黃青 寧波市江東區(qū)審計(jì)局

小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

黃青 寧波市江東區(qū)審計(jì)局

本文分析了小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工決算全過(guò)程管理中存在的問(wèn)題，提出了進(jìn)一步完善小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理的對(duì)策。

建設(shè)項(xiàng)目；管理；對(duì)策

近期，在對(duì)近兩年寧波市江東區(qū)投資額在10萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)情況分析過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程管理不到位的現(xiàn)象普遍存在，造成工程建設(shè)的各環(huán)節(jié)都有資金流失的隱患。為了提高建設(shè)單位的工程管理水平，減少工程建設(shè)中的損失和浪費(fèi)，以最少的資金投入換取最大的投資效果，以下為筆者結(jié)合實(shí)際工作，分析小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題，并就如何解決問(wèn)題，健全小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理制度等方面提出對(duì)策。

一、小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理存在的主要問(wèn)題

（一）立項(xiàng)缺乏嚴(yán)格論證，結(jié)算超概算現(xiàn)象普遍

主要表現(xiàn)為投資估算所作的前期準(zhǔn)備工作不夠，投資概算誤差較大。工程項(xiàng)目范圍不清，后期隨意增加工程內(nèi)容多。尤其是維修改造工程，在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)，對(duì)現(xiàn)況了解不夠，投資目標(biāo)不明確，致使工程邊做邊改，為滿足使用要求不斷擴(kuò)大工程范圍，最終造成工程投資嚴(yán)重超支。例如2009年，某系統(tǒng)26個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)算資料統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目結(jié)算造價(jià)超過(guò)概算造價(jià)的有23個(gè)，平均超出概算金額達(dá)20.3%，部分項(xiàng)目超概算達(dá)40%以上。

（二）施工圖設(shè)計(jì)變更頻繁，部分工程沒有施工圖紙

小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程因?yàn)橥顿Y金額小、工期緊迫，建設(shè)單位往往不重視施工圖紙的深度，在施工前往往只有施工簡(jiǎn)圖甚至沒有施工圖紙，造成施工時(shí)頻繁變更，為投資控制留下隱患。如某單位辦公用房裝修工程，原計(jì)劃總投資93萬(wàn)元，合同價(jià)為76萬(wàn)元。因原來(lái)裝修方案粗略等原因，竣工結(jié)算時(shí)，各項(xiàng)簽證單有50張，簽證項(xiàng)目近百項(xiàng)。上報(bào)的結(jié)算造價(jià)達(dá)139.6萬(wàn)元,超過(guò)立項(xiàng)概算50.1%，超過(guò)合同預(yù)算價(jià)83.7%。

（三）工程合同管理不規(guī)范，進(jìn)度款撥付比例不合理

一些建設(shè)單位不重視小工程合同的管理工作，與施工單位簽訂的合同過(guò)于簡(jiǎn)單，內(nèi)容有重要缺失，涉及工程造價(jià)方面的重要條款，也是草率擬訂，漏洞百出，甚至訂立背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款內(nèi)容的合同協(xié)議。不僅留下法律訴訟隱患，而且不利于控制工程投資。2009年，某系統(tǒng)送審的20個(gè)小型項(xiàng)目中，有11個(gè)項(xiàng)目合同約定的結(jié)算方式與招標(biāo)文件的相關(guān)條款有實(shí)質(zhì)性的沖突。比如某維修工程，招標(biāo)文件約定的結(jié)算方式是施工圖紙范圍內(nèi)一次性包干，而建設(shè)單位最后和施工單位簽訂的合同卻是工程量按實(shí)際發(fā)生量結(jié)算，在這種情況下，施工單位隨意擴(kuò)大工程內(nèi)容，上報(bào)結(jié)算價(jià)超過(guò)預(yù)算包干價(jià)比例達(dá)25.6%。

很多項(xiàng)目還存在合同約定的進(jìn)度款撥付比例不合理的現(xiàn)象，部分項(xiàng)目出現(xiàn)結(jié)算未完，工程款支付過(guò)頭的現(xiàn)象。如某改造工程，在結(jié)算審計(jì)前，建設(shè)單位就向施工單位支付了33萬(wàn)余元的工程進(jìn)度款，而經(jīng)過(guò)審計(jì)人員核實(shí)后的實(shí)際的結(jié)算金額還不足33萬(wàn)元。為此施工單位一直不與審計(jì)對(duì)賬，甚至更換手機(jī)號(hào)碼，逃避結(jié)算，造成政府資金不必要的損失。

（四）私自增加項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

有的建設(shè)單位在工程完工前，發(fā)現(xiàn)概算還有結(jié)余，擅自調(diào)整和改變資金用途，或者增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如某維修工程，立項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容為體育館等維修，最后結(jié)算時(shí)，居然把約55萬(wàn)元的音響設(shè)備、會(huì)議軟椅等不屬于工程建設(shè)的項(xiàng)目納入工程建設(shè)范圍。

（五）現(xiàn)場(chǎng)簽證缺乏管理制度，對(duì)材料的把關(guān)不嚴(yán)

部分建設(shè)單位沒有做工程簽證“隨做隨簽”，到結(jié)算時(shí)臨時(shí)補(bǔ)簽，或者具體負(fù)責(zé)管理工程的人員既無(wú)專業(yè)背景又無(wú)從業(yè)經(jīng)歷，也沒有與造價(jià)管理人員積極溝通，草率簽證，都可能引起工程結(jié)算費(fèi)用失控的情況發(fā)生。如市政工程中，垃圾、余土外運(yùn)的簽證，不同的運(yùn)距和挖、運(yùn)工藝都對(duì)應(yīng)不同的結(jié)算價(jià)格，許多簽證被施工單位鉆了空子，結(jié)算價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本價(jià)。而這些工程量如果不是現(xiàn)場(chǎng)見證，事后審計(jì)人員結(jié)算審核時(shí)，難以舉證核實(shí)其工程內(nèi)容的虛實(shí)。又如一些裝修材料，品目繁多，價(jià)格差異大，建設(shè)單位往往疏于管理，被施工單位“偷梁換柱”，造成國(guó)家資金的損失。

（六）工程竣工資料管理混亂，竣工結(jié)算不及時(shí)

部分建設(shè)單位，無(wú)專人管理工程資料，到項(xiàng)目送審時(shí)，作為結(jié)算依據(jù)的竣工結(jié)算資料缺失，有的連工程簽證單也是等到審計(jì)需要時(shí)再補(bǔ)簽。有的工程項(xiàng)目竣工后結(jié)算提交拖沓，到了年末卻急于結(jié)算的現(xiàn)象，導(dǎo)致年底工程結(jié)算審計(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“堵車”，有的項(xiàng)目沉積兩三年以后，建設(shè)單位再送到審計(jì)部門審計(jì)的現(xiàn)象也是屢見不鮮。這不僅給審計(jì)部門的審計(jì)工作帶來(lái)很大壓力和困難。而且會(huì)導(dǎo)致施工單位、供貨商、民工等的投訴和上訪，造成不良的社會(huì)影響。

（七）決算編報(bào)不及時(shí)，會(huì)計(jì)核算欠規(guī)范

部分單位對(duì)小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制工作根本不重視，有的單位要在項(xiàng)目竣工后一、兩年以后才向區(qū)財(cái)政上報(bào)竣工決算，有的單位甚至不編制項(xiàng)目竣工決算。相當(dāng)多的建設(shè)單位，基建財(cái)會(huì)人員均系兼職，從建賬、核算到報(bào)表填報(bào)很不規(guī)范?；ㄙ~與行政賬之間的收支交錯(cuò)、成本互擠，個(gè)別的財(cái)會(huì)信息嚴(yán)重失真。

二、進(jìn)一步完善小型政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理的對(duì)策

（一）高度重視立項(xiàng)階段的造價(jià)管理

在立項(xiàng)階段造價(jià)管理的重點(diǎn)：一是要求建設(shè)單位要認(rèn)真、合理的、做好投資規(guī)劃，對(duì)將要投資的項(xiàng)目、規(guī)模在立項(xiàng)文件中做較詳細(xì)的描述；二是要加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)查，掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，編制準(zhǔn)確的概算；三是要完善政府項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)審批工程概算造價(jià)。

（二）充分發(fā)揮設(shè)計(jì)對(duì)造價(jià)控制的關(guān)鍵作用

設(shè)計(jì)費(fèi)一般只占建設(shè)工程總費(fèi)用的1%，對(duì)工程造價(jià)影響程度卻可達(dá)75%，因此設(shè)計(jì)階段是工程管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)階段的工程管理應(yīng)做好三方面的工作：一是建設(shè)單位應(yīng)重視工程設(shè)計(jì)工作，即使是整修工程，也應(yīng)提高設(shè)計(jì)深度，避免因設(shè)計(jì)深度不夠引起的施工索賠，更應(yīng)杜絕“三邊”（邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊工程結(jié)算）工程。二、實(shí)行限額設(shè)計(jì)，即按投資標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)工程，投資標(biāo)準(zhǔn)決定工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)于一些重要項(xiàng)目的設(shè)計(jì)積極推行設(shè)計(jì)招標(biāo)，以取得經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)均良好的設(shè)計(jì)方案。

（三）嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)和合同管理

實(shí)踐證明招標(biāo)發(fā)包是一種行之有效的優(yōu)選承包商、降低工程造價(jià)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方法。當(dāng)前，應(yīng)在以下三方面加強(qiáng)小型政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)及合同管理：一是在對(duì)國(guó)有資金和國(guó)有投資為主的大中型建設(shè)項(xiàng)目必須強(qiáng)制性執(zhí)行工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)小型項(xiàng)目執(zhí)行工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，利用投標(biāo)綜合單價(jià)控制工程造價(jià)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)施工單位加強(qiáng)工程管理從而降低成本。如建設(shè)單位覺得無(wú)比棘手的垃圾清運(yùn)的費(fèi)用結(jié)算的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)給區(qū)建設(shè)局等相關(guān)建設(shè)單位提出了合理化建議，即將清運(yùn)的工程量寫進(jìn)工程量清單，價(jià)格按投標(biāo)綜合單價(jià)包干，建設(shè)單位采納此項(xiàng)建議后，有效控制成本，節(jié)省開支。根據(jù)結(jié)算審核報(bào)告統(tǒng)計(jì)，一條審計(jì)建議就使工程垃圾清運(yùn)費(fèi)降低了12.7～18.7元/立方米，每年為政府節(jié)約資金數(shù)十萬(wàn)元。二是加強(qiáng)中標(biāo)后的合同管理，確保招標(biāo)條件和合同條件的一致性。建議建設(shè)單位應(yīng)將合同送至主管部門備案。重要合同還應(yīng)在簽訂之前送交主管部門審核，主管部門應(yīng)對(duì)發(fā)承包雙方是否按招標(biāo)文件約定簽訂施工合同及是否違背中標(biāo)結(jié)果另行簽訂合同把關(guān)。未經(jīng)備案的合同或協(xié)議不得作為工程結(jié)算的依據(jù)。三是積極推廣建設(shè)工程合同示范文本的使用，以實(shí)現(xiàn)合同簽訂的規(guī)范化。合同示范文本是將各類合同的主要條款、式樣等制定出規(guī)范的指導(dǎo)性的文本，對(duì)于當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)明確各自的權(quán)利義務(wù)，減少合同約定缺項(xiàng)少項(xiàng)，有效防止合同糾紛能起到積極作用。

（四）嚴(yán)格施工中的變更簽證管理

施工中變更簽證的管理是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，加強(qiáng)變更簽證管理，一要加強(qiáng)分級(jí)控制、及限額簽證。簽證不僅要做到時(shí)效性，隨做隨簽，而且要嚴(yán)格按程序和制度簽證。有效簽證必須由施工、監(jiān)理和甲方授權(quán)代表簽字，一次性簽證費(fèi)用超過(guò)一定數(shù)額的，建議由項(xiàng)目法人代表簽字把關(guān)。對(duì)于單次簽證增加工程量使投資增加一定數(shù)額以上的，須經(jīng)項(xiàng)目審批單位同意；二要盡量借助中介力量規(guī)范簽證管理，如請(qǐng)具有專業(yè)背景的工程監(jiān)理單位、工程造價(jià)咨詢單位，規(guī)范簽證的操作程序和處理方法。

（五）加強(qiáng)竣工結(jié)算管理

結(jié)算管理是工程造價(jià)控制的最后一道關(guān)口，從近年來(lái)結(jié)算的審計(jì)情況看，核減率一般在5%～40%，小型項(xiàng)目的結(jié)算管理仍需加強(qiáng)。我們建議：一是建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工程各種資料的收集、整理和保管，保證結(jié)算資料的清晰、完整和連續(xù)性。使施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際與文字資料相吻合，確保工程造價(jià)的真實(shí)合理性。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)送審的項(xiàng)目審計(jì)前，實(shí)行嚴(yán)格的資料審查制度，明確了送審結(jié)算項(xiàng)目必須具備招標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工合同等12項(xiàng)資料，以利于保證結(jié)算審核的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性。二是加強(qiáng)結(jié)算送審的時(shí)效性，對(duì)于一定數(shù)額以上的建設(shè)項(xiàng)目，需在工程完工后一個(gè)月內(nèi)，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交竣工結(jié)算資料。三是建設(shè)單位應(yīng)合理控制工程進(jìn)度款，建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，留足工程尾款，杜絕結(jié)算未完，工程款支付過(guò)頭的現(xiàn)象。四是建設(shè)單位及其主管部門應(yīng)設(shè)相關(guān)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)本單位、本系統(tǒng)投資建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督。

（六）加強(qiáng)建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作的管理

有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作的指導(dǎo)和管理，按照基建財(cái)會(huì)制度和相關(guān)財(cái)務(wù)制度的要求，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其基建業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算水平，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為，做到規(guī)范做賬，準(zhǔn)確核算，及時(shí)決算。

除了上述各項(xiàng)舉措以外，審計(jì)機(jī)關(guān)也將在以往做好工程結(jié)算審核的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新審計(jì)思路，注重審促結(jié)合，采用在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)提出合理化建議、送基本建設(shè)管理知識(shí)講座等方法，幫助建設(shè)單位改進(jìn)和加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理水平，為小型政府建設(shè)項(xiàng)目的投資建設(shè)保駕護(hù)航。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.02.051