訪民普遍所持的“大鬧大解決，小鬧小解決”的想法，就是信訪協(xié)商性異化的集中體現(xiàn)。
　?。ㄈ┓傻匚徊煌?。從法律位階上看，行政復(fù)議所依據(jù)的行政復(fù)議法是狹義上的法律，而信訪所依據(jù)的信訪條例則屬于行政法規(guī)范疇，即在法律地位上，行政復(fù)議顯然高于信訪。這樣，按常理來(lái)推斷，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)更多地選擇行政復(fù)議作為解決爭(zhēng)議的途徑，因?yàn)槠涓訉I(yè)和規(guī)范。然而，事實(shí)卻有悖于常理。在現(xiàn)實(shí)生活中，信訪的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政復(fù)議，大多數(shù)當(dāng)事人都將信訪作為解決爭(zhēng)議的首選。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)每年僅有8萬(wàn)多件行政復(fù)議案件，行政訴訟案件只有9萬(wàn)多件，而信訪案件卻是人民法院受理的行政訴訟案件和行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件總和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1.5倍。這說(shuō)明人們對(duì)于信訪的依賴非常嚴(yán)重。法律地位上的反差雖然不影響對(duì)于兩種制度的改良及技術(shù)上的銜接，但會(huì)從更深的心理和文化層面作用于兩種制度的真正銜接。因此，進(jìn)一步鞏固行政復(fù)議的法律地位，使其更加權(quán)威、便民、高效，是行政復(fù)議改革的首要任務(wù)。
　?。ㄋ模┻m用范圍和程序要求不同。就適用的事項(xiàng)范圍而言，信訪比行政復(fù)議寬泛得多。行政復(fù)議受理的事項(xiàng)范圍包括：行政機(jī)關(guān)的具體行政行為以及國(guó)務(wù)院部門(mén)以下行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定。同時(shí)，排除了國(guó)務(wù)院部、委及地方規(guī)章和內(nèi)部行政行為，以及行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為。而信訪不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)所有侵犯公民權(quán)益的爭(zhēng)訴事項(xiàng)適用，還對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)適用，對(duì)民事、刑事判決不服的申訴和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)批評(píng)建議等非爭(zhēng)訴事項(xiàng)也適用。而且，在實(shí)際信訪工作中，其受理事項(xiàng)遠(yuǎn)比規(guī)定的范圍更廣，因?yàn)樾旁L還擔(dān)負(fù)著維穩(wěn)的政治重任。
　　
　　就程序來(lái)看，行政復(fù)議顯然比信訪的程序規(guī)范性要求高。一是對(duì)提起形式的要求不同。行政復(fù)議申請(qǐng)可以書(shū)面申請(qǐng)也可以口頭申請(qǐng)，口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、主要事實(shí)、理由和時(shí)間。而信訪的提起可以采取書(shū)信、電話、走訪等多種方式。二是規(guī)定的處理方式不同。行政復(fù)議規(guī)定了以書(shū)面復(fù)議為原則，必要時(shí)可以調(diào)查，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)，還可采取聽(tīng)證的方式。2005年頒布的新信訪條例加入了有關(guān)聽(tīng)證的條文，但具體適用卻欠缺細(xì)化。另外，行政復(fù)議法確立了證據(jù)制度，信訪條例則無(wú)相關(guān)規(guī)定。
　　
　　三、行政復(fù)議與信訪的制度性差異導(dǎo)致的銜接難點(diǎn)
　　
　　正是由于行政復(fù)議與信訪在制度上的差異，導(dǎo)致兩者在銜接中的價(jià)值、功能及其程序規(guī)制方面難以調(diào)和，而這些難點(diǎn)問(wèn)題必然會(huì)在一定程度上影響到銜接的實(shí)際效果，這也是長(zhǎng)久以來(lái)兩者未能進(jìn)行有效合作的真正障礙。
　?。ㄒ唬﹥烧叽嬖谌酥闻c法治的不相協(xié)調(diào)。在過(guò)去的50年里信訪伴隨著我國(guó)法治化進(jìn)程而做出了一系列的調(diào)整，其工作程序、處理事項(xiàng)范圍、責(zé)任追究方面都進(jìn)行了規(guī)范，2005年新信訪條例的出臺(tái)就是這一變遷的集中體現(xiàn)。然而，信訪的性質(zhì)并未因此發(fā)生根本改變，尤其是在工作機(jī)制和處理程序上仍然遵循“人治”的軌跡。在大量已解決的信訪案件中，其處理、督辦過(guò)程中人的因素起重要作用。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議的規(guī)范性是不言而喻的。盡管近20年的實(shí)踐暴露出行政復(fù)議的一些瑕疵，但其運(yùn)行的法治基礎(chǔ)從未動(dòng)搖。因而，兩者在行政爭(zhēng)議解決的大框架下進(jìn)行制度上的銜接和協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為人治與法治的協(xié)調(diào)
　　。在這樣一個(gè)博弈的過(guò)程中，必然有一方要發(fā)生妥協(xié)或退讓，否則形式上的銜接對(duì)于整個(gè)行政糾紛解決體系的建立不會(huì)有太多建樹(shù)，只能是權(quán)宜之計(jì)。社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)表明，人治將最終讓位于法治。因而，信訪與行政復(fù)議銜接的前提就是信訪的適時(shí)改變，即逐步回歸其本來(lái)功能，而非“擴(kuò)權(quán)”。
　?。ǘ?duì)信訪的路徑依賴難以克服。行政復(fù)議和信訪相比使用頻率及效果差別巨大，這主要來(lái)自“信訪不信法” 〔3 〕的社會(huì)心理。而這種社會(huì)心理的形成是長(zhǎng)時(shí)間累積產(chǎn)生的路徑依賴，不僅使民眾，甚至是某些行政機(jī)關(guān)都對(duì)信訪產(chǎn)生了強(qiáng)烈的依賴感。因?yàn)?，從解決效率上看，通過(guò)信訪解決行政爭(zhēng)議常常依靠領(lǐng)導(dǎo)“一步到位”，或者多回合協(xié)商不成之后還有商談的余地；從成本上看，信訪更加簡(jiǎn)便易行，還較低廉。行政復(fù)議則花費(fèi)更多，還要受到范圍、條件的限制，結(jié)果還往往不能達(dá)到合意。信訪在這些方面無(wú)疑顯示出巨大的“優(yōu)越性”，成為很多民眾的首選也就理所當(dāng)然。
　　問(wèn)題的關(guān)鍵還在于這種選擇持續(xù)時(shí)間太長(zhǎng)，早已固化為大多數(shù)人的思維定勢(shì)，行政雙方都已經(jīng)習(xí)慣于這一解決爭(zhēng)議的方式。特別是對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一旦形成這樣的思維模式，其解決行政爭(zhēng)議的動(dòng)力和積極性自然會(huì)受到很大影響。所以，兩者在實(shí)務(wù)中的銜接固然可以通過(guò)簡(jiǎn)單的技術(shù)處理來(lái)完成，而頭腦中固化的思維方式和強(qiáng)大的路徑依賴卻不可能在短時(shí)間內(nèi)改變。這需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，并且必須依靠對(duì)制度的改進(jìn)才能逐步消除心理上的依賴。在不對(duì)現(xiàn)有制度作任何修正的情況下，兩種不對(duì)等的制度是無(wú)法真正做到銜接的。如果僅僅是從技術(shù)層面進(jìn)行一些變動(dòng)，而不去檢討制度本身及功能定位的不合理，其結(jié)果勢(shì)必還會(huì)回到由信訪最終定奪的怪圈。
　?。ㄈ﹥烧叩墓δ苤丿B影響銜接。行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基本原理為多元的爭(zhēng)議解決途徑相互協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)，既能單獨(dú)運(yùn)作，又能有機(jī)銜接。信訪制度設(shè)計(jì)的初衷并沒(méi)有將其定位于解決糾紛，它是在多年的實(shí)踐以及我國(guó)特有的社會(huì)環(huán)境當(dāng)中逐步形成目前的功能。因此，信訪實(shí)際上并不具備爭(zhēng)議解決的職能，這也是信訪在解決糾紛上必須依靠人的力量促成“結(jié)案”的主要原因。而在法治國(guó)家的理念之下，行政爭(zhēng)議的解決應(yīng)當(dāng)主要依靠法律手段，這要求我們?cè)跈?quán)衡行政復(fù)議和信訪的職權(quán)與功能時(shí)，應(yīng)該將行政復(fù)議放在解決行政爭(zhēng)議的主要位置，信訪則應(yīng)處于次要地位。因?yàn)?，以目前信訪與行政復(fù)議在功能上大幅度交叉af8a14e4464c13db4bc74957898781cf的情形，在銜接問(wèn)題上，不僅無(wú)法做到互補(bǔ)、合作，而且會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源。當(dāng)然，這里闡明的只是制度建構(gòu)在應(yīng)然層面上必須遵循的基本邏輯。而在實(shí)然層面上，通過(guò)對(duì)我國(guó)社會(huì)實(shí)際情況的綜合考察可以得出，就目前來(lái)看，信訪還很難被行政復(fù)議全面取代，其糾紛解決功能很可能長(zhǎng)期存在。因而，針對(duì)信訪權(quán)利救濟(jì)功能的定位、程度、范圍以及相應(yīng)的權(quán)力、財(cái)政上的配置等都是亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。
　?。ㄋ模┬旁L的程序缺陷影響銜接效果。信訪在解決行政爭(zhēng)議、實(shí)施權(quán)利救濟(jì)方面的最大“便利”在于沒(méi)有終點(diǎn)。很多行政復(fù)議已經(jīng)終結(jié)的案件，最后還可以經(jīng)過(guò)信訪這一環(huán)節(jié)，通過(guò)這種方式解決問(wèn)題的幾率還不小。而根據(jù)現(xiàn)代法治理念，審判者的決斷應(yīng)該具有既定力，一經(jīng)作出不得隨意變更；這種決斷也應(yīng)該具有終局性，一旦確立不得再向其他機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。通過(guò)既定力和終局性，可以避免一事多議的精力浪費(fèi)和纏訟現(xiàn)象，節(jié)約解決問(wèn)題的社會(huì)成本，維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性和權(quán)威性，加強(qiáng)恪守權(quán)利和義務(wù)的觀念。〔4 〕因而，若不改進(jìn)信訪“循環(huán)往復(fù)”的程序缺陷，而只是在工作方法上規(guī)定其與行政復(fù)議相互銜接，則無(wú)法從根本上杜絕這種現(xiàn)象，當(dāng)然也就無(wú)法彰顯法治的力量。
　　2009年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。盡管《意見(jiàn)》是針對(duì)涉法涉訴信訪工作，但是首次從中央層面提出了“信訪終結(jié)”這一概念。這應(yīng)當(dāng)是信訪與其他行政爭(zhēng)議解決途徑銜接的基本前提，以避免訪民不斷的“重復(fù)訪”。當(dāng)前，各級(jí)實(shí)務(wù)部門(mén)也在根據(jù)《意見(jiàn)》精神進(jìn)行一些試點(diǎn)和探索。實(shí)踐中最大的問(wèn)題或擔(dān)心來(lái)自一些地方隨意使用信訪終結(jié)，造成制度的異化。信訪終結(jié)的建立非常有必要，這是信訪在與行政復(fù)議進(jìn)行銜接過(guò)程中做到各司其職、維護(hù)權(quán)威性的有力保證。當(dāng)然，只有從制度上保障和規(guī)范其正當(dāng)性，才能避免信訪終結(jié)被濫用。
　　
　　四、行政復(fù)議與信訪銜接的實(shí)現(xiàn)路徑
　　
　　由于行政復(fù)議與信訪的制度性差異及其銜接難點(diǎn)，兩者在實(shí)務(wù)層面的銜接必須建立在制度的調(diào)整和完善基礎(chǔ)之上。首先要著眼于兩種機(jī)制的改革，讓信訪回歸其本位，行政復(fù)議則更大地發(fā)揮其應(yīng)有效用；另一方面，要加強(qiáng)兩種機(jī)制在現(xiàn)實(shí)層面的聯(lián)系，將行政爭(zhēng)議逐漸從信訪部門(mén)引導(dǎo)至行政復(fù)議機(jī)關(guān)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，兩種機(jī)制本身的調(diào)整是實(shí)現(xiàn)銜接的基礎(chǔ)和前提；機(jī)制運(yùn)行方面的具體舉措則是實(shí)現(xiàn)兩者真正銜接的現(xiàn)實(shí)保障。
　?。ㄒ唬┲厮苄旁L功能與規(guī)范信訪程序。社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)表明，法治最終將取代人治。因此，在人治與法治的價(jià)值選擇中，需要重塑信訪功能、規(guī)范信訪程序，制度上的法治化和程序上的規(guī)范化是信訪改革的必由之路。
　　首先，要明確信訪在行政爭(zhēng)議解決中的補(bǔ)充地位。行政爭(zhēng)議的有效解決主要依賴規(guī)范化、法治化途徑，這意味著信訪在其中是處于補(bǔ)充而非主導(dǎo)的地位。在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪可以起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對(duì)公共權(quán)力而言，信訪是一項(xiàng)溫和的、反思的、高效的制度更新機(jī)制。我國(guó)目前還沒(méi)有協(xié)調(diào)公權(quán)力之間沖突的專門(mén)機(jī)構(gòu)，從制度的整體角度來(lái)看，這種協(xié)調(diào)性制度的缺位不利于民主與法治建設(shè)?！? 〕而以信訪部門(mén)的公權(quán)力背景，正好具有協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)之間矛盾的資格，因此可以承擔(dān)一定的協(xié)調(diào)責(zé)任。
　　其次，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)信訪功能，嚴(yán)格限制信訪范圍。通過(guò)對(duì)信訪功能的重新定位使信訪將主要精力投入下情上達(dá)、了解信息等工作中，逐步釋放其解決爭(zhēng)議的壓力，實(shí)現(xiàn)信訪制度建立的初衷。在行政爭(zhēng)議解決方面，信訪主要是起疏通、引導(dǎo)的作用，盡可能將屬于行政復(fù)議范圍的爭(zhēng)議引入正規(guī)的復(fù)議環(huán)節(jié)。信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置決定了其無(wú)法從實(shí)體上解決爭(zhēng)議，因而對(duì)于糾紛的解決總是顯得力不從心，人為因素的參與也就成為必然。所以說(shuō)，擺脫路徑依賴的根本是引導(dǎo)爭(zhēng)議走向規(guī)范途徑。
　　
　　再次，保證信訪程序上的規(guī)范化。在既存的法律允許范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)受理上，各級(jí)信訪部門(mén)都應(yīng)嚴(yán)格遵循工作程序，遵照轉(zhuǎn)送、交辦、督辦的辦理步驟，不逾越相關(guān)規(guī)定，盡量減少通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示等體制外途徑解決糾紛的幾率。
　?。ǘ┩晟菩姓?fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行程序。目前，行政復(fù)議在基本原則、受案范圍、辦理程序等方面為人們所詬病，其公信力頗受質(zhì)疑，這也是行政復(fù)議受到冷落的一個(gè)重要原因，因此對(duì)行政復(fù)議法進(jìn)行修改和完善是當(dāng)務(wù)之急。
　　首先，要推行相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作。集中復(fù)議可以整合各方面的有效條件，優(yōu)化資源配置。一是集中受理。即原先由政府各組成部門(mén)和直屬單位受理的復(fù)議案件，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會(huì)以法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義統(tǒng)一集中受理，各部門(mén)、各單位不再單獨(dú)受理。二是集中審理。行政復(fù)議委員會(huì)辦公室具體調(diào)查行政復(fù)議事項(xiàng)，并提出初步意見(jiàn)，最后提交行政復(fù)議委員會(huì)集體討論決定。三是分別裁決復(fù)議案件。行政復(fù)議委員會(huì)提出復(fù)議意見(jiàn)后，由法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)以自己名義對(duì)外作出行政復(fù)議決定。
　　其次，擴(kuò)大申請(qǐng)范圍，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的主渠道作用。要降低復(fù)議門(mén)檻，進(jìn)一步擴(kuò)大申請(qǐng)范圍，考慮將外部行政爭(zhēng)議納入復(fù)議范圍，對(duì)抽象行政行為的審查作更明確的規(guī)定。受理程序、申請(qǐng)程序要更加方便申請(qǐng)人，在這一階段應(yīng)確保程序的簡(jiǎn)化，使復(fù)議審查的啟動(dòng)簡(jiǎn)便易行。
　　再次，保證程序的公平公正，保障申請(qǐng)人的參與權(quán)。辦理復(fù)議案件要深入調(diào)查，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，查明事實(shí)、分清是非。對(duì)審查程序和復(fù)議決定作更加嚴(yán)格的規(guī)定，可考慮在申請(qǐng)人的申請(qǐng)下或案件審查需要的情況下，使用庭審的方式，并在對(duì)基本事實(shí)存在較大爭(zhēng)議時(shí)使用聽(tīng)證制度。整個(gè)過(guò)程在不涉及隱私的情況下應(yīng)做到信息公開(kāi)，最后復(fù)議機(jī)關(guān)所作出的決定書(shū)應(yīng)詳細(xì)寫(xiě)明所作決定的理由。
　?。ㄈ┙⑿姓?fù)議與信訪的聯(lián)系工作機(jī)制。如果說(shuō)制度構(gòu)建體現(xiàn)了觀念和價(jià)值的選擇，那么在機(jī)制運(yùn)行層面，則主要是通過(guò)一系列工作機(jī)制的建立使行政復(fù)議與信訪的銜接在實(shí)務(wù)中成為可能。這種技術(shù)意義上的銜接主要包括行政復(fù)議與信訪的次序及銜接手段等，重點(diǎn)包含兩個(gè)方面。
　　一是建立行政復(fù)議與信訪互動(dòng)機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)日常聯(lián)系，信訪工作機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以分別指定專人負(fù)責(zé)日常的工作聯(lián)系，加強(qiáng)情況交流和問(wèn)題研究；鼓勵(lì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立接待室，使大批涉及行政爭(zhēng)議的信訪案件直接進(jìn)入復(fù)議程序；信訪工作人員也應(yīng)積極引導(dǎo)行政爭(zhēng)議案件進(jìn)入行政復(fù)議程序。另外，信訪工作機(jī)構(gòu)要與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行溝通，將本單位受理的案件辦理情況通過(guò)專報(bào)的形式互相通報(bào)，便于隨時(shí)根據(jù)訪民或申請(qǐng)人的訴求而作出相應(yīng)調(diào)整。通過(guò)案件通報(bào)機(jī)制的運(yùn)行，進(jìn)一步分清職責(zé)，厘清渠道，切實(shí)做到各司其職，不越位不缺位。
　　二是確立信訪終結(jié)機(jī)制。信訪事項(xiàng)的處理過(guò)程是一個(gè)單向的過(guò)程，最后均應(yīng)指向終結(jié)。這也是杜絕行政爭(zhēng)議從信訪-行政復(fù)議-信訪循環(huán)往復(fù)的最佳途徑。同時(shí)，應(yīng)該明確信訪事項(xiàng)經(jīng)過(guò)辦理、復(fù)查或復(fù)核程序后才可申請(qǐng)終結(jié)。力爭(zhēng)通過(guò)嚴(yán)格的程序規(guī)范，確保實(shí)體處理意見(jiàn)不出現(xiàn)瑕疵。另外，為預(yù)防該機(jī)制出現(xiàn)異化的問(wèn)題，必須對(duì)信訪終結(jié)機(jī)制的適用和界限做出詳盡規(guī)定，并規(guī)定對(duì)濫用該機(jī)制的個(gè)人和部門(mén)要依法追究其責(zé)任。
　　五、結(jié)語(yǔ)
　　多元與整合是現(xiàn)代行政爭(zhēng)議解決機(jī)制發(fā)展的兩大基本趨勢(shì)，探討行政復(fù)議和信訪的銜接是遵循這一思路的產(chǎn)物。對(duì)于這一問(wèn)題的討論，可以沿著兩種不同的軌跡展開(kāi)。其一，將銜接看做是一個(gè)純粹的技術(shù)性問(wèn)題，單純探究?jī)煞N機(jī)制在現(xiàn)實(shí)層面的次序、聯(lián)系；其二，將銜接置于整個(gè)爭(zhēng)議解決體系下，研究其背后深刻的制度背景及現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。顯然，本文傾向于后者。因?yàn)?，盡管對(duì)具體問(wèn)題的探討是必要的，但基于制度的考量才是最根本的，這更有利于對(duì)整個(gè)行政爭(zhēng)議解決體系構(gòu)建的把握。
　　因此，暢通銜接的根本還是要解決制度本身的問(wèn)題。信訪需要厘清其功能，將精力轉(zhuǎn)移至“陳情”的本意，發(fā)揮好解決行政爭(zhēng)議的拾遺補(bǔ)缺的作用。行政復(fù)議則應(yīng)逐步確立其解決行政爭(zhēng)議的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步強(qiáng)化其規(guī)范和程序。此外，還要建立一系列幫助行政復(fù)議與信訪銜接的工作機(jī)制，在制度本身健全的基礎(chǔ)之上將兩者的糾紛解決功能加以協(xié)調(diào)。
　　制度的完善是一個(gè)不斷變遷的過(guò)程，很難做到立竿見(jiàn)影。然而，在我國(guó)社會(huì)利益格局單一化向多元化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，制度的重構(gòu)又是極其必要的。尤其是在當(dāng)前各方利益面臨調(diào)整、爭(zhēng)議多發(fā)時(shí)期，多元化行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的確立無(wú)疑具有重要現(xiàn)實(shí)意義?？梢钥隙ǖ氖?，行政復(fù)議與信訪的銜接不但會(huì)給兩者的實(shí)際運(yùn)行提供便利，均衡資源的使用效率，其所帶來(lái)的制度的調(diào)整、體系的建構(gòu)具有更加積極和深遠(yuǎn)的意義。
　　
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　　責(zé)任編輯楊在平