朱俠孫健

淮河河道管理范圍內(nèi)國有土地資源開發(fā)利用探討

朱俠孫健

淮河河道管理機(jī)構(gòu)掌握著大量的國土資源，這些資源的科學(xué)開發(fā)及管理利用，不僅涉及淮河堤防的安全、河流的健康、資源效益的發(fā)揮和持續(xù)發(fā)展，還影響著沿淮萬千群眾的生產(chǎn)生活。筆者根據(jù)多年的淮河管理經(jīng)驗(yàn)，以安徽省懷遠(yuǎn)縣淮河河道管理局多年來對淮河河道管理范圍內(nèi)的國土資源開發(fā)利用為例，就如何科學(xué)合理地開發(fā)利用國土資源進(jìn)行探討。

一、國土資源開發(fā)利用的歷史與現(xiàn)狀

懷遠(yuǎn)縣境內(nèi)穿境河流眾多，包括淮河干支流和內(nèi)河堤防長度達(dá)319km，懷遠(yuǎn)淮河河道管理局所管轄的河道與堤防范圍隨時(shí)代變遷有所變化，堤防管理范圍內(nèi)的土地開發(fā)利用也隨歷史發(fā)展呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

1.20 世紀(jì)80年代前的生產(chǎn)經(jīng)營狀況

1955 年淮委建立堤防專管機(jī)構(gòu)時(shí)就提出“利用堤防兩側(cè)的護(hù)堤地、堆土區(qū)、土方塘等國有土地，從事綠化生產(chǎn)，使管理與生產(chǎn)相結(jié)合”的方針。這個時(shí)期堤防水土資源開發(fā)利用以種植堤身的紫穗槐、茴草，護(hù)堤的經(jīng)濟(jì)樹、果木，土方塘的蘆葦、蒲草收益為主。截至1980年統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)樹及果木達(dá)39萬余株，條類0.89萬畝，各種草類達(dá)到1.5萬余畝，已開發(fā)利用的水土資源面積占總面積的50%左右，經(jīng)濟(jì)收入逐年增加，實(shí)現(xiàn)了“逐步達(dá)到人員經(jīng)費(fèi)的自給、工程自養(yǎng)，減輕國家負(fù)擔(dān)”的要求。

2.20 世紀(jì)80～90年代經(jīng)營承包狀況

20世紀(jì)80年代在改革開放的形勢下，水利部、省水利廳下達(dá)文件，要求河道管理機(jī)構(gòu)擴(kuò)大生產(chǎn)范圍，實(shí)行綜合經(jīng)營，財(cái)務(wù)管理實(shí)行經(jīng)濟(jì)承包制。水土資源的收入按經(jīng)營方式處理，群眾分成部分則歸承擔(dān)管理的護(hù)堤專業(yè)戶（人）所有。管理機(jī)構(gòu)將水土資源按統(tǒng)一承包管理和專業(yè)戶承包管理兩種模式承包給所在地鄉(xiāng)（村）或?qū)I(yè)管理戶經(jīng)營，訂立合同，并由鄉(xiāng)政府作為監(jiān)證機(jī)關(guān)，縣公證處簽證。收益按合同分配。

經(jīng)濟(jì)承包制的實(shí)行，管理部門、行政村和專業(yè)管理戶三方在生產(chǎn)經(jīng)營中均有所收益，極大鼓舞了三方生產(chǎn)積極性，他們充分利用工程周邊的水土資源，發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，并不斷創(chuàng)新，取得良好的經(jīng)營收益。

3.20 世紀(jì)90年代至今綜合經(jīng)營狀況

1992 年農(nóng)村實(shí)行二輪土地承包，隨著農(nóng)村人均土地的減少，對土地的依賴和需求尤為迫切，這也給河道管理機(jī)構(gòu)調(diào)整水土資源綜合經(jīng)營提供了良好的社會基礎(chǔ)。在此期間，懷遠(yuǎn)淮河河道管理局進(jìn)行了國有土地確權(quán)劃界，使河道堤防管理范圍內(nèi)的國有土地有了更加明確的界限。1995年提請懷遠(yuǎn)縣政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位的決定》，細(xì)化了河道堤防水土資源承包利用收益的標(biāo)準(zhǔn)。水土資源的利用由原來的統(tǒng)一承包模式逐步全部過渡到專業(yè)戶承包；在承包的機(jī)制上由收益后繳納承包費(fèi)，過渡到合同簽訂后，先繳納一定比例的風(fēng)險(xiǎn)金，明確專業(yè)戶的承包經(jīng)營方式、管理職權(quán)、收益分配方式。上述措施的實(shí)施在短期內(nèi)促進(jìn)了經(jīng)營收益收入的大幅度增長，截止到2007年實(shí)行機(jī)構(gòu)及勞動分配制度改革時(shí)，水土資源利用總面積達(dá)到75%，收益達(dá)到了年均30余萬元的水平。這也符合《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例辦法》第四章第三十七條：“凡屬于河道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的水土資源，由河道管理機(jī)構(gòu)投資和管理的，收益歸河道管理機(jī)構(gòu)所有；由河道管理機(jī)構(gòu)投資，委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村護(hù)堤專業(yè)戶、護(hù)堤員承包管理的，或由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村護(hù)堤專業(yè)戶、護(hù)堤員投資和管理的，其收益分配，由河道管理機(jī)構(gòu)與承包者簽訂合同，報(bào)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在合同履行期間，應(yīng)服從防洪和排水的需要，所受經(jīng)濟(jì)損失，由合同雙方共同承擔(dān)”的規(guī)定與要求。

二、新時(shí)期國土資源開發(fā)利用設(shè)想

1.科學(xué)規(guī)劃、依法開發(fā)利用

開發(fā)利用河道管理范圍內(nèi)的水土資源，應(yīng)符合江河綜合利用規(guī)劃，不得影響防洪安全，破壞堤防和其他水利工程。要以保障水利工程的安全與正常運(yùn)行，發(fā)揮水利工程功能和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為先決條件。具體來說，淮河干流及其重要支流堤防的護(hù)堤地臨水側(cè)30m、背水側(cè)20m內(nèi)應(yīng)以栽植護(hù)堤林木為主。法律法規(guī)禁止的項(xiàng)目無論多大效益均不得從事，如在河道內(nèi)禁止修建圍堤、設(shè)置攔河漁具、建房等。因此，對管理范圍內(nèi)的國有土地首先要依法分類，再科學(xué)規(guī)劃開發(fā)利用，同時(shí)應(yīng)經(jīng)有管轄權(quán)的水行政管理部門批準(zhǔn)。

2.合理布局、統(tǒng)籌兼顧，與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)

在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)，不能以損害環(huán)境為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境必須協(xié)調(diào)發(fā)展，以保證經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)，可以直接支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但另一方面環(huán)境的承載力是有限的，所以環(huán)境又會在一定時(shí)期制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、規(guī)模和速度。要按照經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)與生態(tài)觀點(diǎn)相統(tǒng)一的原則，擬定淮河河道管理范圍內(nèi)國土資源開發(fā)利用方案，合理布局，統(tǒng)籌兼顧。

3.轉(zhuǎn)變觀念、因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)

目前，河道管理局作為純公益性水工程管理單位，其人員經(jīng)費(fèi)從事業(yè)差補(bǔ)轉(zhuǎn)為全額財(cái)政撥款，應(yīng)當(dāng)實(shí)行管理與經(jīng)營分開。對所轄國土資源開發(fā)利用中的人才、資金、技術(shù)等方面問題要認(rèn)真研究，本著“在滿足堤防工程保護(hù)的前提下，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜漁則漁、宜草則草”的原則進(jìn)行規(guī)劃，并通過招投標(biāo)的方式進(jìn)行承包，招商經(jīng)營，對于專業(yè)化程度強(qiáng)、科技含量高、生態(tài)效益好、經(jīng)濟(jì)效益大的項(xiàng)目要大行方便之門，并為承包人提供必要的技術(shù)、信息和管理服務(wù)

安徽省阜陽市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院 236000 安徽省蚌埠市河道局233000）

（專欄編輯：周 權(quán)）