對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思考

李劍英

（千陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)，陜西 千陽(yáng) 721100）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，我國(guó)法制化進(jìn)程明顯加快，依法治國(guó)方略正在扎實(shí)推進(jìn)。農(nóng)業(yè)法制是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分，是農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的保證條件。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的重要內(nèi)容，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作，才能有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)。

1 存在的問(wèn)題

1.1 執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員文化程度參差不齊，知識(shí)面不寬、知識(shí)更新速度慢，原來(lái)從事的是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作屬“半路出家”，只進(jìn)行上崗前的短期培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)系統(tǒng)學(xué)習(xí)時(shí)間較少，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律知識(shí)及相關(guān)的執(zhí)法技能，在具體執(zhí)法過(guò)程中仍然存在執(zhí)法人員不懂執(zhí)法、不會(huì)執(zhí)法、不善執(zhí)法和不敢執(zhí)法的現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)民群眾維權(quán)意識(shí)淡薄

在市場(chǎng)檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民群眾的法制觀念不強(qiáng)，自我保護(hù)意識(shí)差。在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資產(chǎn)品時(shí)不懂識(shí)假辨假常識(shí)，不索要發(fā)票和合格證，不查看有關(guān)證照和資料，往往在自己的合法利益受到侵害時(shí)不知或不能有效的保護(hù)自己的合法權(quán)益。

1.3 農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不順

雖然縣上建立了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是是按“內(nèi)部調(diào)整編制、理順業(yè)務(wù)關(guān)系”的辦法組建起來(lái)的，屬事業(yè)性質(zhì)，沒(méi)有納入?yún)⒄展珓?wù)員管理單位。由于缺乏相應(yīng)的配套改革措施，執(zhí)法人員的身份沒(méi)有得到明確的界定，待遇不落實(shí)，有后顧之憂。同時(shí)，種子、蠶種、獸藥、冷凍細(xì)管等農(nóng)資是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下屬單位經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)執(zhí)法單位工作的開(kāi)展。

1.4 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺

國(guó)家、農(nóng)業(yè)部、省已頒布實(shí)施的農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）法律、法規(guī)種類(lèi)很多，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法量大面寬，需要大量的辦案經(jīng)費(fèi)，由于各方面的原因，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致執(zhí)法手段落后，執(zhí)法檢查、調(diào)查取證和實(shí)施處罰困難，影響了執(zhí)法水平和質(zhì)量的提高。

1.5 管理對(duì)象法制意識(shí)不強(qiáng)

一是經(jīng)營(yíng)者為追求利潤(rùn)最大化，進(jìn)貨渠道不規(guī)范，質(zhì)量無(wú)法保障，導(dǎo)致假冒偽劣農(nóng)資流入市場(chǎng)，損農(nóng)、坑農(nóng)、害農(nóng)的案件時(shí)有發(fā)生。

二是農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者一證多點(diǎn)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、百貨食品農(nóng)資混合經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題仍然存在，大多數(shù)獸藥經(jīng)營(yíng)門(mén)店沒(méi)有獸藥經(jīng)營(yíng)許可證，種子門(mén)店串鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)，二級(jí)委托設(shè)點(diǎn)等現(xiàn)象比較普遍。

三是部分私營(yíng)和個(gè)體農(nóng)資經(jīng)營(yíng)門(mén)店經(jīng)營(yíng)檔案記載不全或根本沒(méi)有建立經(jīng)營(yíng)檔案，出了問(wèn)題無(wú)據(jù)可查。

四是農(nóng)資經(jīng)營(yíng)人員素質(zhì)參差不齊，很多從業(yè)人員沒(méi)有相關(guān)的資質(zhì)證書(shū)，缺乏農(nóng)資基本常識(shí)。

五是農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者在售后服務(wù)和指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)使用農(nóng)資方面做得不夠。

2 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2.1 實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法法律依據(jù)明確

2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂的 《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第八十七條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”;《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)「2008」17號(hào))規(guī)定，要繼續(xù)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問(wèn)題。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)「2005」37號(hào))等文件為農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)和運(yùn)作提供了法律依據(jù)和政策支持。

2.2 法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)執(zhí)法職責(zé)眾多

到目前為止，陜西省農(nóng)業(yè)廳編寫(xiě)的《陜西省農(nóng)業(yè)法規(guī)全書(shū)》共收錄了作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體的法律、法規(guī)、規(guī)章有111個(gè)，涉及種植業(yè)，畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)科教等方面，這些執(zhí)法職責(zé)和權(quán)力法律要求公開(kāi)、透明地運(yùn)行。隨著涉農(nóng)法律、法規(guī)和規(guī)章的陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施，賦予的執(zhí)法職責(zé)越來(lái)越多；依法行政和行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施、農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為的規(guī)范等，使我們肩上的執(zhí)法責(zé)任更加沉重?！妒称钒踩ā?、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管職責(zé)，由于農(nóng)產(chǎn)品的多樣性，給檢測(cè)提出了更高要求。但是，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)尚未建立起一套完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系，在執(zhí)法實(shí)踐中大多只能對(duì)可疑農(nóng)產(chǎn)品采取肉眼等感官檢查、判斷，沒(méi)有定量檢測(cè)設(shè)備，導(dǎo)致執(zhí)法取證難、查處難，加大了基層執(zhí)法人員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，致使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法在一定程度上流于形式。

2.3 農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)越來(lái)越艱巨

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題一直是民生大計(jì)，從中央到地方政府都很重視。農(nóng)業(yè)管理部門(mén)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以及廣大農(nóng)民群眾迫切要求用上 “放心種”、“放心肥”、“放心藥”，種上“放心田”的心愿，都與農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全息息相關(guān)。全面貫徹 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，全方位加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管，這既是依法行政、依法治農(nóng)、加快農(nóng)業(yè)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的機(jī)遇，又是農(nóng)業(yè)執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)。因此，組建一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過(guò)硬、執(zhí)法公正、行為規(guī)范、廉潔高效、裝備齊全、反應(yīng)快速的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)勢(shì)在必行。

3 思路與對(duì)策

要行使好法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的行政處罰及行政許可等職權(quán)，就必須加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員執(zhí)政能力和農(nóng)業(yè)部門(mén)的整體實(shí)力，更好地維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，為建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境。

3.1 必須明確職責(zé)范圍

按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”及決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，整合機(jī)構(gòu)，調(diào)整職能，明確職責(zé)，建立縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，納入?yún)⒄展珓?wù)員管理單位。依據(jù)縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的主管范圍，按農(nóng)業(yè)法律法規(guī)和規(guī)章明確的以農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)為執(zhí)法主體的執(zhí)法監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)行使職責(zé)?？h農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法范圍主要包括：農(nóng)作物種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)、農(nóng)業(yè)植物保護(hù)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因管理、生物菌菌種管理、農(nóng)業(yè)環(huán)保、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、蠶種、果苗、種畜禽、獸醫(yī)獸藥、飼料與飼料添加劑、生鮮乳等?！秳?dòng)物防疫法》、《植物檢疫條例》授權(quán)的各執(zhí)法機(jī)構(gòu)既可單獨(dú)承擔(dān)有關(guān)法律、法規(guī)的行政執(zhí)法，也可以納入綜合執(zhí)法范圍。

3.2 必須優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍

按照“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹(shù)形象”的要求，著力建設(shè)一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過(guò)硬、執(zhí)法公正、行為規(guī)范、廉潔高效的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。有組織、有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行全縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員法律知識(shí)教育和執(zhí)法業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和法律意識(shí)，提高執(zhí)法水平。建立考核評(píng)價(jià)體系，把執(zhí)法能力、法律法規(guī)精通程度、依法行政能力和為民服務(wù)成效作為農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。通過(guò)素質(zhì)教育培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍從提高法律意識(shí)向提高法律素質(zhì)轉(zhuǎn)變，從注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理轉(zhuǎn)變，從注重行政處罰向執(zhí)法服務(wù)轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)和管理，不斷提高執(zhí)法人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為，做到文明公正執(zhí)法。同時(shí)，要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，樹(shù)立嶄新的執(zhí)法為民的農(nóng)業(yè)執(zhí)法形象。

3.3 必須完善工作制度

一是建立健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作責(zé)任制度。按照屬地管理原則與執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能層級(jí)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，層層建立責(zé)任制，簽訂責(zé)任狀，并定期進(jìn)行責(zé)任考核。制定《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任考核辦法》和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。建立農(nóng)業(yè)執(zhí)法公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)業(yè)執(zhí)法和監(jiān)督有法可依、有章可循。

二是建立健全案件報(bào)告?zhèn)浒钢贫?。?duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的影響較大的、具有典型或代表性的、涉案和處罰金額較大的農(nóng)業(yè)行政違法案件進(jìn)行報(bào)告和備案。

三是建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法公示制度。要根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和結(jié)合我縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的實(shí)際，對(duì)執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法期限、管理相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行公示。

四是協(xié)調(diào)部門(mén)聯(lián)動(dòng)綜合執(zhí)法制度。農(nóng)業(yè)部門(mén)與工商、質(zhì)監(jiān)、公安等部門(mén)要分工負(fù)責(zé)，并積極協(xié)調(diào)配合，形成嚴(yán)厲打擊制售假劣農(nóng)資行為的高壓態(tài)勢(shì)。

五是建立健全案卷評(píng)查制度。隨時(shí)隨地對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行抽查、調(diào)閱，實(shí)行隨案監(jiān)督。

六是建立健全投訴舉報(bào)制度。執(zhí)法部門(mén)要以適當(dāng)方式公開(kāi)農(nóng)業(yè)執(zhí)法投訴舉報(bào)電話、網(wǎng)站網(wǎng)址，建立投訴舉報(bào)平臺(tái)，接受群眾、輿論和社會(huì)監(jiān)督。

3.4 必須構(gòu)建誠(chéng)信體系

構(gòu)建農(nóng)資誠(chéng)信體系是實(shí)行依法治假、以信治假、以德治假，從根本上規(guī)范農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)長(zhǎng)效監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。

一是對(duì)全縣農(nóng)資經(jīng)營(yíng)人員開(kāi)展法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，做到學(xué)法、知法、懂法、守法，依法經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)其業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)的本領(lǐng)。抓職業(yè)道德教育，保證不銷(xiāo)售“假、冒、偽、劣”農(nóng)資。

二是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)農(nóng)資管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建農(nóng)資管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息查詢(xún)、發(fā)布和案件通報(bào)網(wǎng)絡(luò)化。

三是指導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、門(mén)店建立經(jīng)營(yíng)檔案，記錄產(chǎn)品名稱(chēng)、數(shù)量、進(jìn)貨渠道和銷(xiāo)售去向，向消費(fèi)者提供銷(xiāo)售憑證，實(shí)行質(zhì)量可追溯管理。引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者推行農(nóng)資質(zhì)量管理公開(kāi)承諾制、缺陷農(nóng)資產(chǎn)品召回制度、售后跟蹤服務(wù)等內(nèi)部管理制度。

四是認(rèn)真總結(jié)開(kāi)展放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進(jìn)村的經(jīng)驗(yàn)，推廣農(nóng)資連鎖、農(nóng)資農(nóng)技雙連鎖、農(nóng)資農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社連鎖、農(nóng)資行業(yè)協(xié)會(huì)等模式，構(gòu)建新型農(nóng)資經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，暢通放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進(jìn)村渠道。

五是根據(jù)市場(chǎng)主體資格、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、執(zhí)法檢查情況、守法程度、公眾評(píng)議與信息指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)定分級(jí)，堅(jiān)持每年開(kāi)展縣級(jí)誠(chéng)信農(nóng)資門(mén)店的創(chuàng)建活動(dòng)，對(duì)信譽(yù)好的企業(yè)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)失信企業(yè)予以警示或限期改正，對(duì)多次違法且性質(zhì)嚴(yán)重的企業(yè)列入黑名單，向社會(huì)公布并予以重點(diǎn)監(jiān)控。

六是聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、村組干部和種養(yǎng)大戶為農(nóng)資市場(chǎng)信息監(jiān)督員，及時(shí)反饋信息，公開(kāi)舉報(bào)電話，制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，掌握農(nóng)資市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)門(mén)店的長(zhǎng)效監(jiān)管。

3.5 必須落實(shí)各項(xiàng)保障措施

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)依法管理的重要內(nèi)容，必須把農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政足額預(yù)算，并逐步增加辦案專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保教育培訓(xùn)、市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)量抽檢、偽劣農(nóng)資處置、信用體系建設(shè)和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等工作正常、有序和高效運(yùn)行。農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員長(zhǎng)期在一線從事執(zhí)法實(shí)踐，工作辛苦，應(yīng)注意落實(shí)其福利待遇，解決其后顧之憂。同時(shí)，可以參照公安、紀(jì)檢等部門(mén)的做法，給予一定的辦案補(bǔ)貼和檢查津貼。繼續(xù)完善必要的執(zhí)法設(shè)施設(shè)備，推行統(tǒng)一著裝，改善執(zhí)法形象。要建立和完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)，便于投訴舉報(bào)、信息發(fā)布、監(jiān)督檢查結(jié)果的相互交流、許可資料查詢(xún)，推進(jìn)信息共享，提高執(zhí)法快速反應(yīng)能力。同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行罰沒(méi)款收支兩條線管理規(guī)定。

3.6 必須嚴(yán)格執(zhí)法檢查

法律的生命在于實(shí)施，行政管理在于作為。按照?qǐng)?zhí)法為民、依法護(hù)農(nóng)的要求，圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展大局和社會(huì)反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)整治與日常監(jiān)管、質(zhì)量管理與標(biāo)志檢查、誠(chéng)信服務(wù)與處罰教育三個(gè)結(jié)合，突出種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料及飼料添加劑、種畜禽五大類(lèi)農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管，嚴(yán)查經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)志標(biāo)簽、經(jīng)營(yíng)檔案、違禁農(nóng)資等五種行為。圍繞重點(diǎn)季節(jié)、重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)對(duì)象集中開(kāi)展農(nóng)資市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)整治，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

同時(shí)，要優(yōu)化執(zhí)法管理。按照先發(fā)展后規(guī)范，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展的原則，開(kāi)展公正執(zhí)法、公平執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法，自覺(jué)接受人大、政協(xié)、糾風(fēng)、紀(jì)檢等部門(mén)的監(jiān)督，接受管理相對(duì)人、新聞媒體等社會(huì)輿論監(jiān)督。加強(qiáng)執(zhí)法人員管理，狠抓作風(fēng)建設(shè)，按照“團(tuán)結(jié)、實(shí)干、創(chuàng)新、奉公”的精神和行為準(zhǔn)則，完善各項(xiàng)制度，強(qiáng)化自身建設(shè)，樹(shù)立農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的良好形象，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民根本利益保駕護(hù)航。