洪結(jié)銀

（1.合肥工業(yè)大學經(jīng)濟學院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工業(yè)大學工業(yè)信息研究院，安徽省合肥市，230009）

美國電力產(chǎn)業(yè)如何應(yīng)對燃料價格的波動

洪結(jié)銀1，2

（1.合肥工業(yè)大學經(jīng)濟學院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工業(yè)大學工業(yè)信息研究院，安徽省合肥市，230009）

分析美國燃料價格調(diào)節(jié)條款產(chǎn)生的歷史背景，研究美國電力工業(yè)重組改革前不同時期采用燃料調(diào)節(jié)條款的使用情況，接著進一步探討了美國電力重組改革后，為什么大部分州仍然采用燃料調(diào)節(jié)條款的原因。據(jù)此總結(jié)其對我國實行煤電價格聯(lián)動政策的啟示。

燃料調(diào)節(jié)條款 管理激勵 財務(wù)安全

1 前言

煤電矛盾是近年來我國經(jīng)濟運行中的一個焦點問題，其背后的制度根源是由于電力和煤炭兩大產(chǎn)業(yè)的市場化改革的非同步性造成的。目前，我國煤炭產(chǎn)業(yè)基本實現(xiàn)了市場化，煤炭價格主要由市場供求關(guān)系決定，而電力產(chǎn)業(yè)雖然已經(jīng)按照“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的原則實行了縱向分拆，形成了“5＋2”模式的大格局，但是“競價上網(wǎng)”由于多種因素的影響而遠遠滯后于政策設(shè)計起初的預(yù)期。進入新世紀以后，我國經(jīng)濟步入了新一輪的快速增長時期，煤、電、油、運全面緊張，作為我國電力產(chǎn)業(yè)主要的燃料來源——煤炭的價格也因此大幅度上漲。由于電價受政府規(guī)制，發(fā)電企業(yè)不能及時將燃料成本傳遞到下游，這給發(fā)電企業(yè)帶來了很大的財務(wù)壓力，并由此而導(dǎo)致了“電荒”的頻繁發(fā)生和煤電關(guān)系緊張。為了理順煤電關(guān)系，2004年12月15日，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》，首次啟動煤電價格聯(lián)動并于2005年5月1日實施。對于究竟要不要實行煤電價格聯(lián)動，現(xiàn)行的聯(lián)動機制是否需要調(diào)整以及如何調(diào)整等問題都需要進一步研究。通過研究美國政府長期以來在電力部門中所采用的規(guī)制工具——燃料調(diào)節(jié)條款的使用情況，無疑對我國如何協(xié)調(diào)煤電上下游產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，有效地對電力部門進行監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

2 美國燃料調(diào)節(jié)條款產(chǎn)生的歷史背景

如何對具有自然壟斷和網(wǎng)絡(luò)屬性的公用事業(yè)部門進行有效地規(guī)制，一直是各國政府規(guī)制部門所面臨的重要課題。在西方國家公用事業(yè)部門進行大規(guī)模改革之前，收益率規(guī)制一直是各國規(guī)制機構(gòu)所采用的主要價格規(guī)制工具，它實質(zhì)上是一種基于“費率基礎(chǔ)”的平均成本定價模式。通過承諾一個資本公平的回報率，收益率規(guī)制可以確保受規(guī)制的公用事業(yè)部門發(fā)展所必需的投資。不過，在收益率規(guī)制制度下，一旦按照成本加成的原則確定收益率后，受規(guī)制的產(chǎn)品或者服務(wù)的價格就在一定的時間內(nèi)固定下來，一直到下一次規(guī)制審查為止。也就是說，在兩次規(guī)制審查之間就存在一段時間的規(guī)制時滯。規(guī)制時滯的存在有可能使得受規(guī)制的公用事業(yè)部門在其成本因不可克服的外生沖擊而引起很大的變動時，會面臨財務(wù)困境。而燃料調(diào)節(jié)條款（Fuel Adjustment Clauses）的采用正是規(guī)制者為彌補收益率規(guī)制下，費率在一定時間內(nèi)不能調(diào)整而進行的修正措施。

美國首次采用燃料調(diào)節(jié)條款是在第一次世界大戰(zhàn)期間的1917年。為了應(yīng)對當時煤炭價格的劇烈上漲，伊利諾斯州的艾爾頓煤氣電力公司（Alton Gas and Electric Company），以及新澤西州的布里奇頓電力公司（Bridgeton Electric Company）最先被規(guī)制機構(gòu)授權(quán)采用燃料調(diào)節(jié)條款。造成當時煤炭價格波動的主要原因是缺少生產(chǎn)煤炭的人力所致，造成了煤炭供給的短缺。同時，鐵路主要被用來運輸軍用物資，導(dǎo)致煤炭運力短缺，這進一步加劇了煤炭供給的稀缺和價格的上升。

3 1920－1970年：燃料價格調(diào)節(jié)條款的早期發(fā)展

盡管存在管理方面的問題，燃料調(diào)節(jié)條款在20世紀20年代還是得到了廣泛的應(yīng)用。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，物價逐漸回歸到正常的水平，煤炭價格回歸、相對穩(wěn)定的成本以及對電力需求的增加使得公共電力公司的成本下降，美國部分州因而決定取消燃料調(diào)節(jié)條款。

二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，隨著通貨膨脹的快速上升，調(diào)節(jié)條款在公用事業(yè)部門的費率中又有了較普遍的使用。最通行的是購買天然氣調(diào)節(jié)條款。戰(zhàn)后對天然氣的使用快速增長以及天然氣批發(fā)價格的波動使得這項調(diào)節(jié)條款獲得了越來越多的認可。

20世紀50年代早期，由于朝鮮戰(zhàn)爭引起的通貨膨脹，大部分電力公司都采用了燃料調(diào)節(jié)條款，燃料調(diào)節(jié)條款在44個州都包含在零售電價中。部分州的燃料調(diào)節(jié)條款的適用范圍從工業(yè)部門擴展到民用部門。20世紀50年代中后期，燃料調(diào)節(jié)條款的采用逐漸減少，這主要是因為燃料成本雖然上漲了10%，但是發(fā)電效率也提高了10%，從而起到了抵消燃料成本上漲的作用。

20世紀60年代，由于燃料價格相對穩(wěn)定減輕了費率調(diào)整的壓力。因此，在20世紀60年代，公共電力公司的費率總體上相對穩(wěn)定，燃料價格調(diào)節(jié)條款的使用逐漸減少。

4 1970－1992年：燃料調(diào)節(jié)條款設(shè)計的完善

由于1973年阿拉伯國家的石油禁運、聯(lián)邦和各州的污染控制政策的影響以及資源開采成本的增加等因素的共同作用，造成了煤炭、石油和天然氣價格的大幅度上升。為了彌補燃料價格的上升，43個州實施了燃料價格調(diào)節(jié)條款。

20世紀70年代早期以前，燃料調(diào)節(jié)條款中大部分條款僅簡單表明和燃料成本相關(guān)的所有成本都通過調(diào)節(jié)條款傳遞給消費者。燃料成本的范圍包括聯(lián)邦規(guī)制委員會的《統(tǒng)一的會計賬戶》151款所包含的燃料項目、152款中未分攤的燃料存量的費用，以及153款中的剩余項。如果電力公司有核燃料機組，依據(jù)120款的第1條，與核燃料相關(guān)的成本也包含在內(nèi)。120款中沒有包含的其他核燃料的成本包含在518賬戶中，與燃料成本相關(guān)的非目錄項目通過燃料費用501賬戶傳遞，蒸汽發(fā)電的燃料成本通過547賬戶傳遞（這些賬戶是由FERC、NARUC或者各州公用事業(yè)委員會制定的統(tǒng)一會計賬戶中界定的費用項目）。

20世紀70年代后期，允許進入燃料調(diào)節(jié)條款的燃料成本項目被壓縮和減少了。在聯(lián)邦層次上，煤炭成本只有在151賬戶的目錄中列示的項目才允許包含在燃料調(diào)節(jié)條款中。這意味著只有在外部市場上價格波動的成本項目才可以通過燃料調(diào)節(jié)條款調(diào)節(jié)。在州層次上，除了哥倫比亞特區(qū)、科羅拉多、佛羅里達等少數(shù)州允許的成本在151條款之外，其他各州都將成本項目限制在151賬戶所限定的范圍。同時，各州對燃料調(diào)節(jié)調(diào)款的調(diào)節(jié)時滯和傳遞比例都做了明確的規(guī)定。大部分州規(guī)定的調(diào)節(jié)時滯都不超過3個月，而燃料成本上升的傳遞比例，除了南達科他州和密歇根州按照90%傳遞外，其他各州都按照100%傳遞。

美國的電力產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性重組的標志是1992年《聯(lián)邦能源政策法》的頒布。在此之前，美國電力產(chǎn)業(yè)格局中，民營電力公司占據(jù)了75%，經(jīng)營范圍幾乎涵蓋電力產(chǎn)業(yè)的所有職能。電價主要采取收益率規(guī)制的形式，正是由于收益率規(guī)制存在較長的時滯，使得公共電力公司不能及時將成本上漲的沖擊傳遞出去，才導(dǎo)致了燃料調(diào)節(jié)機制的出現(xiàn)。

5 美國電力產(chǎn)業(yè)重組過程中的燃料調(diào)節(jié)機制

5.1 美國電力工業(yè)重組現(xiàn)狀

起始于20世紀90年代初的美國電力改革目前已走出三步。第一步是《聯(lián)邦能源政策法》出臺后，對電力市場的競爭性定價和消除市場準入方面進行立法安排，開始在批發(fā)市場引入競爭。第二步是聯(lián)邦能源規(guī)制委員會據(jù)此于1996年相繼發(fā)布了第888和889號令，并于1997年1月1日實施。第三步是為了解決批發(fā)市場中還存在與輸電服務(wù)相關(guān)的問題，聯(lián)邦管制委員會于1999年11月20日頒發(fā)了2000號法令，主要目的在于消除輸電服務(wù)不公平和便于簡化管制。美國電力工業(yè)改革核心目的是在零售領(lǐng)域引入競爭，因此新的體制也被稱為“零售選擇”的競爭體制，即電力用戶可以自由選擇電力供應(yīng)商。美國電力工業(yè)改革的目標在于創(chuàng)造一個以市場決定價格的機制，而不是過去的管制性定價。

2000年夏天，加州電力危機使得美國電力市場重組的改革步伐放緩，截至2003年2月份，美國電力市場有24個州已經(jīng)通過了重組行動的立法或者發(fā)布了實行零售準入的命令，其中有18個州正在推進重組過程，27個州沒有進行重組，有5個州重組過程或者零售準入被推遲，加利福尼亞州因電力危機的緣故，零售準入被擱淺。

5.2 電力市場重組后燃料調(diào)節(jié)條款的使用現(xiàn)狀

美國電力市場重組后，除了猶他州和佛蒙特州之外，其他各州依然采用或者允許使用燃料調(diào)節(jié)條款。在重組的電力市場上，發(fā)電資產(chǎn)被剝離的公共電力公司通過州管制委員會許可的拍賣或者采購的方式購買電力時，其購買的電力成本也逐漸通過類似燃料調(diào)節(jié)的機制傳遞到銷售價格中。

目前，美國大部分州之所以還繼續(xù)實施燃料調(diào)節(jié)條款，主要還是和投入成本的波動性相關(guān)。電力公司運營費用中絕大多數(shù)集中在購買的燃料和電力中。數(shù)據(jù)表明，在2005年，購買燃料和電力的費用占了總運營成本的71%。如果成本項目的變動不能在費率中得到反映，電力公用事業(yè)就會暴露在很大的現(xiàn)金流波動的風險中。

公用電力公司的成本構(gòu)成中，另一項重要的成本支出來自電力批發(fā)市場。當前的電力市場和20世紀70～90年代中期相比，波動性更加明顯。20世紀90年代早期之前，電力批發(fā)市場大部分交易都是基于成本價格進行交易。1990年左右，聯(lián)邦管制委員會開始允許電力批發(fā)商，包括縱向一體化電力公用事業(yè)部門可以按照市場價格銷售電力。1992年頒布的《聯(lián)邦能源政策法》進一步鼓勵“豁免的批發(fā)電力發(fā)電商”（exempt wholesale generators）按照市場價格出售批發(fā)電力。市場價格會因邊際電廠的燃料成本、輸電約束、需求的變化等因素在不同時段發(fā)生劇烈波動。

6 美國經(jīng)驗總結(jié)及對中國煤電價格聯(lián)動的啟示

6.1 美國經(jīng)驗的總結(jié)

本文較系統(tǒng)地研究了美國電力工業(yè)部門中的燃料調(diào)節(jié)條款規(guī)制政策的歷史演進過程。從中我們可以得出以下結(jié)論：

（1）在不同的歷史時期，燃料調(diào)節(jié)條款的使用和電力燃料成本的波動緊密相關(guān)。在通貨膨脹和燃料價格快速上升時，燃料調(diào)節(jié)條款在美國大部分州被普遍使用。

（2）雖然燃料調(diào)節(jié)條款的使用可能會帶來電力公司在運營上的激勵扭曲，但是基于確保電力公司的財務(wù)安全的考慮，該條款一直沿用至今。

（3）燃料和電力價格聯(lián)動的時期較短，使得電力部門能夠及時將燃料波動的成本傳遞到下游。

（4）對燃料調(diào)節(jié)機制規(guī)定了統(tǒng)一的調(diào)節(jié)標準，嚴格界定了哪些成本項目可以進行自動調(diào)節(jié)。

6.2 對我國煤電價格聯(lián)動政策的啟示

燃料調(diào)節(jié)條款在美國電力部門一直存在爭議，但美國的電力規(guī)制部門依據(jù)不同歷史時期電力公司所面臨的燃料成本的波動情況適時地實施該機制，這在一定程度上說明了該機制的現(xiàn)實合理性。就電力能源結(jié)構(gòu)而言，中國和美國有較大的相似之處。在美國，煤炭和天然氣發(fā)電占據(jù)美國總發(fā)電量的70%左右，且美國90%的煤炭用于發(fā)電。近幾年，我國每年電力用煤占煤炭消費總量的50%左右，火力發(fā)電量占總發(fā)電量的83%左右。眾所周知，煤炭、天然氣等都是可耗竭資源，可耗竭資源產(chǎn)業(yè)的一個重要特征是價格具有很強的波動性，而這一點是電力企業(yè)自身無法控制的。因此，在電力企業(yè)的技術(shù)效率和管理效率相對穩(wěn)定的情況下，理論上就需要有一種對稱的機制來使得電力企業(yè)和消費者共同承擔和分享電力燃料價格波動所帶來的損益。即在這些燃料價格上升的時候，在保證電力產(chǎn)業(yè)公平合理的回報率的情況下，將其不可控制或者控制能力有限的燃料價格的上升部分傳遞給消費者；而在這些燃料價格下降的時候，應(yīng)該下調(diào)電費，使得消費者分享燃料價格下降的益處。

就中國目前的煤電產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)實情況而言，煤炭價格基本市場化，而上網(wǎng)電價和銷售電價仍處于政府管制之下。因此，在煤炭價格持續(xù)上漲的時候，依據(jù)煤價變化對電價進行調(diào)節(jié)就有其合理性和必要性。而我國第一次煤電聯(lián)動政策正是在電煤價格持續(xù)上漲、煤、電、油、運全面緊張的大背景下出臺的?！秶野l(fā)改委印發(fā)關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》明確規(guī)定了煤電價格聯(lián)動具體措施，主要包括以下幾個方面：

（1）電價與煤炭價格聯(lián)動。根據(jù)煤炭價格與電力價格的傳導(dǎo)機制，建立上網(wǎng)電價與煤炭價格聯(lián)動的公式。

（2）電價聯(lián)動周期。原則上以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期。

（3）分區(qū)域?qū)嵭忻弘妰r格聯(lián)動。由國家發(fā)改委根據(jù)煤炭平均車板價變化情況，按區(qū)域電網(wǎng)或在區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)分價區(qū)實施煤電價格聯(lián)動，并將具體實施情況報國務(wù)院備案。

從上述內(nèi)容看，國家發(fā)改委在設(shè)計價格聯(lián)動機制的時候，既考慮到了電力企業(yè)的財務(wù)風險，同時也要求電力企業(yè)提高自身效率。兩次煤電聯(lián)動在一定程度上舒緩了發(fā)電企業(yè)的財務(wù)壓力，但是，與美國相對成熟的燃料調(diào)節(jié)機制相比，我國現(xiàn)行的煤電價格聯(lián)動政策由于以下幾個因素而使得效果大打折扣：

首先，從規(guī)制機構(gòu)而言，美國對電力產(chǎn)業(yè)實行規(guī)制的機構(gòu)是聯(lián)邦能源管制委員會，其主要負責監(jiān)管各州之間的輸電價格和批發(fā)電力市場交易。州委員會負責對電力零售交易和配電網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管。而我國仍由國家發(fā)改委掌握電力投資和價格決定權(quán)。國家電監(jiān)會的派出分支機構(gòu)僅負責各區(qū)域電網(wǎng)層次，省級電力監(jiān)管仍由省政府負責。在這種規(guī)制權(quán)力配置失衡的局面下，加上地方利益和中央政府利益可能存在的沖突，從而很難準確核定不同地區(qū)和省份的燃煤發(fā)電企業(yè)的成本變動情況。

其次，美國燃料成本的變化核算是以燃料到達電廠的成本為基礎(chǔ)的，而我國煤電價格聯(lián)動政策是以電煤綜合出礦價格（車板價）為基礎(chǔ)的。在“北煤南運”和“西煤東運”的過程中，煤炭加價甚至超過了煤炭的出廠價格。由此可見，以電煤綜合出礦價格為基礎(chǔ)進行煤電價格聯(lián)動的科學性和可操作性都很低。

再次，美國大部分州都對符合要求的成本增量實行100%的傳遞，同時對可控制的成本依據(jù)規(guī)制費率審議進行評估。而我國煤電價格聯(lián)動政策直接規(guī)定電力企業(yè)自身吸收煤價上漲的30%，沒有明確區(qū)分燃料成本和其他可控制成本。

由于煤炭是我國電力生產(chǎn)的主要燃料，在未來相當長的一段時期內(nèi)，這種煤電縱向交易關(guān)系不會發(fā)生太大的變化，政府應(yīng)該推進電力市場化和電力監(jiān)管的改革。同時，借鑒美國燃料調(diào)節(jié)條款的實施經(jīng)驗，在煤炭價格劇烈波動時期，實施價格聯(lián)動機制。就監(jiān)管權(quán)力的配置而言，國家發(fā)改委應(yīng)該退出監(jiān)管領(lǐng)域，讓位于國家電監(jiān)會來規(guī)范、設(shè)計和執(zhí)行煤電價格聯(lián)動政策。

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[9] 仇明.中國電力工業(yè)市場化改革研究[M].北京：方志出版社，2008

How the electricity industry to react with the price fluctuation of fuels in the United States

Hong Jieyin1，2

（1.School of Economics，Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China；2.The Industrial information Institute of Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China）

On the basis of analyzing the historical background of the Fuel Adjustment Clauses in US firstly，this paper studies the usage of the Fuel Adjustment Clauses at different times in US before Power industry restructuring，and then investigates the reasons why many states in US still adopt the Fuel Adjustment Clauses after the power industry restructuring.At last，the author proposes some revelations of coal－electricity price co－movement policy of China.

the Fuel Adjustment Clauses，management incentive，financial security

TD－9

B

洪結(jié)銀（1974－），男，講師，博士研究生，主要從事產(chǎn)業(yè)組織理論與反壟斷規(guī)制、能源經(jīng)濟研究工作。

（責任編輯 孫英浩）