姜曉東

（山西廣播電視大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，山西太原030027）

開發(fā)性金融在政策性領(lǐng)域取得了商業(yè)性金融的資金利用效率，這是金融領(lǐng)域的重要實踐經(jīng)驗。對這一現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)理論和金融理論的解釋成為理論界的熱點(diǎn)話題。隨著開發(fā)性金融實踐的普及和理論界對這一現(xiàn)象理解的加深，探討開發(fā)性金融內(nèi)部機(jī)制的文獻(xiàn)貢獻(xiàn)了新的理解思路。在《開發(fā)性金融經(jīng)典案例》一書中，就展示了國開行在開發(fā)性金融內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的大量經(jīng)驗。王永偉和李志輝 （2009）根據(jù)開發(fā)性金融所具有的國家信用、以政府特定社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為雙重目標(biāo)以及發(fā)行開發(fā)性金融債券等特征說明了開發(fā)性金融如何能夠彌補(bǔ)商業(yè)性金融的不足，并給出了開發(fā)性金融能夠彌補(bǔ)商業(yè)性金融的缺陷并在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重大作用的結(jié)論。［1］王文獻(xiàn)和楊益 （2010）認(rèn)為開發(fā)性金融從地區(qū)規(guī)劃入手，采取 “銀＋政＋研”聯(lián)合編制科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃的新模式，摒棄傳統(tǒng)的單項目融資模式，開創(chuàng)以聯(lián)合開展規(guī)劃編制-打造融資平臺-共建園區(qū)-投貸債租多元化融資的支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “政府＋開發(fā)性金融”雙主體新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。［2］陳元 （2010）論述了城市化發(fā)展對我國形成以內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)增長模式的現(xiàn)實意義，分析了城市化過程中的資金約束以及開發(fā)性金融對緩解這種約束的獨(dú)特功能，提出了在后危機(jī)時代以完善開發(fā)性金融支持我國城市化發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的新思路。［3］已有的理論對開發(fā)性金融理解多從開發(fā)性金融功能、機(jī)制本身進(jìn)行理論分析，而忽視了開發(fā)性金融實際上是同通過促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展這個主體實現(xiàn)自身發(fā)展的。因此如何將開發(fā)性金融機(jī)制跟城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一領(lǐng)域通過系統(tǒng)思想結(jié)合起來進(jìn)行理解，是本文的主要目的。

一、政府職能市場化與城市經(jīng)營

開發(fā)性金融能夠?qū)崿F(xiàn)較好的城市發(fā)展支持效益和資金利用效率，一定存在一種融合了城市發(fā)展和開發(fā)性金融運(yùn)行的 “區(qū)域經(jīng)濟(jì)-金融系統(tǒng)”的正反饋循環(huán)。政府職能市場化和城市經(jīng)營正是這一正反饋循環(huán)機(jī)制的基礎(chǔ)。

（一）改革開放后市場化的三個階段

從中央集中計劃的經(jīng)濟(jì)體制向市場分散決策的市場機(jī)制發(fā)展演化的過程，是一個不斷攝入展開及兩者辯證協(xié)調(diào)的過程。從改革開放三十余年的軌跡看，市場化的過程可分為三個階段。第一個階段是計劃手段逐步退出，市場化機(jī)制逐步建立；以價格改革等為代表。第二個階段是國有企業(yè)從一般競爭性領(lǐng)域退出，民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展；以企業(yè)改制等為代表；第三個階段是政府部分職能通過市場機(jī)制行使，市場機(jī)制逐步向政府職能滲透；這是現(xiàn)在正在發(fā)生的過程，以中央規(guī)范地方政府投融資平臺為代表。但是市場化過程遠(yuǎn)非市場一直前進(jìn)、政府一直后退所能簡單地概括。實際的情形是政府有時和市場優(yōu)勢在發(fā)展演化過程中逐步磨合，形成一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的共贏機(jī)制。

（二）政府城市經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)含義

根據(jù)亞當(dāng)斯密的相關(guān)理論，政府的職能是提供公共服務(wù)，位置秩序和保護(hù)國家安全。在這一框架下，政府所行使的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域卻并不寬廣。這與我們國家地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用不盡相符，并且許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，其政府往往也是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大有作為的政府。張五常認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)制度的一個基本安排就是縣際競爭，競爭的主要領(lǐng)域是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的重要職能，也是最被強(qiáng)調(diào)的職能。［4］

在經(jīng)濟(jì)邏輯上，政府同企業(yè)經(jīng)營具有相類似的性質(zhì)。這是因為，可以將城市視為經(jīng)營城市的主體，其最終的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，政府的城市經(jīng)營具備著明顯不同于企業(yè)運(yùn)營的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)為：企業(yè)運(yùn)營生產(chǎn)要素和生產(chǎn)產(chǎn)品，政府則通過運(yùn)營生產(chǎn)這些產(chǎn)品的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是更高層次的運(yùn)營。城市政府是城市經(jīng)營的主體，但并不是由市政府的各個部門直接指揮物質(zhì)生產(chǎn)與交換，而是通過市場進(jìn)行資本運(yùn)營。城市政府經(jīng)營城市，在方式上要從計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政指令性分配，轉(zhuǎn)向以調(diào)控為基礎(chǔ)的經(jīng)營與管理；在對象上從過去對企事業(yè)單位的微觀管理，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y源的整體發(fā)掘、利用和經(jīng)營管理。城市經(jīng)營的主體是城市政府，但參與經(jīng)營者則是多元化的，為此，就要有各種投資主體、各類企業(yè)和中介組織的參加，以及廣大市民的積極參與。

二、開發(fā)性金融與城市經(jīng)營的耦合

開發(fā)性金融通過促進(jìn)城市發(fā)展來實現(xiàn)自身的發(fā)展，因此開發(fā)性金融需要將自身功能嵌入到城市發(fā)展的過程。本節(jié)從城市經(jīng)營運(yùn)行機(jī)制的角度對開發(fā)性金融的功能進(jìn)行分析。

（一）城市經(jīng)營經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的建立

企業(yè)經(jīng)營的主要對象是產(chǎn)品和服務(wù)，二城市經(jīng)營的主要對象是企業(yè)、產(chǎn)業(yè)甚至是一個區(qū)域。城市經(jīng)營作為一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，經(jīng)營的層次多，包含城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展等層次；經(jīng)營的環(huán)節(jié)長，包含區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地一級開發(fā)、土地二級開發(fā)和招商引資、產(chǎn)業(yè)扶持等環(huán)節(jié)。城市經(jīng)營最終的成功還是取決于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)效益。企業(yè)作為追求利潤最大化的理性主體，只有在該城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境大系統(tǒng)的效率較高時才考慮進(jìn)行投資生產(chǎn)。提供更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施，集聚更多互補(bǔ)性資源，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境大系統(tǒng)的完備性和更高效率地耗散特性，成為成功進(jìn)行城市經(jīng)營的前提條件?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)具有幾十年不變的特性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)投資僅具有幾年不變的特性，因此城市經(jīng)營不能根據(jù)快變量而是根據(jù)慢變量進(jìn)行建設(shè)。［5］這意味著城市經(jīng)營的支出和收益存在較長的時間差。正是因為城市經(jīng)營的復(fù)雜性、長期性和不確定性使商業(yè)性金融涉入不足，直到開發(fā)性金融創(chuàng)造了一種行之有效的模式，城市經(jīng)營也成為國開行業(yè)務(wù)的藍(lán)海領(lǐng)域。

（二）開發(fā)性金融的嵌入

大規(guī)模資金是城市經(jīng)營必須的投入要素；城市經(jīng)營的不同階段和層次的主體存在差異，金融投入的形式和機(jī)制也存在差異。

在城市經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，生產(chǎn)的產(chǎn)品主要是公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對應(yīng)于非經(jīng)營性業(yè)務(wù)和準(zhǔn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)。這一類投資不但資金需求量大，而且現(xiàn)金流回收難，資金供需不均衡。在二級開發(fā)階段，拍得土地的開發(fā)商大多具有雄厚資金實力和行業(yè)聲譽(yù)，能夠從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營階段，金融介入是傳統(tǒng)商業(yè)性金融的領(lǐng)域。在四個階段中，基建金融是下游金融循環(huán)的基礎(chǔ)，也是城市經(jīng)營獲取規(guī)模效應(yīng)和區(qū)域品牌效應(yīng)的關(guān)鍵。開發(fā)性金融通過基建金融環(huán)節(jié)嵌入到城市經(jīng)營。

開發(fā)性金融模創(chuàng)造了完整的支持區(qū)域發(fā)展的運(yùn)行模式。首先，開發(fā)性金融與地方政府緊密合作。地方政府是城市經(jīng)營的主體，除組織優(yōu)勢之外，還是一個經(jīng)營領(lǐng)域多元化和縱向一體化的經(jīng)濟(jì)主體。其次，開發(fā)性金融以規(guī)劃先行的方式為城市經(jīng)營提供知識投入和資本投入，能夠從城市經(jīng)營的整體獲取信息，降低了交易成本和風(fēng)險。再次，開發(fā)性金融的平臺培育功能提高了城市經(jīng)營主體經(jīng)營城市的能力。最后，開發(fā)性金融通過信用建設(shè)和現(xiàn)金流建設(shè)深入到地方政府投融資平臺的機(jī)制建設(shè)，既保證了城市經(jīng)營資金的供需平衡，又降低了信息成本和資金風(fēng)險。開發(fā)性金融通過各種機(jī)制參與到區(qū)域發(fā)展的城市經(jīng)營，以城市發(fā)展實現(xiàn)自身發(fā)展。

三、開發(fā)性金融的一個新闡釋

城市在區(qū)域競爭中的勝出，取決于城市經(jīng)營系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)能否從環(huán)境中吸引更多的資源，以更高的效率進(jìn)行加工處理。城市發(fā)展模式的創(chuàng)新，經(jīng)營結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度增加后獲取更為密集的要素流，都將為城市經(jīng)營提供新的競爭優(yōu)勢。開發(fā)性金融將資金、知識和先進(jìn)機(jī)制與城市經(jīng)營系統(tǒng)耦合，將原來分散和相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體合并為新的更大的結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出一種新形式的相互關(guān)系，到了城市發(fā)展相更大復(fù)雜性躍遷，并按照新的規(guī)則集聚經(jīng)濟(jì)資源，提升區(qū)域競爭力。［6］

圖1是按照系統(tǒng)集成的思想，對開發(fā)性金融在城市經(jīng)營經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)循環(huán)中作用機(jī)制的粗略反映。圖中城市經(jīng)營是是區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)的載體，開發(fā)性金融和地方政府通過各自的職能服務(wù)城市經(jīng)營系統(tǒng)，最后通過城市經(jīng)營系統(tǒng)更高效率的產(chǎn)出獲得回報。圖中正號表示兩者投入到城市經(jīng)營系統(tǒng)中的要素和功能共同形成一個正反饋回路，能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。

圖1 開發(fā)性金融支持城市經(jīng)營系統(tǒng)循環(huán)流程圖Fig.1 Development business support urban management system circulation flow chart

開發(fā)性金融以資金和知識為要素投入，以規(guī)劃先行、平臺培育、產(chǎn)業(yè)支持和市場建設(shè)為機(jī)制投入，增加了城市經(jīng)營系統(tǒng)組分和結(jié)構(gòu)類型，促進(jìn)了城市經(jīng)營系統(tǒng)向更高的組織層次和更加復(fù)雜的方向演化，其結(jié)果是增強(qiáng)了區(qū)域集聚資源的能力，提升了區(qū)域發(fā)展的競爭力。具體而言，開發(fā)性金融從下列方面為區(qū)域開發(fā)做出了以下三方面的貢獻(xiàn)。

（一）開發(fā)性金融提高了地方政府城市經(jīng)營的能力

國開行在支持城市經(jīng)營時，首先進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和融資發(fā)展規(guī)劃，以新的理念整合區(qū)域發(fā)展資源；為將地方政府的財政資金和借貸資金分別管理，國開行推動地方政府設(shè)立融資平臺；地方融資平臺的設(shè)立增強(qiáng)了政府以市場化機(jī)制經(jīng)營所轄區(qū)域的能力。

（二）開發(fā)性金融促進(jìn)了政府部分職能的市場化進(jìn)程

為保證地方政府對貸款資金的使用效率，降低風(fēng)險，國開行除推動地方政府設(shè)立專門的融資平臺之外，還通過信用建設(shè)和現(xiàn)金流建設(shè)等機(jī)制設(shè)計，將原來由行政干預(yù)而出現(xiàn)低效率的環(huán)節(jié)進(jìn)行市場操作，提高了運(yùn)作效率。

（三）開發(fā)性金融集成了支持城市運(yùn)營的各類要素和主體

城市經(jīng)營是一個復(fù)雜而且開放的巨大系統(tǒng)，需要眾多的要素和主體協(xié)同作用才能成功。國開行通過規(guī)劃先行整合內(nèi)外部專家的智慧通過銀團(tuán)貸款帶動商業(yè)性資金，將眾多因素耦合進(jìn)城市經(jīng)營系統(tǒng)。

四、結(jié)論及拓展

將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為一個通過地方政府經(jīng)營轄區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)來獲得收入和租金的城市經(jīng)營系統(tǒng)。這個系統(tǒng)有統(tǒng)一的管理主體，有投資、生產(chǎn)、營銷和收入等與企業(yè)經(jīng)營類的環(huán)節(jié)，但是在層次和結(jié)構(gòu)上要復(fù)雜得多。開發(fā)性金融取得成功的原因在于開發(fā)性金融模式通過要素投入和知識投入，從整體上提高了城市經(jīng)營系統(tǒng)的效率與競爭力，從而實現(xiàn)了開發(fā)性金融的持續(xù)發(fā)展。從城市經(jīng)營的角度來理解開發(fā)性金融，對開發(fā)性金融未來發(fā)展具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。即在支持政府熱點(diǎn)和規(guī)劃先行時，有意識地將區(qū)域發(fā)展視為一個理性經(jīng)營的系統(tǒng)整體，通過系統(tǒng)的設(shè)計和實施為區(qū)域發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

盡管本文是從內(nèi)源性的視角來闡釋開發(fā)性金融的機(jī)制，但是在如何更好地理解城市經(jīng)營、開發(fā)性金融與城市經(jīng)營的相互關(guān)系、如何根據(jù)城市經(jīng)營的特征來促進(jìn)開發(fā)性金融創(chuàng)新，仍然存在不足，這些都是需要進(jìn)一步研究的課題。

［1］王永偉，李志輝.開發(fā)性金融理論問題研究［J］.華北金融，2009（1）：12-15.

［2］王文獻(xiàn)，楊易.開發(fā)性金融支持地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化途徑和模式研究 ［J］.武漢金融，2010（4）：32-33.

［3］陳元.開發(fā)性金融與中國城市化發(fā)展［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2010（7）：4-14.

［4］張五常.中國的經(jīng)濟(jì)制度［M］.北京：中信出版社，2009：168-186.

［5］于洪平.對城市經(jīng)營若干問題的思考［J］.遼寧師范大學(xué)學(xué)報，2005，28（6）：31-34.

［6］鄒力行.金融開發(fā)與機(jī)制建設(shè)［M］.長沙：湖南大學(xué)出版社，2006：153-172.