金靈靈

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083)

礦業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國(guó)95%的一次性能源，80%基本原材料來(lái)自于礦產(chǎn)資源開發(fā)所提供的礦物原料。同時(shí)，礦產(chǎn)資源開發(fā)又是一項(xiàng)對(duì)生態(tài)環(huán)境具有重大影響的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，在人類社會(huì)的各項(xiàng)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中，以礦業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響最為深遠(yuǎn)且不易恢復(fù)。

1 我國(guó)的尾礦及采礦廢石問(wèn)題現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對(duì)礦物原料的需求持續(xù)增長(zhǎng)，與此相伴的是每年排放的尾礦和采礦廢石持續(xù)居高不下。據(jù)中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)綠色礦業(yè)辦公室提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來(lái)我國(guó)每年礦山尾礦及采礦廢石排放量一直在10億t以上，約占當(dāng)年工業(yè)固體廢物的50%左右，全國(guó)礦山累計(jì)尾礦及采礦廢石存量已達(dá)110億t。另?yè)?jù)國(guó)土資源主管部門測(cè)算，全國(guó)礦山開發(fā)損毀土地面積存量達(dá)9600萬(wàn)畝(包括壓占、塌陷、挖毀)，其中尾礦及采礦廢石損毀占用土地超過(guò)3000萬(wàn)畝。與此同時(shí)，這些尾礦及采礦廢石還對(duì)大氣、水源、土壤等生態(tài)環(huán)境造成了很大的負(fù)面影響。在一些礦區(qū)因礦產(chǎn)資源開發(fā)造成地下水位下降、水質(zhì)下降，甚至因雨水對(duì)尾礦和采礦廢石的長(zhǎng)期淋濾、滲瀝作用，造成浸出的含重金屬的酸性廢水積聚在土壤中，明顯改變了土壤的理化性狀，特別是逐漸富集的有害金屬，改變了土壤正常的地化背景值，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)，對(duì)環(huán)境和礦區(qū)群眾的健康造成深遠(yuǎn)的危害。

尾礦及采礦廢石也是引發(fā)礦山次生地質(zhì)災(zāi)害(塌陷、泥石流、滑坡、尾礦庫(kù)垮塌等)重要誘因。據(jù)中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)提供的統(tǒng)計(jì)資料，目前全國(guó)約有尾礦庫(kù)1500余座，其中病危庫(kù)、險(xiǎn)庫(kù)約占30%。這些病危、險(xiǎn)庫(kù)在一些地方已成為危害人民的生命財(cái)產(chǎn)安全的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。2008年，在山西襄汾就曾發(fā)生了因尾礦庫(kù)垮塌而造成一次死亡二百多人的惡性事故。

近年來(lái)我國(guó)在尾礦和采礦廢石的治理及綜合利用方面做了許多工作，取得了不少成績(jī)。但由于巨大的歷史存量和居高不下的增量，造成尾礦和采礦廢石問(wèn)題依舊十分突出。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：地域不平衡，總體上呈“東、南較好，西、北較差”格局；相應(yīng)的政策、技術(shù)體系尚待完善；因此就全國(guó)總體而言，礦山環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)有得到根本的改變。

2 原因分析

造成我國(guó)尾礦和采礦廢石問(wèn)題的原因主要有以下方面：

一是法律制度不完善，我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)的專門法規(guī)，特別是對(duì)一些老礦區(qū)，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任不清，難以實(shí)施有效的監(jiān)管。

二是認(rèn)識(shí)不足，發(fā)展思想存在偏差。長(zhǎng)期以來(lái)，在許多地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)中，重開發(fā)、重效益、輕環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取短期的經(jīng)濟(jì)效益。

三是一部分礦山，特別是一些二十世紀(jì)八、九十年代建成的小型礦山經(jīng)營(yíng)粗放，技術(shù)落后。

四是執(zhí)法監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。礦山企業(yè)大部分地處偏遠(yuǎn)，這在客觀上造成了對(duì)礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)及法定義務(wù)的履行情況難以實(shí)行持續(xù)有效的監(jiān)管。

五是礦山環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不健全，相關(guān)的配套政策措施有待于進(jìn)一步完善。

3 治理對(duì)策探討

世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的《我們共同的未來(lái)》，提出了“今后人類發(fā)展的方向應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)發(fā)展的方向”的發(fā)展理念。所謂可持續(xù)發(fā)展，是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”具體地講，就是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，采取保護(hù)環(huán)境和合理開發(fā)與利用資源的方針，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的和諧發(fā)展。

辯證法告訴我們，任何事物都有它的兩面性，礦產(chǎn)資源開發(fā)中所產(chǎn)生的尾礦廢石，既是一種對(duì)生態(tài)環(huán)境具有重大負(fù)面影響的物質(zhì)載體，但只要我們能加以利用，往往就可以成為一種寶貴的資源。近年來(lái)，不少省區(qū)特別是在一些沿海地區(qū)，已經(jīng)對(duì)采礦廢石利用方面取得了十分可喜的成績(jī)，如一些地方將一些物理化學(xué)性質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定的硬質(zhì)采礦廢石，在進(jìn)行了適當(dāng)?shù)钠扑榧庸ず?，成為了?yōu)質(zhì)的建筑骨料，有的成為相當(dāng)不錯(cuò)的人工砂，這正好填補(bǔ)了當(dāng)前城市化建設(shè)中對(duì)砂石的巨大市場(chǎng)需求，企業(yè)也取得了十分可觀的經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)于那些不具備成為建筑砂石的軟質(zhì)采礦廢石，一些地方在將其進(jìn)行破碎風(fēng)化后，往往成為土地復(fù)墾中一種很好的基礎(chǔ)填料。即使是那些被大家所公認(rèn)的含有有害組分的廢石，如果能對(duì)其進(jìn)行妥善存放，往往到了一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下可以成為能夠再次利用的資源。

隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度的不斷加大，加大對(duì)采礦廢石和尾礦的治理，已經(jīng)越來(lái)越成為我國(guó)資源利用和環(huán)境保護(hù)一個(gè)迫切問(wèn)題。從各地的管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，當(dāng)前我們需要致力于抓好以下方面的工作。

1)進(jìn)一步完善法制，強(qiáng)化對(duì)采礦權(quán)人履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的法律責(zé)任。縱觀世界各國(guó)的礦業(yè)法律文件，政府對(duì)采礦權(quán)人的監(jiān)管一般主要限于安全、環(huán)保、生態(tài)、稅收等涉及公共利益的領(lǐng)域，一般很少涉及到資源回收率等企業(yè)內(nèi)部微觀管理方面的內(nèi)容。而我國(guó)由于歷史原因，在法律層面上，對(duì)采礦權(quán)人在諸如生態(tài)環(huán)境恢復(fù)情況的監(jiān)管、礦山企業(yè)的閉坑管理等重要內(nèi)容規(guī)定得過(guò)于原則，缺乏可操作性，一些規(guī)范性文件往往因?yàn)椴痪哂袕?qiáng)制性的保證措施而缺乏約束力。新制定的采礦權(quán)人的環(huán)保法律制度應(yīng)對(duì)包括：

①與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的管理體系和技術(shù)要求；②礦山環(huán)評(píng)報(bào)告的編制及審查人員的終生負(fù)責(zé)制；③三廢(廢石、廢水、廢氣)的有償排放制；④生態(tài)恢復(fù)的保證金制度；⑤與政府官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)相聯(lián)系的考核制度；⑥管理機(jī)關(guān)、民眾和專業(yè)技術(shù)人員全方位介入的監(jiān)管制度；⑦相關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、信息服務(wù)體系；⑧以稅費(fèi)及專項(xiàng)基金為主的獎(jiǎng)懲制度，等等。

2)建立國(guó)家級(jí)尾礦及采礦廢石排放及治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這些標(biāo)準(zhǔn)包括：按照當(dāng)前采礦和環(huán)保最新技術(shù)動(dòng)向，編制科學(xué)合理的生產(chǎn)開采工藝標(biāo)準(zhǔn)、符合環(huán)保要求的礦山設(shè)備選型標(biāo)準(zhǔn)、尾礦和參考廢石排放標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的環(huán)境治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。并按此調(diào)整完善相關(guān)的設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)企業(yè)的初步設(shè)計(jì)(礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案)嚴(yán)格審查把關(guān)，實(shí)行新建礦山嚴(yán)格的環(huán)保及生態(tài)恢復(fù)準(zhǔn)入制度，凡達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，一律不予發(fā)放采礦許可證等相關(guān)證照。有關(guān)的尾礦，結(jié)合采礦廢石治理措施，在礦山建設(shè)中必須同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)建設(shè)、同時(shí)投產(chǎn)作業(yè)。

3)產(chǎn)業(yè)銜接，協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，應(yīng)當(dāng)采取各項(xiàng)措施，從源頭上減少尾礦和采礦廢石的排放；另一方面，在產(chǎn)業(yè)配套、供銷渠道、產(chǎn)品適用等方面，促進(jìn)銜接配套，促進(jìn)尾礦和采礦廢石綜合利用與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)原材料需求的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

4)加強(qiáng)監(jiān)管，確保礦山企業(yè)生態(tài)恢復(fù)法定義務(wù)的履行。我國(guó)各地的管理實(shí)踐表明，法律制度建立以后，為了確保落實(shí)，強(qiáng)有力的監(jiān)管是不可缺少的。實(shí)踐還表明，僅僅靠某個(gè)部門管理往往是不夠的，必須靠各部門協(xié)同配合；僅靠政府部門的監(jiān)管也是不夠的，還必須將企業(yè)有關(guān)生態(tài)恢復(fù)的法定義務(wù)，包括具體的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和完成時(shí)限向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮礦山所在地民眾的無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在的監(jiān)管作用。此外，還應(yīng)該建立和完善礦山企業(yè)生態(tài)恢復(fù)保證金制度，建立向全社會(huì)公開的企業(yè)誠(chéng)信記錄制度，只有這樣，才能將企業(yè)法定義務(wù)的履行落到實(shí)處。

5)加大政策支持力度。在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策及排污費(fèi)方面，對(duì)利用尾礦、采礦廢石的礦山企業(yè)應(yīng)給予有力度的政策傾斜，對(duì)于利用尾礦及采礦廢石生產(chǎn)的相關(guān)產(chǎn)品給予稅收優(yōu)惠。同時(shí)，應(yīng)加大這樣和地方財(cái)政資金的支持力度，建立專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)相關(guān)的企業(yè)開展尾礦、采礦廢石進(jìn)行綜合利用和技術(shù)改造，通過(guò)建立信息服務(wù)平臺(tái)、示范基地等措施，搞好社會(huì)服務(wù)。

6)逐步解決歷史上礦山的尾礦和采礦廢石治理欠帳問(wèn)題。對(duì)于尾礦和采礦廢石排放不符合規(guī)定和嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)礦山，必須依法限期整改達(dá)標(biāo)；對(duì)確屬解決無(wú)望的企業(yè)，可通過(guò)資源整合、企業(yè)兼并乃至責(zé)令關(guān)閉。對(duì)于歷史上形成的尾礦和采礦廢石歷史欠帳問(wèn)題，既然要靠政府出資，也要充分發(fā)揮社會(huì)的積極性。并可考慮采取以下措施：將一些歷史欠帳較多的重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)將治理情況納入當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的一項(xiàng)內(nèi)容；對(duì)于因尾礦和采礦廢石治理而恢復(fù)的農(nóng)地，特別是符合耕作條件的農(nóng)地，可以用于農(nóng)田的占補(bǔ)平衡；對(duì)于社會(huì)資金而恢復(fù)的農(nóng)地，可予以在足夠長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)免收承包費(fèi)用的優(yōu)惠。在具體操作上，應(yīng)首先選取那些堆存量大、環(huán)境影響大、綜合利用潛力大的尾礦和采礦廢石為重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，有序推進(jìn)。

綜上所述，搞好尾礦和采礦廢石的治理，已經(jīng)是一項(xiàng)落實(shí)環(huán)境資源基本國(guó)策，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)?？梢韵嘈牛S著全社會(huì)對(duì)環(huán)保意識(shí)的不斷上升，隨著礦山環(huán)境法制的不斷完善，隨著政府監(jiān)管的不斷強(qiáng)化，我國(guó)的礦山環(huán)境問(wèn)題必將得到根本性的改變，將出現(xiàn)越來(lái)越多的礦產(chǎn)資源有序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)、資源所在地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧礦區(qū)，我國(guó)的采礦業(yè)必將迎來(lái)一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。

[1] 祝光耀. 通力合作 加強(qiáng)監(jiān)管 努力開創(chuàng)礦山環(huán)境保護(hù)工作新局面[M].北京：地震出版社,2001:24-29.

[2] 曾紹金.礦產(chǎn)·土地與環(huán)境[M].北京：地震出版社，2001.