黨維勤，牛志鵬，馬增勝

(1.黃河水利委員會(huì)綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站，陜西綏德718000;2.黃河水利委員會(huì)水土保持局，河南鄭州450003)

在2009年的中央一號(hào)文件中，明確要求開(kāi)展“水土保持生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”工作，這表明了國(guó)家對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償制度的高度重視，說(shuō)明國(guó)家已把生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立作為促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化、實(shí)現(xiàn)環(huán)境有償使用的重要舉措。目前，水土保持生態(tài)補(bǔ)償已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，黃河流域有關(guān)省(區(qū))在水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面進(jìn)行了積極的探索與嘗試，出臺(tái)了一系列重大的水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策，水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作取得了一定的進(jìn)展。

1 黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呒捌漕?lèi)型

1.1 基于水土保持法律、法規(guī)、政策的水土保持生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域的陜西、山西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、河南等8省(區(qū))，基于水土保持法制定了各自的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收辦法。這類(lèi)補(bǔ)償?shù)闹黧w是開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主單位，補(bǔ)償?shù)目腕w是代表所受害方地區(qū)利益的政府。各省(區(qū))在1992～1996年間制定了水土流失補(bǔ)償費(fèi)使用及管理辦法、補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，損壞水土保持設(shè)施和林草措施綜合配套面積每平方米一次性交納的補(bǔ)償費(fèi)在0.2～2元之間，其他設(shè)施按實(shí)際價(jià)值給予補(bǔ)償。

這些補(bǔ)償費(fèi)從2001年開(kāi)始，按規(guī)定委托指定代收銀行代收代繳或由執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位直接收取并全額上繳國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專戶，一般情況下這些資金的80%用于水土保持治理，20%用于水土保持監(jiān)督執(zhí)法。

1.2 基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的水土保持生態(tài)補(bǔ)償

這類(lèi)補(bǔ)償是中央政府為了平衡由于水土流失使當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)公共環(huán)境產(chǎn)品損失而實(shí)行的補(bǔ)償制度。轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)自1994年稅制改革后實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理體制的重要組成部分，政府間轉(zhuǎn)移支付的方式主要包括上下級(jí)政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付、同級(jí)地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付以及縱橫交叉型的轉(zhuǎn)移支付。中央政府補(bǔ)償?shù)闹黧w是中央政府，補(bǔ)償?shù)目腕w是代表所受害地區(qū)利益的地方政府;地方政府補(bǔ)償?shù)闹黧w是地方政府，補(bǔ)償?shù)目腕w是代表所受害地區(qū)利益的地方政府。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一是以水土流失治理區(qū)所付出的努力為依據(jù)，二是以水土流失區(qū)所付出生態(tài)環(huán)境的損失為依據(jù)，三是以水土流失區(qū)為進(jìn)一步維護(hù)或改善生態(tài)環(huán)境、保障水土資源可持續(xù)利用而需要投入的治理資金(水土流失的替代成本)為依據(jù)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的水土保持生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，包括中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目:中央項(xiàng)目中包含黃河水土保持生態(tài)工程、農(nóng)業(yè)部保護(hù)性耕作工程、國(guó)家林業(yè)局退耕還林還草項(xiàng)目等;地方項(xiàng)目包括黃土高原水土保持世界銀行貸款項(xiàng)目。

1.3 基于征收資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)的水土保持補(bǔ)償

這類(lèi)補(bǔ)償是國(guó)家或者地方政府制定政策作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，其補(bǔ)償?shù)闹黧w是開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)，補(bǔ)償?shù)目腕w是代表所受害地區(qū)利益的地方政府。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)對(duì)不同區(qū)域造成的影響程度，綜合考慮各方面因素來(lái)制定。

《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定:對(duì)從事煤油氣開(kāi)發(fā)的企業(yè)，按照產(chǎn)品的實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征水土流失補(bǔ)償費(fèi)。確定按照原煤陜北5元/t、關(guān)中3元/t、陜南 1 元/t，原油 30 元/t，天然氣 0.008 元/m3的標(biāo)準(zhǔn)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)?！渡轿魇∶禾抗I(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)工作總體實(shí)施方案》規(guī)定:按動(dòng)用(消耗)資源儲(chǔ)量、區(qū)分不同煤種，確定適用煤種征收標(biāo)準(zhǔn)為:動(dòng)力煤5～15元/t、無(wú)煙煤10～20元/t、焦煤15～20元/t。

1.4 基于生態(tài)保證金制度的水土保持生態(tài)補(bǔ)償

這種類(lèi)型的補(bǔ)償是以國(guó)家或者政府制定政策作為補(bǔ)償依據(jù)的，補(bǔ)償?shù)闹黧w是開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)，補(bǔ)償?shù)目腕w是所受害地區(qū)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)內(nèi)造成的水土流失影響程度為依據(jù)，綜合考慮各方面因素制定。《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法(試行)》規(guī)定“礦山環(huán)境恢復(fù)保證金的提取標(biāo)準(zhǔn)為每噸原煤產(chǎn)量10元”。

1.5 基于民間資本的水土保持生態(tài)補(bǔ)償

這種類(lèi)型的補(bǔ)償一是以地方政府制定的政策作為補(bǔ)償依據(jù)，補(bǔ)償?shù)闹黧w是地方小企業(yè)或群眾，補(bǔ)償?shù)目腕w是主體企業(yè)所在區(qū)域或群眾生活的水土流失區(qū)域。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以水土流失治理區(qū)所付出的代價(jià)為依據(jù)，同時(shí)重點(diǎn)考慮小企業(yè)和群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力等因素，主要包括小區(qū)域的水土流失治理等項(xiàng)目的投資。2003年山西省柳林縣委、縣政府出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行一礦一企治理一山一溝，建設(shè)雙百里綠色長(zhǎng)廊的實(shí)施意見(jiàn)》即屬這一類(lèi)。二是補(bǔ)償依據(jù)基于群眾對(duì)于水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)程度和地方政府的政策引導(dǎo)。陜西省和山西省的一些鄉(xiāng)村集體、公司+農(nóng)戶、農(nóng)民大戶開(kāi)展的水土保持生態(tài)補(bǔ)償治理屬于這一類(lèi)。

2 黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)和主要做法

2.1 水土保持法律、法規(guī)、政策規(guī)定的補(bǔ)償

2.1.1 依法按照水土保持方案投資進(jìn)行的補(bǔ)償

經(jīng)過(guò)黃河流域各級(jí)水行政主管部門(mén)的努力，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償工作取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年1月至2008年7月，黃河流域已驗(yàn)收各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目634項(xiàng)，防治水土流失面積6.4萬(wàn)hm2，攔渣量9.5億t，減少人為土壤流失1.1億t，促使建設(shè)單位投入水保生態(tài)建設(shè)38億元。

2.1.2 依據(jù)各省(區(qū))水土流失補(bǔ)償費(fèi)管理辦法補(bǔ)償

黃河流域的山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、河南等8省(區(qū))主要的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是基于水土保持法制定的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收辦法，僅山西省的水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納具有法律方面的基礎(chǔ)，2008年全省征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)5000萬(wàn)元，省市縣分別按10%、10%、80%使用。

2.2 中央政府水保專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償

“十五”期間，在國(guó)家對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)的高度關(guān)注和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入加大的形勢(shì)下，黃河流域的水土保持生態(tài)建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，全流域共完成水土流失初步治理面積6.70萬(wàn)km2，其中:基本農(nóng)田104萬(wàn)hm2，水保林262萬(wàn) hm2，經(jīng)果林99萬(wàn)hm2，人工種草134萬(wàn)hm2，封禁治理71萬(wàn)hm2;建設(shè)淤地壩8569座，其中骨干壩1201座;建成小型水保工程近37萬(wàn)座(處)。期間國(guó)家投入黃河流域的水土保持生態(tài)建設(shè)資金達(dá)28億多元，比“九五”期間增加了6億多元。黃河流域年均完成水土流失治理面積1.34萬(wàn)km2，比“九五”期間提高了12.6%。

2.3 征收資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)開(kāi)展的補(bǔ)償

征收資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)適用于開(kāi)發(fā)資源企業(yè)的主體明確且?guī)?lái)的生態(tài)環(huán)境增益性或損益性結(jié)果難以通過(guò)自身行為獲得相應(yīng)補(bǔ)償或承擔(dān)相應(yīng)外部成本的情況，目前已成為各國(guó)政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?。山西省和陜西省開(kāi)展了這方面的征收工作，可以根據(jù)在省內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，合理確定省內(nèi)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償。2008年11月，陜西省出臺(tái)了對(duì)煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行征收的《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》;2009年8月，陜西省水保局組織編制了20個(gè)億元的全省煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)使用項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和實(shí)施方案。

2.4 生態(tài)保證金制度開(kāi)展的補(bǔ)償

在開(kāi)發(fā)企業(yè)中建立生態(tài)保證金制度是水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N有效的方式。2007年，為了確保煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在山西開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)，建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。據(jù)報(bào)道，山西省2008年煤炭產(chǎn)量已達(dá)6.6億t，可提取生態(tài)保證金66億元。按照黃河中游地區(qū)水土流失治理一般國(guó)家補(bǔ)助6萬(wàn)元/km2計(jì)算，每年可實(shí)施11萬(wàn)km2的水土流失治理。

2.5 地方政府政策引導(dǎo)下的小型企業(yè)的補(bǔ)償

從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，黃河流域的一些縣(市、區(qū))就已開(kāi)始在生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行探索，并出臺(tái)了一些地方性政策，一般采取政府要求、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)參與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、社會(huì)公益和新農(nóng)村建設(shè)等，以解決因煤炭開(kāi)采而引發(fā)的一系列生態(tài)和社會(huì)問(wèn)題。

內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗制定了“一礦一企治理一山一溝”的政策，規(guī)定凡是在該旗境內(nèi)從事煤炭及其他礦產(chǎn)資源開(kāi)采、加工與煉焦、燒灰、制磚等生產(chǎn)的企業(yè)，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”和政府組織、企業(yè)出資、專業(yè)隊(duì)造林、林權(quán)歸農(nóng)戶的原則，根據(jù)廠礦規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況以及水土流失程度等，由行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)落實(shí)治理任務(wù)并搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同組織實(shí)施，2005—2007年3年完成礦區(qū)治理面積6621.6 hm2。

2.6 群眾自覺(jué)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償

公司+農(nóng)戶承包“四荒”治理開(kāi)發(fā)，由單戶、聯(lián)戶通過(guò)獨(dú)資或合資方式，成立治理開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行治理，或由一法人公司直接承包治理等形式也較普遍。陜西省延安市寶塔區(qū)柳林鎮(zhèn)溝門(mén)村農(nóng)民任慧智于1984年購(gòu)買(mǎi)了東柳溝10 hm2荒地，之后整地栽植用材林2.6萬(wàn)株。1991年，他又購(gòu)買(mǎi)了麻科義10 hm2荒地。幾年來(lái)，他不僅投入了自己所有的積蓄，而且還籌資56.6萬(wàn)元，把荒坡治理成寬幅條帶梯地，于1993年栽植蘋(píng)果9000株、葡萄1300株和梨、桃、杏樹(shù)500株，建成的果園預(yù)計(jì)進(jìn)入盛果期后年可收入上百萬(wàn)元。

3 水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中存在的問(wèn)題

3.1 水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度法律法規(guī)體系建設(shè)滯后

雖然國(guó)家和部分地方政府及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一些相關(guān)政策，但大部分為鼓勵(lì)性的規(guī)定，缺乏強(qiáng)制性的要求。由于沒(méi)有硬性規(guī)定，企業(yè)可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行，執(zhí)行的企業(yè)未能在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響方面得到支持和鼓勵(lì)，對(duì)不執(zhí)行的企業(yè)也沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制措施，政策對(duì)其生產(chǎn)運(yùn)行沒(méi)有構(gòu)成有效的制約。其結(jié)果是，一方面不能保證企業(yè)之間履行社會(huì)義務(wù)的公平性;另一方面，沒(méi)有法律的強(qiáng)制性，征收資金難以保證長(zhǎng)期和穩(wěn)定的投入。

3.2 水土保持生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督管理不夠

目前，水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力不夠強(qiáng)，管理難度大，影響著水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的進(jìn)行。預(yù)防監(jiān)督中存在的問(wèn)題是:個(gè)別地方存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、行政干預(yù)的現(xiàn)象;個(gè)別建設(shè)單位的水土保持意識(shí)和法制觀念淡薄，重開(kāi)發(fā)輕保護(hù);對(duì)水土保持方案實(shí)施的監(jiān)督檢查力度不夠，建設(shè)單位存在重審批、輕落實(shí)的情況，水土保持方案實(shí)施情況差;水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收工作落實(shí)情況差，大多數(shù)水土保持設(shè)施竣工后沒(méi)有驗(yàn)收，導(dǎo)致水土保持設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量都沒(méi)有保證。這些問(wèn)題的存在影響了水土保持生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收，進(jìn)而影響到水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展。

3.3 水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金缺乏

我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度是與水土保持投入制度密切相關(guān)的，采取的是中央政府與地方政府投入資金、當(dāng)?shù)厝罕娡秳诘男问?，而且中央與地方政府投資所占總投入的比例很小，80%以上的投入為當(dāng)?shù)厝罕姷耐豆ね秳?，即?cái)政轉(zhuǎn)移支付占很小比例且主要是縱向轉(zhuǎn)移支付。由于水土流失多發(fā)生在貧困山區(qū)，地方和群眾經(jīng)濟(jì)力量薄弱，所以水土流失綜合治理的投入嚴(yán)重不足。尤其是隨著國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，農(nóng)村“兩工”取消后，對(duì)于水土流失防治來(lái)說(shuō)更是雪上加霜了。此外，原來(lái)制定的水土保持兩費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和使用效率偏低，各省(區(qū))水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收?qǐng)?zhí)行得并不理想，水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金匱乏。2006年陜西省實(shí)際征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)、防治費(fèi)1.61億元，僅占應(yīng)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)、防治費(fèi)4.52億元的35.62%。

3.4 水土保持生態(tài)補(bǔ)償上下游區(qū)間和行業(yè)間不平衡

流域上下游區(qū)域之間存在著水土流失的因果關(guān)系，上游采取有效措施治理水土流失，就會(huì)為下游地區(qū)提供良好的水質(zhì)和較豐富的水量，同時(shí)也減輕了下游河道淤積和防洪壓力，為下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。若上游地區(qū)已采取一系列有效措施，給下游地區(qū)提供了良好的水資源而得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，則上游地區(qū)防治水土流失的積極性將受到嚴(yán)重挫傷。因此，為了國(guó)家和區(qū)域的大局，下游地區(qū)應(yīng)對(duì)上游地區(qū)的損失給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。雖然各省(區(qū))制定了一些水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策，但范圍僅限于煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)采行業(yè)，大范圍的水土保持生態(tài)補(bǔ)償如有色金屬、水電、鐵路、高速公路等開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目尚未納入補(bǔ)償范圍。目前，水土保持生態(tài)補(bǔ)償是沒(méi)有跨行業(yè)、跨區(qū)域(省、區(qū))的補(bǔ)償，也沒(méi)有考慮流域上下游、左右岸等區(qū)域水土流失不平衡問(wèn)題。

3.5 水土保持生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究落后

目前的水土保持生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究嚴(yán)重落后，如水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w不清，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償模式比較單一，對(duì)水土保持綜合防治效益的生態(tài)價(jià)值和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)引發(fā)水土流失的生態(tài)功能損失科學(xué)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)不足等問(wèn)題都存在。因此，在水土保持生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的收取過(guò)程中就存在著一些異議，沒(méi)有基礎(chǔ)理論來(lái)支撐水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。

3.6 水土保持生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)尚待提高

受落后的單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主思想的影響，目前全社會(huì)水土保持意識(shí)尚未得到普遍提高。在思想認(rèn)識(shí)沒(méi)有得到根本解決的情況下，盡管企業(yè)能夠?qū)ζ浞乐呜?zé)任范圍內(nèi)的水土流失加以控制，認(rèn)為已履行了法律和社會(huì)責(zé)任，但對(duì)于從其收益中征收水土保持生態(tài)補(bǔ)償金還是難以接受的。

4 關(guān)于建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

4.1 完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

我國(guó)在防治水土流失的實(shí)踐中，相繼頒布了有關(guān)法律法規(guī)，基本上建立了以水土流失綜合防治為目標(biāo)的法律與法規(guī)體系。但是，總體上而言，我國(guó)目前的水土保持生態(tài)補(bǔ)償立法、法規(guī)尚屬空白，這些問(wèn)題導(dǎo)致在水土保持生態(tài)補(bǔ)償中也缺乏足夠的法律與法規(guī)依據(jù)，使得地方的有關(guān)水土保持生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)常是自主行為，在全國(guó)全面推開(kāi)更是非常困難的。因此，建議國(guó)家明確水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，完善補(bǔ)償制度，同時(shí)要加強(qiáng)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和法規(guī)建設(shè)，研究和制定《黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確實(shí)施水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步制定黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則，以便全力推動(dòng)流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的深入開(kāi)展。

4.2 健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體系

在各級(jí)水行政主管部門(mén)及水土保持部門(mén)，建立有權(quán)威性并能代表國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督管理體系。一是健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督在資源開(kāi)發(fā)利用中對(duì)其他地區(qū)、單位造成水土流失的損失，制定合理的效益補(bǔ)償或損失補(bǔ)償?shù)谋ＷC措施，采取強(qiáng)有力的行政措施來(lái)加強(qiáng)資源的公平合理和持續(xù)利用。二是健全補(bǔ)償費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制。補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)建立專戶儲(chǔ)存，做到?？顚Ｓ?。水行政主管部門(mén)及水保部門(mén)提出計(jì)劃，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)按程序監(jiān)督，以保證補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)落實(shí)到水土保持生態(tài)建設(shè)部門(mén)，保證治理工作的順利開(kāi)展，使資金發(fā)揮出最大的效益。三是健全水土保持效益與損失監(jiān)督和監(jiān)測(cè)機(jī)制。監(jiān)督水土流失預(yù)防保護(hù)的行政執(zhí)法;建立水土保持效益與損失監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)測(cè)保護(hù)效益與損失變化并進(jìn)行評(píng)估;采取強(qiáng)有力的行政措施來(lái)加強(qiáng)水土保持工程體系的建設(shè)和保護(hù)。

4.3 加大水土保持財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

從宏觀上講，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是多層次的:一是在我國(guó)范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)有必要、有義務(wù)加大對(duì)中西部地區(qū)重點(diǎn)水土流失區(qū)資金上的支持;二是下游地區(qū)對(duì)上中游水土流失地區(qū)應(yīng)進(jìn)行必要的補(bǔ)償。要做到以上兩點(diǎn)，需要國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段，通過(guò)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大國(guó)家在西部地區(qū)特別是在重點(diǎn)水土流失區(qū)的投資力度，長(zhǎng)期而穩(wěn)定地加強(qiáng)對(duì)水土流失地區(qū)生態(tài)的保護(hù)與支持，并進(jìn)行地區(qū)開(kāi)發(fā)性補(bǔ)償。因保護(hù)生態(tài)而造成的財(cái)政減收，應(yīng)該作為計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個(gè)重要因素。同樣，在省級(jí)政府內(nèi)也應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，給重點(diǎn)水土流失區(qū)以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和一定的投入，用于對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)，保證區(qū)域生態(tài)的良性循環(huán)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 建立多元化的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)的水土流失比較嚴(yán)重地區(qū)的生態(tài)建設(shè)資金主要是依賴政府財(cái)政資金和銀行貸款。在目前我國(guó)中央財(cái)政面臨財(cái)力不足的情況下，這種單一的融資渠道，難以保證我國(guó)水土保持補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)進(jìn)行。因此，在我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆膳c政策體系的完善過(guò)程中，要探索建立一個(gè)多元化的生態(tài)建設(shè)融資渠道。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，多元化籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，積極籌措穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償資金。適時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償基金，積極探索、努力爭(zhēng)取，多角度、多方位地通過(guò)社會(huì)公眾補(bǔ)償、社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行生態(tài)福利彩票、爭(zhēng)取國(guó)際援助等多種途徑籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，逐步構(gòu)建以政府財(cái)政為主導(dǎo)，社會(huì)捐助、市場(chǎng)運(yùn)作為輔助的生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)源。

4.5 開(kāi)展黃河流域水土保持補(bǔ)償試點(diǎn)工作

建議開(kāi)展黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”原則，進(jìn)一步明確水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍。生態(tài)環(huán)境和自然資源的開(kāi)發(fā)利用者要承擔(dān)環(huán)境外部成本，履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任，賠償相關(guān)損失，支付占用環(huán)境容量的費(fèi)用。進(jìn)一步擴(kuò)大水土保持生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展全流域的上下游、左右岸和跨行業(yè)、跨區(qū)域的水土保持生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等方式，對(duì)水土流失區(qū)域因加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)造成的利益損失開(kāi)展補(bǔ)償試點(diǎn)。

4.6 加快水土保持生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究

積極組織科研院所、大專院校開(kāi)展水土保持生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)理論、基本技術(shù)及補(bǔ)償成效的基礎(chǔ)指標(biāo)體系研究，在不同類(lèi)型區(qū)對(duì)不同資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行試點(diǎn)示范研究。從實(shí)際出發(fā)，不斷完善水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)體系，使之能夠承擔(dān)起水土流失動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)、水土保持生態(tài)補(bǔ)償科學(xué)評(píng)估、生態(tài)效益綜合分析等公益性職能，提升綜合評(píng)估的科技水平，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償理論及機(jī)制的建立提供科技支撐。

4.7 加強(qiáng)水土保持補(bǔ)償制度的宣傳和教育

如果想在水土保持生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域取得成功，一個(gè)成功的水土保持生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)的存在是不可或缺的。事實(shí)證明，一個(gè)受過(guò)教育并且信息充分的企業(yè)家以及對(duì)環(huán)境保護(hù)持有積極態(tài)度的企業(yè)更愿意保護(hù)環(huán)境，提供環(huán)境服務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，水土保持生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題對(duì)于我們來(lái)說(shuō)仍然是一個(gè)比較新的領(lǐng)域，對(duì)其內(nèi)涵的把握、補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)、補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償途徑及其標(biāo)準(zhǔn)的確定仍處在研究階段。這些困難導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)對(duì)于水土流失的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上存在偏差，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)的法律與政策在實(shí)踐中不能得到有效的貫徹與實(shí)施。因此，我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆膳c政策在完善過(guò)程中，應(yīng)該注意對(duì)水土保持的相關(guān)知識(shí)如水土保持的必要性、水土保持的相關(guān)法律與政策、生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)的宣傳和教育。