第二章 規(guī) 劃

第十一條 國務院水行政主管部門應當定期組織全國水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域的水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果，公告前應當將調(diào)查結(jié)果報國務院水行政主管部門備案。

【釋義】

本條是對水土流失調(diào)查及其結(jié)果公告的規(guī)定。

一、水土流失調(diào)查及其公告，是水行政主管部門的一項重要職責，也是水土保持工作的重要基礎(chǔ)。調(diào)查及其公告制度有利于各級政府建立水土保持目標責任制，增強使命感和緊迫感，有利于政府掌握水土流失狀況，制定防治方略。這項制度也是對法律賦予公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尊重，是法治政府的體現(xiàn)，有利于提高全民的水土保持意識，調(diào)動社會力量參與水土流失防治的積極性。

二、本條第一款，明確規(guī)定了全國水土流失調(diào)查及其公告的主體是水利部，這是本法第五條“國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作”規(guī)定的具體體現(xiàn)。本款所規(guī)定的水土流失調(diào)查是指在全國范圍內(nèi)定期開展普查的一項制度。定期開展水土流失調(diào)查一般要求調(diào)查周期與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，如國家特殊需要也可適時開展調(diào)查。本款所規(guī)定的水土流失調(diào)查結(jié)果的公告內(nèi)容應主要包括：水土流失面積、侵蝕類型（包括水力侵蝕、重力侵蝕、風力侵蝕、凍融侵蝕）、分布狀況（行政區(qū)域和流域）和流失程度（土壤侵蝕模數(shù)和土壤侵蝕強度）、水土流失成因（自然因素與人為因素）、水土流失造成危害及其趨勢、水土流失防治情況及其效益等。

水土流失面積、分布狀況有著明顯的時段特征，存在一個從量變到質(zhì)變的過程，定期在全國范圍內(nèi)開展調(diào)查的頻次要適度。過于頻繁，不能反映水土流失的宏觀變化，實際意義也不大，一定程度上還會造成人力、物力和財力的浪費；間隔過長，無法掌握水土流失變化情況，也會淡化社會對水土流失的警覺和關(guān)注，很大程度上影響政府的宏觀決策。根據(jù)我國以往開展全國調(diào)查的經(jīng)驗，5年開展一次比較適宜。

三、本條第二款規(guī)定了省級水土流失調(diào)查及其公告主體、備案制度。本款所規(guī)定的省級水土流失調(diào)查是指在行政區(qū)域內(nèi)開展的普查，調(diào)查主體是省級水行政主管部門。省級調(diào)查與公告一般應服從全國性定期調(diào)查的總體部署。如有特殊情況，可適當加密頻次、自行確定調(diào)查范圍。省級水行政主管部門在水土流失調(diào)查結(jié)果公告前須向水利部進行備案，這是一項法定的管理程序。備案的目的是接受備案機關(guān)對省級水土流失調(diào)查結(jié)果的審核，確保調(diào)查結(jié)果符合有關(guān)要求。

第十二條 縣級以上人民政府應當依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。

對水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點預防區(qū)；對水土流失嚴重的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點治理區(qū)。

【釋義】

本條是對劃定水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的規(guī)定。

一、劃分水土流失重點防治區(qū)是開展水土保持工作的重要基礎(chǔ)。我國水土流失分布面廣，類型多，土壤侵蝕強度及危害程度差異極大，對國家生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活的影響也不同，需要有針對性地采取不同的水土流失防治措施。劃分重點防治區(qū)，其目的就是實行分區(qū)防治，分類指導，有效開展水土流失預防和治理。

二、劃定并公告水土流失重點防治區(qū)是縣級以上人民政府的一項職責。重點防治區(qū)的劃分涉及多個部門和多方利益，需要政府組織、協(xié)調(diào)才能完成。經(jīng)政府劃定并公告的水土流失重點防治區(qū)，既具有法律保障效力，又是科學開展防治工作的重要依據(jù)。

三、劃定水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的依據(jù)。本條第二款明確規(guī)定了水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點預防區(qū)；水土流失嚴重的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點治理區(qū)。水土流失潛在危險較大的區(qū)域是指目前水土流失較輕、但潛在水土流失危險程度較高，對國家或區(qū)域防洪安全、水資源安全以及生態(tài)安全有重大影響的生態(tài)脆弱或敏感地區(qū)。這些地區(qū)一般人為活動較少，大多處在森林區(qū)、草原區(qū)、重要水源區(qū)、萎縮的自然綠洲區(qū)，主要包括江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水水源區(qū)等重要的水土保持功能區(qū)域。水土流失嚴重地區(qū)主要是指人口密度較大、人為活動較為頻繁，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化、水旱風沙災害嚴重，水土流失是當?shù)睾拖掠螄窠?jīng)濟及社會發(fā)展主要制約因素的區(qū)域。

水土流失重點防治區(qū)分為四級，即國家級、省級、市級和縣級。具體劃定時，需要審慎對待、科學論證。

第十三條 水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應當包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標、任務和措施等。

水土保持規(guī)劃包括對流域或者區(qū)域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源作出的整體部署，以及根據(jù)整體部署對水土保持專項工作或者特定區(qū)域預防和治理水土流失作出的專項部署。

水土保持規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。

編制水土保持規(guī)劃，應當征求專家和公眾的意見。

【釋義】

本條是對水土保持規(guī)劃內(nèi)容、與有關(guān)規(guī)劃關(guān)系以及編制中征求意見的規(guī)定。

一、本條第一款是關(guān)于水土保持規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)定，主要包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標、任務和措施。編制規(guī)劃時，一是要系統(tǒng)分析評價區(qū)域水土流失的強度、類型、分布、原因、危害及發(fā)展趨勢，全面反映水土流失狀況。二是要根據(jù)規(guī)劃范圍內(nèi)各地不同的自然條件、社會經(jīng)濟情況、水土流失及發(fā)展趨勢，進行水土流失類型區(qū)劃分和水土保持區(qū)劃分，確定水土流失防治的主攻方向。三是根據(jù)區(qū)域的自然、經(jīng)濟、社會發(fā)展需求，因地制宜，合理確定水土流失防治目標。一般以量化指標表示，如新增水土流失治理面積、林草覆蓋率、減少土壤侵蝕量、水土流失治理度等。四是分類施策，確定防治任務，提出防治措施，包括政策措施、預防措施、治理措施和管理措施等。

二、本條第二款是關(guān)于水土保持規(guī)劃分類的規(guī)定。水土保持規(guī)劃分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃兩大類。對行政區(qū)域或者流域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源作出的整體部署，是總體規(guī)劃；根據(jù)整體部署對水土保持某一專項工作或者某一特定區(qū)域預防和治理水土流失作出的專項部署，是專項規(guī)劃。相對而言，水土保持總體規(guī)劃種類比較簡單，是中央、省級、市級和縣級政府為完成水土保持全面工作目標和任務，對水土保持各方面工作所作出的全局性、綜合性的總體部署。水土保持專項規(guī)劃種類相對較多，如預防保護、監(jiān)督管理、綜合治理、生態(tài)修復、監(jiān)測預報、科研與技術(shù)推廣、淤地壩建設(shè)、黑土地開發(fā)整治、崩崗侵蝕治理等專項規(guī)劃。專項規(guī)劃應當服從總體規(guī)劃。

三、本條第三款規(guī)定了水土保持規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等是根據(jù)自然及資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，對土地及水資源的保護、開發(fā)和利用的方向、規(guī)模、方式，以及對城市及村鎮(zhèn)布局與建設(shè)、環(huán)境保護與治理等方面作出的全局性、整體性的統(tǒng)籌部署和安排。這些規(guī)劃的實施，涉及大量的水土流失預防和治理的問題，規(guī)劃編制時應當適應國家和區(qū)域水土保持的要求，安排好水土流失防治措施。同時，開展水土流失預防和治理也要考慮國家對土地和水資源的保護、開發(fā)利用，以及城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境保護的需要，既要發(fā)揮水土保持的支撐作用，也要確保水土資源得到有效保護和可持續(xù)利用。

四、本條第四款規(guī)定了編制水土保持規(guī)劃應當征求專家、公眾的意見。決策的科學化和民主化是法治政府、服務型政府的重要體現(xiàn)。國際上許多發(fā)達國家，對涉及影響生態(tài)環(huán)境的各種行為，包括政府開展的規(guī)劃活動和各類開發(fā)、生產(chǎn)、建設(shè)活動，在規(guī)劃的編制和項目的可行性研究階段，都廣泛征求社會各方面的意見，提高規(guī)劃或項目建設(shè)的科學性、可行性和可操作性。水土保持規(guī)劃的編制不僅是政府行為，也是社會行為。征求有關(guān)專家意見，目的是提高規(guī)劃的前瞻性、綜合性和科學性；征求公眾意見，目的是聽取群眾的意愿和呼聲，維護群眾的利益，提高規(guī)劃的針對性、可操作性和廣泛性。在規(guī)劃過程中，讓社會各界廣泛參與，對水土保持規(guī)劃出謀獻策，才可以做到民主集智、協(xié)調(diào)利益、達成共識，使政府決策充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，使水土保持規(guī)劃所確定的目標和任務轉(zhuǎn)化為社會各界的自覺行動，也是落實群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑。如果沒有公眾參與，不廣泛聽取意見，所制定的水土保持規(guī)劃就難以被社會公眾所認同，在實施過程中就難以得到全社會廣泛支持和配合，水土保持規(guī)劃的實施就難以達到預期的效果。

第十四條 縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準后，由水行政主管部門組織實施。

水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準，應當嚴格執(zhí)行；經(jīng)批準的規(guī)劃根據(jù)實際情況需要修改的，應當按照規(guī)劃編制程序報原批準機關(guān)批準。

【釋義】

本條是對水土保持規(guī)劃編制、批準及修改程序及效力的規(guī)定。

一、本條第一款是關(guān)于水土保持規(guī)劃編制、批準和實施主體的規(guī)定。一是規(guī)定了水行政主管部門會同同級政府其他部門編制水土保持規(guī)劃。編制水土保持規(guī)劃由水行政主管部門牽頭負責，能夠從總體上把握水土保持工作的方向；會同發(fā)展改革、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門，有利于多部門配合協(xié)調(diào)，促進防治任務的落實。二是規(guī)定了規(guī)劃須經(jīng)本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準。授權(quán)的部門一般是指同級人民政府發(fā)展改革等綜合部門。三是規(guī)定了水行政主管部門是規(guī)劃組織實施的主體。

二、本條第二款規(guī)定了經(jīng)批準的水土保持規(guī)劃應當嚴格執(zhí)行。其目的是維護規(guī)劃的權(quán)威性，以確保規(guī)劃的實施，確保防治任務的落實和目標的實現(xiàn)，確保水土資源得以永續(xù)保護和合理利用，確保國家和民族生存發(fā)展空間得以可持續(xù)維護。經(jīng)批準的水土保持規(guī)劃是水土保持工作的總體方案和行動指南，具有法律效力，違反了水土保持規(guī)劃就是違法。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面水土保持規(guī)劃所確定的目標任務，應當納入政府目標責任和考核獎懲體系，政府及相關(guān)部門如不采取有效措施予以實現(xiàn)，是一種行政不作為；另一方面水土保持規(guī)劃所劃定的水土流失重點防治區(qū)及其確定的對策措施，政府及有關(guān)部門、相關(guān)利害關(guān)系人應當服從和落實。如水土保持規(guī)劃明確重點預防保護區(qū)內(nèi)禁止或限制的生產(chǎn)建設(shè)活動，公民、法人和其他組織都應遵守，政府及有關(guān)部門應當在行政審批、監(jiān)督管理方面予以落實。

三、本條第二款同時規(guī)定了規(guī)劃修改的程序。對因形勢發(fā)生變化，確需修改部分規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)定了必須按照規(guī)劃編報程序報原批準機關(guān)批準，這樣規(guī)定既維護了已經(jīng)批準規(guī)劃的嚴肅性、減少修訂的隨意性，又考慮到由于情況發(fā)生變化對規(guī)劃某些內(nèi)容確需修訂的靈活性。

第十五條 有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機關(guān)應當在規(guī)劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見。

【釋義】

本條是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃中的水土流失防治對策、措施要求的規(guī)定。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃，是對各自領(lǐng)域發(fā)展方向和區(qū)域性開發(fā)、建設(shè)的總體安排和部署。列入這些規(guī)劃的生產(chǎn)建設(shè)項目，實施時不可避免要擾動、破壞地貌植被，造成水土流失和生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，本法規(guī)定，編制有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃時，組織編制機關(guān)應當從水土保持角度，分析論證這些規(guī)劃所涉及的項目總體布局、規(guī)模以及建設(shè)的區(qū)域和范圍對水土資源和生態(tài)環(huán)境的影響，并提出相應的水土流失預防和治理的對策和措施；對水土保持功能造成重大影響的，應在規(guī)劃中單設(shè)水土保持篇章。同時，本條規(guī)定，規(guī)劃的組織編制機關(guān)應當在規(guī)劃報請批準前征求同級人民政府水行政主管部門意見，并采取有效措施，落實水土保持的有關(guān)要求，確保這些規(guī)劃與批準的水土保持規(guī)劃相銜接；確保規(guī)劃確定的發(fā)展部署和水土保持安排，符合本法規(guī)定的禁止、限制、避讓的規(guī)定，符合預防和治理水土流失、保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的要求。

做好這些規(guī)劃的審查和問題反饋工作是水行政主管部門一項重要的工作職責。各級水行政主管部門應按照規(guī)劃管理程序，從源頭上把好規(guī)劃的水土保持審查關(guān)，實現(xiàn)水土流失和生態(tài)環(huán)境由事后治理向事前預防保護的轉(zhuǎn)變。

第三章 預 防

本章是對水土流失預防的規(guī)定。共14條，比原水土保持法增加5條，進一步強化了預防為主、保護優(yōu)先的水土保持工作方針。主要內(nèi)容包括地方政府預防水土流失的職責，在水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)等特殊區(qū)域禁止和限制性規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理、設(shè)施驗收制度等。

第十六條 地方各級人民政府應當按照水土保持規(guī)劃，采取封育保護、自然修復等措施，組織單位和個人植樹種草，擴大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，預防和減輕水土流失。

【釋義】

本條是對地方各級人民政府加強生態(tài)建設(shè)預防和減輕水土流失等職責的規(guī)定。

一、擴大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，預防和減輕水土流失是地方各級人民政府的一項重要職責。水土保持，重在預防保護。特別是在一些生態(tài)脆弱、敏感地區(qū)，一旦造成水土流失，恢復的難度非常大，有的甚至無法恢復。地方各級人民政府應當高度重視水土流失預防工作，堅持“預防為主，保護優(yōu)先”的水土保持工作方針，把預防保護工作擺在首要位置，廣泛發(fā)動群眾，組織協(xié)調(diào)，按照水土保持規(guī)劃確定的區(qū)域，保護地表植被，采取封育保護、自然修復等措施，擴大林草覆蓋，有效預防水土流失的發(fā)生。

二、開展封育保護、自然修復和植樹種草應當按照批準的水土保持規(guī)劃進行。水土流失防治的工程措施、植物措施、保護性耕作措施都應按照經(jīng)批準的水土保持規(guī)劃統(tǒng)籌安排、科學配置。地方政府應按經(jīng)批準的、完整統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃組織實施水土保持植被建設(shè)。

三、封育保護、自然修復是水土保持預防保護的主要措施。封育保護、自然修復是指在地廣人稀、降雨條件適宜、水土流失相對較輕的山區(qū)、丘陵區(qū)，通過采取禁墾、禁牧、禁伐或輪封輪牧等措施，封山育林或育草，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，控制人們對大自然的過度干擾、索取和破壞，依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力，恢復植被生長，提高植被覆蓋度，減輕水土流失。封育保護、自然修復的核心是減少人為干擾，依靠植被自然恢復維護、恢復和改善生態(tài)系統(tǒng)功能，減輕水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。采取封育保護、自然修復，既是尊重自然規(guī)律的做法，也是現(xiàn)階段我國生產(chǎn)力發(fā)展水平的現(xiàn)實選擇。實踐證明，充分發(fā)揮大自然的力量，依靠生態(tài)的自我修復能力治理水土流失，能夠大面積改善生態(tài)環(huán)境，快速減輕水土流失強度，不僅在降雨量較多的地區(qū)效果明顯，而且在干旱半干旱地區(qū)也能取得較好的效果，是新時期水土保持生態(tài)建設(shè)一舉多得、費省效宏的好措施。

四、植樹種草是水土流失綜合治理的一項重要措施。通過在水土流失地區(qū)人工植樹種草可以加快林草植被的恢復，迅速提高水土保持功能，提高涵養(yǎng)水源和減輕水土流失能力。搞好植樹造林是全社會的義務，組織植樹種草，一要注重發(fā)揮全社會的積極性；二要注重因地制宜、適地適樹原則；三要注重喬灌草結(jié)合，形成綜合防護系統(tǒng)；四要注重生態(tài)效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合，保障水土保持和生態(tài)功能的長期發(fā)揮。

第十七條 地方各級人民政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理，預防和減輕水土流失。

禁止在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府劃定并公告。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的劃定，應當與地質(zhì)災害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、重點防治區(qū)相銜接。

【釋義】

本條是對在崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等活動管理，及崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的劃定的規(guī)定。

一、地方各級人民政府要承擔對本轄區(qū)內(nèi)的取土、挖砂、采石等活動的管理責任。取土、挖砂、采石活動直接在地表施工，土石方挖填量大，造成地表結(jié)構(gòu)破壞、植被占壓，是最為普遍、最容易引發(fā)水土流失及其危害的生產(chǎn)建設(shè)活動。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，出現(xiàn)了大量采石場、取土場，造成了大量嚴重的水土流失和生態(tài)破壞，加劇了滑坡、泥石流等水土流失災害的發(fā)生和發(fā)展，是當前水土流失防治的一個重點和難點。因此，地方各級人民政府要加強對取土、挖砂、采石的管理，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)置取挖采地點，規(guī)范取挖采行為，切實采取有效預防和治理措施，確保因取挖采造成的水土流失大幅度減少，水土流失等災害得到有效控制，保障生態(tài)安全和公共安全。

二、崩塌、滑坡、泥石流屬于混合侵蝕，是重力、水力等營力共同作用的水土流失形式，具有突發(fā)性、歷時短、危害嚴重等特點。在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)取土、挖砂、采石，極易導致應力變化，引發(fā)崩塌、滑坡和泥石流等，給群眾生命財產(chǎn)帶來巨大損失，嚴重危及公共安全。因此，本法明確禁止在崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)的取土、挖砂、采石行為。

三、本法規(guī)定崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，應由縣級以上地方人民政府進行劃定并予以公告。崩塌、滑坡和泥石流易發(fā)區(qū)的劃分要根據(jù)地形地質(zhì)、氣象、植被等自然情況，統(tǒng)籌崩塌、滑坡和泥石流的易發(fā)性、危害風險和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，綜合論證，科學劃定。采取公告、設(shè)置標志牌等多種宣傳方式對劃定的區(qū)域和禁止行為予以公告。劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)既可以使社會公眾認識到在劃定區(qū)域從事這些活動會產(chǎn)生的嚴重危害，杜絕在該區(qū)域從事取土、挖砂、采石等活動，也是依法加強對取挖采行為的管理，打擊違法行為的依據(jù)。

四、崩塌、滑坡和泥石流既是水土流失的一種極端形式，也是地質(zhì)災害的一種表現(xiàn)形式。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)不但是水土流失預防保護的重點，同時也有可能是地質(zhì)災害防治的重點。縣級以上地方人民政府在劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)時，應當與地質(zhì)災害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、重點防治區(qū)相銜接，將發(fā)生崩塌、滑坡和泥石流潛在危險大，造成后果嚴重的區(qū)域劃定為崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，嚴格各項管理措施，禁止取土、挖砂、采石等活動，加強監(jiān)測和預報，防止取土、挖砂、采石引發(fā)的崩塌、滑坡和泥石流等災害。

第十八條 水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動，嚴格保護植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等。

在侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位應當營造植物保護帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護帶。

【釋義】

本條是對水土流失嚴重等地區(qū)地貌植被及植物保護帶的保護的規(guī)定。

一、加強對水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)地貌植被的保護。水土流失嚴重地區(qū)是指水土流失面積較大、強度較高、危害較重的區(qū)域。生態(tài)脆弱地區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)在自然、人為等因素的多重影響下，生態(tài)系統(tǒng)抵御干擾的能力較低，恢復能力較弱，且在現(xiàn)有經(jīng)濟和技術(shù)條件下，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得不到有效控制的區(qū)域，如戈壁、沙地、高寒山區(qū)以及坡度較陡的山脊帶等。具體劃分和界定，應在各級水土保持規(guī)劃中予以明確，經(jīng)批準后向社會公告。在水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)，限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動。由于這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境對外界干擾極為敏感，破壞后極難恢復，易造成嚴重的水土流失災害和生態(tài)影響，因此本法規(guī)定，在上述區(qū)域應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動。

在水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)，保護沙殼、結(jié)皮、地衣十分必要。這些地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)較低等，穩(wěn)定性差，地表植被一旦破壞，極易造成生態(tài)系統(tǒng)退化，危害十分嚴重，因此地表及植被需要進行特別的保護。沙殼、結(jié)皮、地衣是在干旱半干旱地區(qū)具有較強保護地表作用的地被物。沙殼是指經(jīng)長期風蝕后地表形成的主要由粗顆粒沙礫組成的沙礫層。結(jié)皮是指在沙地經(jīng)淋溶、蒸發(fā)后地表形成的具有一定黏著性的沙粒結(jié)層。地衣是指地表形成的由真菌與藻類共生的特殊低等植物體。沙殼、結(jié)皮、地衣對地表及地表層下的土壤或細顆粒沙具有很強的保護作用，可以防止降雨、大風對地表的侵蝕，減輕水土流失及其危害，促進植被恢復，固定沙丘，改善生態(tài)環(huán)境。一旦破壞，極難恢復，甚至會引發(fā)和加劇沙漠化。因此，本法規(guī)定在水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，嚴格保護植物、沙殼、結(jié)皮、地衣。

二、侵蝕溝及河湖庫岸周邊是水土流失較為敏感的區(qū)域，應加強保護和管理。侵蝕溝是指由溝蝕形成的溝壑。侵蝕溝是我國水土流失最為嚴重的兩大地類之一，因溝坡坡度一般較陡，容易造成溝頭前進和溝岸擴張，產(chǎn)生新的切溝甚至發(fā)育成新的侵蝕溝，并伴有坍塌、瀉溜等重力侵蝕發(fā)生，泥沙直接進入河道，危及江河防洪安全以及下游群眾的生命財產(chǎn)安全。如位于黃土高原溝壑區(qū)的董志塬，塬面平坦，黃土的厚度在170m以上，其溝壑部分地形破碎，坡陡溝深，相對高差100～200m，溝壑密度 0.5～2 km/km2，侵蝕模數(shù)達 5000～10000 t/（km2·a）。

在侵蝕溝及河湖庫岸周邊設(shè)置植物保護帶對預防和減輕水土流失具有重要作用。一是控制水流和沖刷，護坡和固岸，減少人為破壞；二是攔截泥沙，有效控制和減少水土流失及其對下游造成的危害；三是改善生態(tài)，減少面源污染，凈化水質(zhì)。設(shè)置和建設(shè)植物保護帶要納入水土保持規(guī)劃，明確范圍，落實建設(shè)和管理責任主體。在設(shè)置的植物保護帶應設(shè)立標志，加強宣傳，增強公眾的保護意識，制定嚴格的管理制度，落實管理措施。侵蝕溝及河湖庫岸周邊的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位營造植物保護帶是法定責任。

對已設(shè)置和建立的植物保護帶禁止開墾、開發(fā)。由于植物保護帶具有多方面、十分重要的水土保持作用，因此本法規(guī)定應嚴格保護，禁止開墾，改變其土地利用方向。

第十九條 水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應當加強對水土保持設(shè)施的管理與維護，落實管護責任，保障其功能正常發(fā)揮。

【釋義】

本條是對水土保持設(shè)施的管理與維護責任的規(guī)定。

一、加強對水土保持設(shè)施的保護。本條所稱水土保持設(shè)施是指具有水土保持功能的所有人工建筑物、植被的總稱。我國防治水土流失有悠久的歷史，廣大勞動人民創(chuàng)造和保留了許多水土保持設(shè)施，如云南元陽、廣西龍勝梯田建設(shè)年代很早，大面積保存至今并發(fā)揮良好的水土保持作用和功能。新中國成立以來，國家、集體和個人投入了大量的人力、物力、財力，建成了大量的水土保持設(shè)施。截至2006年年底，全國累計完成水土流失初步治理面積92萬km2，其中建設(shè)基本農(nóng)田1300萬hm2，營造水土保持林4633萬hm2，建成淤地壩、塘壩、蓄水池、谷坊等小型水利水保工程680萬多座（處），對防治水土流失，保障防洪安全、生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都起到了十分重要的作用。同時，生產(chǎn)建設(shè)項目也建設(shè)了大量的水土保持設(shè)施，這些設(shè)施不僅治理了因建設(shè)活動造成的水土流失，同時還為改變當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，保證主體工程的安全運行起到了重要的作用。長期以來，一些地區(qū)重治理輕管護，管護責任不落實，治理成果沒有得到有效保護，導致了一些水土保持設(shè)施遭受破壞，水土保持功能降低甚至喪失，因此從法律層面規(guī)定加強對水土保持設(shè)施的保護是十分必要的。

二、水土保持設(shè)施的管理和維護的責任主體是其所有權(quán)人或者使用權(quán)人。由于種種原因，歷史上形成了部分水土保持設(shè)施的管護責任主體不明確，建、管、用，責、權(quán)、利脫節(jié)的現(xiàn)象。隨著水土保持投資主體的多元化，水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或使用權(quán)人，既可能是國家，又可能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還可能是個人、企業(yè)法人和其他組織。因此，本法規(guī)定水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人具有管理和維護的法律義務，它涵蓋了全部的各類責任主體，有利于全面落實管護責任，確保水土保持設(shè)施長期發(fā)揮水土保持功能。

第二十條 禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。在二十五度以上陡坡地種植經(jīng)濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，可以規(guī)定小于二十五度的禁止開墾坡度。禁止開墾的陡坡地的范圍由當?shù)乜h級人民政府劃定并公告。

【釋義】

本條是對禁墾坡度、禁墾范圍及有關(guān)水土保持措施的規(guī)定。

一、明確規(guī)定二十五度作為禁墾陡坡地上限。原水土保持法將二十五度作為禁墾坡度。根據(jù)有關(guān)研究成果，二十五度是土壤侵蝕發(fā)生較大變化的臨界坡度，二十五度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2到3倍。本條規(guī)定中的農(nóng)作物是較為廣義的概念，除糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜等作物之外，也包括人參、煙葉、花卉、藥材等，它們都有一個共同的特征，就是在種植時需要經(jīng)常整地、翻耕等，對地表造成持續(xù)的擾動，極易引發(fā)嚴重水土流失。本次修訂在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，保留了原水土保持法的這一規(guī)定。

二、明確規(guī)定在二十五度以上的陡坡地種植經(jīng)濟林的水土保持要求。坡地上種植經(jīng)濟林的現(xiàn)象在我國較為普遍，特別是在我國南方集中連片種植經(jīng)濟果木林，極易產(chǎn)生非常嚴重的水土流失。一是在種植初期，由于大面積、全坡面的整地甚至煉山造林，擾動地表劇烈，原地表植被幾乎完全清除，造成了嚴重水土流失；二是在經(jīng)營過程中，由于不斷深翻施肥、松土、鋤草等，不斷地、周期性地對地表造成擾動，仍然會引起水土流失；三是由于種植樹種單一，密度較低，林下無灌草，水土保持功能下降。因此，本法對陡坡地種植經(jīng)濟林提出了明確的水土保持要求。首先要科學選擇樹種，種植耗水量小、根系發(fā)達、密度大、植被覆蓋率高的樹種，減少因單一樹種或品種不當加重水土流失；其次是確定合理規(guī)模，經(jīng)濟林要與生態(tài)林相配套布設(shè)，經(jīng)濟效益與生態(tài)防護效益兼顧；再次是采用有利于水土保持的造林措施，并采取攔水、蓄水、排水等措施，防止形成較大坡面的徑流和沖刷，綜合防治可能產(chǎn)生的水土流失。在我國南方的海南、廣東、福建、浙江、江西、湖南、廣西、云南、貴州等?。ㄗ灾螀^(qū)），陡坡地種植經(jīng)濟果木林的情況較多，面積也非常大，更需要注意這些問題，改進種植和經(jīng)營方式，防止水土流失。

三、我國地域廣闊，自然條件各異，水土資源分布不均，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，特別是人均耕地、可利用土地資源也不均衡，人地矛盾尖銳程度、二十五度以下土地資源量不同，因此法律授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)實際情況規(guī)定小于二十五度的禁墾坡度。如東北黑土漫川漫崗區(qū)，盡管坡度不大，但因其坡長特別長，且降水量和降水強度較大，坡面水流具有較強的沖刷力，造成的水土流失非常嚴重，黑龍江省針對這種情況將禁墾坡度限定為十五度。此外，寧夏、內(nèi)蒙古、江西、陜西、浙江和海南等省（自治區(qū)）在地方性法規(guī)中也制定了小于二十五度的禁墾坡度。

縣級人民政府劃定并公告禁墾陡坡地的范圍。在國家和各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的禁墾坡度基礎(chǔ)上，縣級人民政府要通過深入細致的調(diào)查研究、科學規(guī)劃，劃定具體的禁墾范圍，向社會公告，并要明確管理制度，落實防治水土流失的措施。

第二十一條 禁止毀林、毀草開墾和采集發(fā)菜。禁止在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等。

【釋義】

本條是對毀林、毀草和采集發(fā)菜等嚴重擾動和破壞地表造成嚴重水土流失的行為的禁止性規(guī)定。

一、禁止毀林、毀草開墾。毀林、毀草開墾是指將已有的林木（包括天然林、次生林）和草地損毀后，開墾為耕地并種植農(nóng)作物的行為。由于清除了原有的林草植被，土地裸露，生產(chǎn)中還要擾動土地、翻耕疏松，會帶來嚴重的水土流失，因此法律應當明令禁止。

二、禁止采集發(fā)菜。發(fā)菜是生長在西北干旱地區(qū)地表的一種藻類。采集發(fā)菜一般是用大耙子將發(fā)菜、地表灌草和根系一并摟取，是對干旱草原植被的一種毀滅性的破壞活動。為此，2000年《國務院關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃草有關(guān)問題的通知》，明確禁止采集和銷售發(fā)菜，此次修訂將此規(guī)定上升為法律規(guī)定。

三、禁止在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮、挖樹兜。我國一些地方由于燃料缺乏，當?shù)厝罕娙∨?、燒飯都以柴草為主，鏟草皮、挖樹兜的現(xiàn)象較為普遍，再加上近年來制作盆景、根雕等，挖樹兜的情況仍然較多，對植被的破壞十分嚴重，造成了大量的水土流失。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活水平的提高，現(xiàn)在已有條件解決農(nóng)村能源替代問題。因此，法律規(guī)定禁止在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)從事這些活動。

四、禁止在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)濫挖蟲草、甘草、麻黃。蟲草、甘草、麻黃等具有藥用的植物大多生長在青藏高原、北方草原、干旱半干旱等地區(qū)。這些地區(qū)生態(tài)極為脆弱，采挖藥材對地表的擾動強度大，植被破壞也大，引發(fā)和加劇水土流失，產(chǎn)生的危害極大。因此，本法根據(jù)國務院關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃草有關(guān)問題的通知規(guī)定，明確禁止在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)濫挖蟲草、甘草、麻黃。

第二十二條 林木采伐應當采用合理方式，嚴格控制皆伐；對水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林等防護林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐；對采伐區(qū)和集材道應當采取防止水土流失的措施，并在采伐后及時更新造林。

在林區(qū)采伐林木的，采伐方案中應當有水土保持措施。采伐方案經(jīng)林業(yè)主管部門批準后，由林業(yè)主管部門和水行政主管部門監(jiān)督實施。

【釋義】

本條是對采伐林木的水土保持措施及其監(jiān)督管理的規(guī)定。

一、林木采伐應當采用科學合理的方式?？茖W合理的采伐方式能夠保護林下植被，避免大面積土地裸露。常見的皆伐、間伐、帶伐、擇伐、漸伐方式中，皆伐是在極短時間內(nèi)（一般不超過一年）將伐區(qū)內(nèi)的林木全部或幾乎全部伐光的采伐方式。這一采伐方式使地表大面積裸露，如果遭受地表徑流沖刷或大風吹蝕，便會造成嚴重的水土流失，甚至失去表土層，因此必須嚴格控制。

水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林等水土保持功能強的特殊林種只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐。水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林等對保護土地資源、涵養(yǎng)水源、防治水土流失、維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，具有重要作用，因此必須加強保護。本法規(guī)定只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，實際就是不能變更林地的用途。撫育采伐是指在未成熟的森林中，伐除部分林木為留存林木的生長發(fā)育創(chuàng)造良好條件。更新采伐是指為恢復和提高林木的效能而進行的采伐。

采伐林木時應在采伐區(qū)、集材道采取水土保持措施。采伐區(qū)、集材道是地表植被損壞最為嚴重的部位，也是引發(fā)水土流失的重點部位，必須采取保護林下植被，設(shè)置截水、排水、攔沙等攔排措施，防止采伐過程中造成嚴重水土流失。采伐完成后，要及時完成更新造林，促進林木生長，增加地面覆蓋，避免地表長時間處于裸露狀態(tài)而發(fā)生水土流失。

二、林木采伐方案中應當有水土保持措施。在林區(qū)采伐林木的，在制定采伐方案的同時必須制定采伐區(qū)水土保持措施，并經(jīng)林業(yè)行政主管部門批準，這是落實防治水土流失措施的保證，經(jīng)批準的采伐方案及明確的水土保持措施應抄送水行政主管部門，作為監(jiān)督管理的依據(jù)。林業(yè)、水行政主管部門應當加強協(xié)調(diào)配合，共同做好水土保持工作。

第二十三條 在五度以上坡地植樹造林、撫育幼林、種植中藥材等，應當采取水土保持措施。

在禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地開墾種植農(nóng)作物，應當采取水土保持措施。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況規(guī)定。

【釋義】

本條是對在五度以上坡地上植樹造林、撫育幼林、種植中藥材及開墾種植農(nóng)作物的水土保持措施的規(guī)定。

一、在坡地上營造林木、撫育幼林、種植中藥材等，種植初期因大面積擾動地表、損壞原有植被，引發(fā)和加劇水土流失，經(jīng)營過程中還會因采挖、采伐、翻耕等，引發(fā)水土流失。如南方地區(qū)種植和經(jīng)營林漿紙林木，東北地區(qū)種植人參，西北地區(qū)種植百合，一些林區(qū)全墾造林等，都會造成水土流失。因此本法規(guī)定，在坡地上營造林木、撫育幼林、種植中藥材，應當采取水土保持措施。一是采用有利于保持水土的種植和經(jīng)營方式，如等高種植、帶狀種植、混交種植，保護林下植物，采用間伐、帶伐、漸伐等采伐方式；二是按水土保持造林技術(shù)要求種植，布設(shè)水平溝、排水溝、攔沙壩，間隔種植植物保護帶等。

二、開墾禁墾坡度以下、五度以上荒坡地，應當采取水土保持措施。開墾禁墾坡度以下、五度以上荒坡地，將適宜開發(fā)為農(nóng)用地的未利用土地開發(fā)成農(nóng)用地，擾動地表及微地形，破壞土體結(jié)構(gòu)，使相對密集穩(wěn)定的原狀土壤轉(zhuǎn)變?yōu)樗缮⒌母魍寥?，極容易在降水和徑流作用下造成強度大、后果嚴重的水土流失。因此，開墾和生產(chǎn)經(jīng)營中，應綜合采取水土保持工程措施、植物措施和保護性耕地措施，防止水土流失，保障持續(xù)發(fā)揮作用。開墾具有一定坡度的土地，極易引發(fā)水土流失，但考慮到坡地開墾涉及面廣且各地情況又不盡相同，因此本條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市應根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，制定具體管理辦法。

第二十四條 生產(chǎn)建設(shè)項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)；無法避讓的，應當提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。

【釋義】

本條是對生產(chǎn)建設(shè)項目選址、選線應當避讓水土保持重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的規(guī)定。

一、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)應當進行重點保護。水土流失重點預防區(qū)一般為植被良好、水土流失相對較輕區(qū)域，許多是江河源頭區(qū)、飲用水水源區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)；水土流失重點治理區(qū)一般為水土流失嚴重、開展重點治理的區(qū)域，對當?shù)睾拖掠萎a(chǎn)生嚴重影響。重點預防區(qū)和重點治理區(qū)具有較為重要的水土保持功能，對國家或區(qū)域生態(tài)安全、飲水安全、防洪安全、水資源安全等都具有重大影響。在重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，中央和地方投入了大量資金，建設(shè)重點工程，進行預防保護和綜合治理，其成果發(fā)揮著愈來愈大的作用。重點預防區(qū)和重點治理區(qū)對當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展具有重要影響，需要嚴格保護。

二、一般生產(chǎn)建設(shè)項目在選址選線時應當避讓重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。特別是涉及或影響到流域或區(qū)域生態(tài)安全、飲水安全、防洪安全、水資源安全等的生產(chǎn)建設(shè)項目必須從嚴控制，嚴格避讓。對國家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要民生工程、國防工程等在選址、選線時無法避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的，應當依法提高水土流失防治標準，嚴格控制地表擾動和植被損壞范圍，減少工程永久或臨時占地面積，加強工程管理，優(yōu)化施工工藝，這樣，可以最大限度地減輕水土流失和生態(tài)環(huán)境影響。如公路建設(shè)項目應提高橋梁、隧道比重，減少開挖、填筑工程量。在河谷狹窄地段，可適當降低路面兩側(cè)附屬設(shè)施的標高。在填筑時盡量使用開挖的土石，以減少廢棄的土石方量。縮短土石方的存放時間，將廢棄土石方運至水土流失重點預防區(qū)外堆放。輸變電工程可以通過優(yōu)化塔體設(shè)計，采用全方位、高低腿的工藝，減少塔基土石方開挖的范圍和數(shù)量，架設(shè)線路可以采用飛艇、火箭筒等新工藝，減少對地表及植被的破壞。

第二十五條 在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應當委托具備相應技術(shù)條件的機構(gòu)編制。

水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內(nèi)容。

水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關(guān)批準。水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應當經(jīng)原審批機關(guān)批準。

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制和審批辦法，由國務院水行政主管部門制定。

【釋義】

本條是對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案制度的規(guī)定。

一、水土保持方案編報范圍、主體。原水土保持法將水土保持方案編報范圍限定為山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)，這種劃分方式不夠科學和全面。生產(chǎn)建設(shè)項目是否造成水土流失，不僅與項目所處大地貌類型有關(guān)，還與項目所在的區(qū)域環(huán)境及項目特點（規(guī)模、性質(zhì)、挖填土石方量、施工周期等）有關(guān)，平原地區(qū)開展生產(chǎn)建設(shè)活動同樣存在水土流失問題。如江蘇省絕大部分地處平原區(qū)，但水土流失問題也不容忽視，據(jù)統(tǒng)計，僅2009年一年，水土流失就造成河網(wǎng)淤積量約4億m3，清淤費用高達20億元。本次修訂在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確水土保持方案編報范圍不僅包括山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)，還包括水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。在上述區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應當編制水土保持方案，按照經(jīng)批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。

二、編制水土保持方案的機構(gòu)。本法規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位沒有能力編制水土保持方案的，應當委托具備相應技術(shù)條件的機構(gòu)編制。水土保持方案既要對主體工程的設(shè)計報告進行水土保持論證，對水土流失防治目標、任務和標準做出部署，還要對水土保持工程措施、植物措施、臨時措施進行設(shè)計，對水土保持方案實施提出要求，技術(shù)復雜，專業(yè)性強。同時，生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治關(guān)系到人民群眾的切身利益，涉及到公眾生命和財產(chǎn)安全。因此，作為主體工程項目技術(shù)設(shè)計的組成部分，同建設(shè)項目主體設(shè)計一樣，要求編制單位熟悉國家有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)程規(guī)范，具備相應的技術(shù)條件和能力。

水土保持方案應當包括幾個方面的內(nèi)容：一是水土流失防治的責任范圍，包括生產(chǎn)建設(shè)項目永久占地、臨時占地及由此可能對周邊造成直接影響的面積；二是水土流失防治目標，在生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失預測的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目類別、地貌類型、項目所在地的水土保持重要性和敏感程度等，合理確定擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等目標；三是水土流失防治措施，根據(jù)項目特性及項目區(qū)自然條件、造成的水土流失特點，采取工程措施、植物措施、臨時防護措施和管理措施；四是水土保持投資，根據(jù)國家制定的水土保持投資編制規(guī)范，估算各項水土保持措施投資及相關(guān)的間接費用。

三、水土保持方案的審批部門。本條規(guī)定，水土保持方案的審批部門為縣級以上人民政府水行政主管部門。

水土保持方案變更審批。水土保持方案是項目立項審批或核準階段的技術(shù)文件，大多數(shù)行業(yè)和項目達到可行性研究的設(shè)計深度。工程設(shè)計的后續(xù)階段及在工程實施期間，主體工程的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化時，將引起水土流失防治責任范圍、水土流失防治措施及措施布置的變化，因此本法規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項目應當補充或者修改水土保持方案并報原審批部門批準。此外，水土保持方案在實施過程中，水土保持措施發(fā)生重大變更的，應按本法規(guī)定，報原審批機關(guān)批準。

四、本法規(guī)定的水土保持方案管理制度與環(huán)境影響評價法有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價的規(guī)定是銜接的，建設(shè)項目涉及水土保持項目的，環(huán)境保護行政主管部門在審批環(huán)境影響評價文件時，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

五、本法授權(quán)國務院水行政主管部門制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制和審批辦法。有關(guān)需要編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目、編制水土保持方案機構(gòu)的技術(shù)條件、水土保持方案審批程序等，由國務院水行政主管部門制定。

第二十六條 依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)。

【釋義】

本條是對生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案未編制或未經(jīng)批準不得開工建設(shè)的規(guī)定。

一、法律明確水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項目開工建設(shè)的前置條件。依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，開工建設(shè)前，建設(shè)單位應當委托具有相應技術(shù)條件和能力的機構(gòu)編制水土保持方案，并報經(jīng)水行政主管部門批準。環(huán)境影響評價法、建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例也規(guī)定，涉及水土保持的建設(shè)項目，必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

二、“開工建設(shè)”是指生產(chǎn)建設(shè)項目的開工和建設(shè)，包括生產(chǎn)建設(shè)項目主體工程開工建設(shè)和附屬配套工程以及前期建設(shè)工程（如“三通一平”“五通一平”“局部試驗段項目”等前期建設(shè)內(nèi)容）。多年來，我國水電站、核電站、工業(yè)園區(qū)等一些生產(chǎn)建設(shè)項目，往往在主體工程開工前開展了 “三通一平”、“五通一平”、“局部試驗段項目”、配套及附屬等前期工程建設(shè)，由于這一階段地表擾動強烈，植被損壞多，挖填土石方量大，極易造成十分嚴重的水土流失，是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的重點之一，是水土保持方案重點要解決的問題，必須納入水土保持方案管理。

第二十七條 依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應當驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。

【釋義】

本條是對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度及水土保持設(shè)施驗收的規(guī)定。

一、水土保持“三同時”制度是生產(chǎn)建設(shè)項目從始至終全過程履行防治水土流失義務的制度保證?！巴瑫r設(shè)計”是指生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施的設(shè)計要與項目主體工程設(shè)計同時進行。工程設(shè)計過程是分階段的、逐步深化細化的，主要包括項目可行性研究報告或項目申請核準報告、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。可行性研究階段按水土保持法規(guī)定編報水土保持方案，在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段要根據(jù)批準的水土保持方案和有關(guān)技術(shù)標準，組織開展水土保持設(shè)計，編制水土保持設(shè)計篇章，并成為工程設(shè)計的重要組成部分?！巴瑫r施工”是指水土保持措施應當與主體工程建設(shè)同步建設(shè)實施。水土保持措施施工的時效性強，生產(chǎn)項目在施工過程中，如果不及時采取措施，就可能導致嚴重水土流失，開挖面、棄渣場等還可能引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等災害，危及人民生命財產(chǎn)安全。同時施工就是確保水土保持措施及時、有效發(fā)揮作用，建設(shè)過程中的水土流失得到有效防治，水土流失危害得到有效控制。“同時投入使用”是指水土保持措施應與主體工程同時完成，并投入使用，既發(fā)揮防治水土流失、恢復和改善生態(tài)環(huán)境的作用，也保障主體工程安全運行。不能出現(xiàn)主體工程已完工甚至投入使用，而水土保持措施沒有完成，水土流失依然存在的情況。

二、水土保持設(shè)施驗收是生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收的專項驗收。水土保持設(shè)施竣工驗收是水土保持“三同時”制度中“同時投入使用”的具體規(guī)定，是檢驗生產(chǎn)建設(shè)項目是否依法履行水土流失防治義務，是否按照批準的水土保持方案及時有效地實施了水土流失防治措施，防治的效果是否達到了國家標準和要求的重要檢驗過程。生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收應當向水土保持方案批準機關(guān)申請組織開展水土保持設(shè)施專項驗收。水土保持設(shè)施竣工驗收是把好生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失防治的最后一道關(guān)口，水土保持方案批準機關(guān)必須把好水土保持設(shè)施驗收關(guān)，確保責任明確、方案和設(shè)計得到落實、達到水土保持措施設(shè)計效果，并長期發(fā)揮作用。

三、水土保持設(shè)施驗收是生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的前置性條件。水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。如規(guī)定火電廠項目應當在168小時試運行后完成水土保持專項驗收，公路鐵路項目應當在工程完工試通行期間完成水土保持專項驗收，采礦項目在基建完工投產(chǎn)時完成水土保持專項驗收。

第二十八條 依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。

【釋義】

本條是對生產(chǎn)建設(shè)活動棄渣的利用和存放的規(guī)定。

一、棄渣是生產(chǎn)建設(shè)項目造成水土流失及其危害最直接的行為活動。我國目前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展期，資源開發(fā)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，基本建設(shè)活動面廣量大，隨之產(chǎn)生大量的土石方開挖和填筑，由于綜合利用程度不高，廢棄的砂、石、土總量巨大，一方面棄渣的堆放造成了大量的土地占壓和植被破壞，另一方面形成大量新的水土流失策源地，對周邊和下游造成嚴重的水土流失影響甚至構(gòu)成安全威脅。據(jù)統(tǒng)計，近幾年我國每年從陸地表面上搬動和遷移巖石、土壤的數(shù)量高達380億t，約占全世界的28%，是世界平均水平的1.4倍；生產(chǎn)活動搬運表面物質(zhì)的總量約是每年從河川徑流中搬運至海洋泥沙數(shù)量的8倍。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，“十五”期間我國生產(chǎn)建設(shè)項目廢棄的砂、石、土量高達92億t。特別是公路、鐵路等線型分布的工程以及大中型水利水電工程、露天采礦工程，土石方挖填量大，棄渣量也很大。棄渣進入江河湖庫，威脅防洪安全；大量堆積占壓，影響生態(tài)安全；一些棄渣還會誘發(fā)滑坡等災害，威脅生命財產(chǎn)和公共安全。

二、棄渣應首先進行綜合利用。生產(chǎn)建設(shè)項目大多既有土石方的開挖，也有土石方的回填，在工程設(shè)計中要樹立少挖就是多保護少破壞、少棄就是多利用少危害的觀點，應做深入調(diào)查研究和統(tǒng)籌安排，盡可能實現(xiàn)綜合利用，減少棄渣數(shù)量，不僅要在總量上實現(xiàn)挖填利用平衡，還要在標段上做到平衡，還可以與相鄰項目間進行平衡，如將本工程多余土石方供給相鄰的其他生產(chǎn)建設(shè)項目，就地消化土石方，盡可能不產(chǎn)生棄渣。平衡工作做好了，不僅可大幅度減少開挖的范圍和數(shù)量，還可大幅度減少棄渣占壓土地的數(shù)量，起到防止水土流失、保護生態(tài)環(huán)境的作用。

三、依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目確需棄渣的應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地。一些項目經(jīng)綜合利用后仍需少量廢棄的，或者即使能夠綜合利用，但利用過程中需要臨時存放的，都必須堆放在水土保持方案確定的專門存放地（棄渣場），專門存放地包含堆存廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的場地，應由水土保持方案編制單位、主體工程設(shè)計單位研究后提出，經(jīng)水行政主管部門批準后實施。

四、棄渣必須采取防護措施，保證不產(chǎn)生新的危害。由于生產(chǎn)建設(shè)項目棄渣具有堆放集中、數(shù)量大、物質(zhì)松散、高差大、流失量大、危害大的特點，有的甚至危及生命財產(chǎn)和公共安全，因此應當采取相應的防護措施，如攔擋、護坡、排水、土地整治、植被等措施，以保證不產(chǎn)生新的危害，特別是不能有安全隱患和威脅。

第二十九條 縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)，應當對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

【釋義】

本條是對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查的規(guī)定。

一、水土保持方案實施情況跟蹤檢查是落實水土保持方案的保障性措施。一些生產(chǎn)建設(shè)單位由于水土保持法律意識淡薄和利益驅(qū)動，往往把水土保持方案作為了立項的“敲門磚”，一旦通過了審批，就將水土保持方案束之高閣，不去落實，失去了編報、審批水土保持方案的意義和作用。通過水土保持方案審批后實施情況的跟蹤檢查，促使生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土保持設(shè)計、防治資金、監(jiān)測監(jiān)理、驗收的責任，形成監(jiān)督機制，保障水土保持方案的落實。

二、縣級以上人民政府水行政主管部門以及流域管理機構(gòu)是實施跟蹤檢查的責任主體，在檢查中發(fā)現(xiàn)水土保持設(shè)計不落實、施工不落實、專項驗收不落實，以及水土保持措施進度、質(zhì)量、效果不符合規(guī)定，甚至存在水土流失隱患時，應及時處理，防止發(fā)生嚴重水土流失及災害性事件。