■ 馮志峰

破除路徑依賴 規(guī)范政府行為

■ 馮志峰

我國正處于“現(xiàn)代化”向“現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)變的過渡時期。在社會轉(zhuǎn)型時期，政府既是舊制度的供給者，又是新制度的創(chuàng)新者。作為具有雙重身份的改革主體，這種角色定位的沖突使政府可能產(chǎn)生失范行為，影響了政府的執(zhí)政能力和自身威信，不利于和諧社會的構(gòu)建。

要解決面臨的新問題、新矛盾，必須加快推進依法行政，規(guī)范政府行為。這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是促進社會公平正義的基本保證，是政治體制改革的重要組成部分，也是反腐敗的重要舉措。

政府失范行為的表現(xiàn)

政府行為是政府運用國家權(quán)力進行管理和服務的相關活動。從某種程度上而言，當前我國政府行為具有治理高效性和方式靈活性等優(yōu)勢，但由于各種不良因素的影響，導致政府行為時常出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的政府失范行為。

對政府行為失范，有學者歸納為“抑制行為、放任行為、短期行為和腐敗行為”，也有學者從權(quán)力的外部表現(xiàn)將其提煉為“部門利益至上、地區(qū)保護盛行、職能角色錯位、行政權(quán)力擴張”等。這些研究深化了對政府失范行為的認識。為全面評估政府行為，本文則從政府行為所屬領域入手，觀察政府失范行為。

（1）經(jīng)濟領域的政府失范行為。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于社會主義市場經(jīng)濟體系還不夠完善，政府公權(quán)力時常滲入到經(jīng)濟領域，或直接以指令性計劃左右市場經(jīng)濟。這些政府失范行為違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，特別是政府在金融監(jiān)管過程中的失范行為放縱了金融市場違法違紀行為的產(chǎn)生，并導致國有資產(chǎn)大量流失。政府還以自身控制力對民營企業(yè)進行任意支配，并利用招商引資等項目搞暗箱操作，既違背了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，也違背了國際貿(mào)易行為規(guī)則，惡化了地方招商引資環(huán)境，既使我國政府形象在國際上大大受損，也使國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境受到多重制約。

（2）政治領域的政府失范行為。在建設服務型政府過程中，現(xiàn)實中許多因素滯礙了行政管理體制改革的進程。如政府財政支出“黑洞”問題歷來為社會所詬病。更為嚴重的是，政府腐敗常常表現(xiàn)為政府官員與商人的勾結(jié)，如在征地拆遷領域的暴力拆遷或違背房主意愿的強行拆遷。四川成都“唐福珍”事件后，江蘇東海、鹽城、北京海淀、山東膠州、福建泉州、黑龍江東寧先后發(fā)生拆遷戶自焚，這些事件動搖了公民對政府的認同感。上述案例說明，由于改革和治理方式的調(diào)整，在一定程度上觸動了各方階層的利益，導致官商勾結(jié)、官官相護的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

（3）文化領域的政府失范行為。近年來，高校腐敗案在不少地方都呈現(xiàn)出增長勢頭。據(jù)統(tǒng)計，最近五年，高校職務犯罪案件數(shù)82%的案件集中在基建、采購、財務、招生、后勤服務等部位和環(huán)節(jié)，大多由于教育亂收費引發(fā)。教育系統(tǒng)發(fā)生的嚴重違紀違法，在社會上造成很壞的影響，損害社會道德教化功能及引領作用。大學體制的行政化導致學校內(nèi)部權(quán)力高度集中，成為高校腐敗的直接誘因。由于目前國內(nèi)高校領導是由教育主管部門任命的，造成了教育機構(gòu)的官本位傾向，高校資源是按照行政級別而非科研教學水平進行分配的。高校腐敗的內(nèi)在根源在于學校缺乏辦學自主性，成為政府的附屬機構(gòu)導致學校“衙門化”現(xiàn)象。

（4）社會領域的政府失范行為。社會文明是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要素。隨著公民社會建設的日益深入，民眾日益要求在政治參與過程中實現(xiàn)自己的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，力求在公民參與過程中提高社會保障的力度，維護自身權(quán)利，促進社會建設，實現(xiàn)社會和諧。但社會建設方面仍存在政府失范行為，如環(huán)境污染、社會安全和醫(yī)療保障等方面都因為政府不作為或少作為而侵蝕著政府的合法性和執(zhí)政能力。

政府失范行為的成因

正如政府失范行為在多個領域存在，產(chǎn)生政府失范行為的內(nèi)在原因也是多重因素復合作用而致。

（一）政治領域的路徑依賴。我國原有政府職能體系，其主要特征是政企不分，職能內(nèi)容龐雜，交叉重復。經(jīng)濟體制改革以來，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中形成“大政府”的格局?！罢毮芙o政府行為規(guī)定了基本方向和任務，而政府行為是完成政府職能所規(guī)定的基本任務的必要手段”。為提高政府行政效率，就必須轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能必然涉及各政府部門的職能重新定位，必然涉及政府內(nèi)部各部門之間的權(quán)力劃分。

由于政府部門受傳統(tǒng)職能制約，在實際工作中往往形成政府行為“路徑依賴”。路徑依賴產(chǎn)生“鎖定效應”，政府往往采取超越自身部門職能的行為，如現(xiàn)實中大量存在的行業(yè)壟斷、權(quán)力明放暗收、越權(quán)審查和檢查等政府行為都超越了政府職能邊界。這種政府行為路徑依賴的后果加大了經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡。

（二）經(jīng)濟領域的權(quán)力尋租。政府作為公共利益的代表，其行為目標與社會公共利益是一致的。但政府本身又是由各種機構(gòu)與政府官員所組成的，無論是政府機構(gòu)還是其官員，都有自己的既得利益與行為目標。因為“每一個活動于經(jīng)濟過程中的主體都以追求個人的經(jīng)濟利益為動機，面臨選擇時總是傾向于選擇能給自己帶來最大受益的機會，每一個參與者都依據(jù)自己的偏好，用最有利于自己的方式活動”。

為追求自身利益最大化，政府整體利益在于財政收入的最大化，政府官員目標則是追求權(quán)力和待遇等個人目標。由于政府行為并非永遠代表公共利益，常會發(fā)生政府失靈現(xiàn)象。政府作為“經(jīng)濟人”通過“權(quán)力尋租”等方式，對市場進行干預造成價格扭曲以獲取價格利差?！皩ぷ狻被顒涌陀^原因是由于市場發(fā)育不成熟而使之有可乘之機，但更為重要的是由于政府自身受自利性驅(qū)使過度干預市場造成的。由于這種政府行為在制度上沒有嚴令禁止，并由此可獲得巨大“租金”，誘發(fā)政府失范行為。

根據(jù)制度報酬遞增特性，制度變遷過程可能被鎖入某種制度軌道，即源于制度僵化的路徑依賴和互不相同的人類信念構(gòu)成了經(jīng)濟政策長期性和系統(tǒng)性失靈，促使制度框架“共生的”相互依賴的組織和利益集團會竭力維護現(xiàn)行的制度，阻撓制度向良性方向變遷。

（三）文化領域的道德迷失。行政道德是行政主體及公務員在運作和行使行政權(quán)力的過程中形成的道德意識、道德規(guī)范和道德行為的總稱?！皻v史的變遷與穩(wěn)定要求有一種意識形態(tài)理論來說明這種偏離”，因為“非正規(guī)的制度（文化）影響著個體對其所處環(huán)境的解釋，這與個體的限制性行為空間共同構(gòu)成制度變遷具有高度延續(xù)性的基礎”。

我國封建社會歷史悠長，等級觀念、特權(quán)觀念根深蒂固，“官本位”這樣功利的行政道德觀已經(jīng)成為一種社會思維定勢和社會群體心理，影響著當今社會一些行政人員的思想，市場逐利原則和交易原則對政府主體或公務員的道德思想帶來了負面影響，拜金主義、享樂主義和極端個人主義等消極腐敗思想在行政人員中蔓延，導致行政人員在道德價值取向上的偏差，沉迷于以權(quán)謀利的欲望當中，為行政人員的以權(quán)謀私、貪污腐敗提供了動力。

（四）社會領域的沖突加劇。政府是為社會需要而存在的，它必須為促進社會的發(fā)展和進步服務。政府行為在理論上，不能僅僅是單純的管理型行政，更應當是滿足社會和公眾需求的服務型行政。然而，由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，政府行為最突出特征是“命令與服從”，并控制著社會大部分資源。為達到影響政府決策的目的，社會上各種利益集團會圍繞政府有限資源的分配展開日益激烈的爭奪，在社會上形成眾多分利集團。

分利集團致力于從國民收入中攫取更大份額，即使這樣的活動會極大地破壞社會生產(chǎn)力也在所不惜。這種集團分利行為把人們的目標集中在再分配問題上，改變國民收入的分配結(jié)構(gòu)，可能導致分配不公，從而引發(fā)成員間的利益沖突，最終會造成社會沖突加劇。分利集團筑起的對自由流通的障礙，以及決策的緩慢和相互扯皮等，都大大削弱了經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，導致政府陷入機構(gòu)僵化癥。

規(guī)范政府行為的途徑

規(guī)范政府行為是通過制度創(chuàng)新和有效制度供給并加以制度化來追求政府行為有效性與合法性的過程。制度持續(xù)性使個體對他人的行為得以形成穩(wěn)定預期，造就了合規(guī)性思維、預期及行為。

作為一種制度變遷過程，中國改革呈現(xiàn)報酬遞增和路徑依賴的性質(zhì)。在建立社會主義市場經(jīng)濟的過程中，路徑依賴的形成來自每項改革措施最初的正效應以及后續(xù)政策的強化。但隨著改革向縱深階段推進，制度變遷也越來越受到其他消極因素的影響。在制度框架既定和社會激勵結(jié)構(gòu)不變的情況下，政府借助于政策推進和價格信號的互動，可能引導社會沿著自身規(guī)定的方向前進。因此，政治制度的路徑依賴將會導致經(jīng)濟的路徑依賴，說明制度選擇要受現(xiàn)行的權(quán)力關系、國家性質(zhì)和文化傳統(tǒng)的約束。

制度變遷是一個適應性學習的過程，政府必須建立一種靈活的、鼓勵社會成員反復“試錯”的制度，鼓勵社會各個方向或方面的創(chuàng)新。制度路徑依賴說到底是人們的信念在發(fā)揮作用，信念是由個體學習和社會集體學習的過程決定的，人類的學習過程決定了制度的演進方式，只有把“學習過程”與“路徑依賴”問題結(jié)合起來進行分析，揭示并把握路徑依賴的內(nèi)在生成機制，才能實現(xiàn)路徑創(chuàng)新。

為規(guī)范政府行為，必須實現(xiàn)政府行為模式從“路徑依賴”向“路徑創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)變。

（一）以科學理念指導政府行為。政府必須在行政道德和倫理價值的指導下，提高政府人員的素質(zhì)，才能做出理性的、合乎社會要求的行為。因為任何社會都離不開強有力的道德和倫理法則，“如果沒有一種明確的意識形態(tài)理論，那么，我們在說明無論是自愿的現(xiàn)代配置還是歷史變遷的能力上就存在著無數(shù)的困境”。意識形態(tài)是執(zhí)政黨建構(gòu)政治合法性的核心資源，有著強有力的激勵和懲罰機制，是一種硬約束而不是軟約束。

加強道德建設，必須轉(zhuǎn)換政府人員的觀念，用創(chuàng)新意識替代不思變革的陳舊觀念，把官本位的權(quán)力觀向人本位的服務觀轉(zhuǎn)化，“人治”觀向現(xiàn)代法制觀轉(zhuǎn)化，才能實現(xiàn)政府行為的轉(zhuǎn)變。政府主體應該在道德意識和道德行為方面，自覺按照一定社會的道德要求，進行自我鍛煉、自我改造和自我提高，在履行公務過程中形成道德責任意識，培養(yǎng)對自身職業(yè)活動的自我道德評價的能力，這樣才能對政府行為的選擇具有內(nèi)在指導作用。

依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化。各級政府和所有工作人員要牢固樹立法治觀念，在社會主義核心價值體系的引領下樹立正確的行政道德觀念，明確并遵守政府公職人員基本行政道德規(guī)范，確實做到全心全意為人民服務。

（二）以科學制度規(guī)范政府行為。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性特征。規(guī)范政府行為必須制定科學的制度，才能切實解決缺位、錯位、越位和權(quán)責脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題。

首先，明確政府行為邊界。改革開放以來，中央與地方關系的調(diào)整始終沒有能夠從制度上建立中央政府與地方各級政府之間明確的職責、權(quán)限分工體系，導致地方政府的權(quán)限和行為邊界呈現(xiàn)出了彈性化的演變趨向。規(guī)范政府行為的核心為權(quán)力運行設置“邊界”，確保權(quán)力既高效運轉(zhuǎn)，又正確行使。宏觀而言，政府行為流程起點是公共管理問題的產(chǎn)生，終點是公共管理問題的解決，行政流程的空間邊界就是公共管理活動。因而政府行為的界限就是從事公共管理活動，必須從制度上明確規(guī)定：凡是超越邊界的行政行為都是不允許的及非法的。

其次，改革政府行為體制。對于轉(zhuǎn)型社會來說，從計劃經(jīng)濟體制下的全能型政府向市場經(jīng)濟條件下的有限政府的角色轉(zhuǎn)型，是一個持續(xù)性和適應性的調(diào)整過程。市場化進程中制度環(huán)境的深刻演變，為地方政府的行為選擇構(gòu)建了特定的約束條件和激勵機制。為更好地服務于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府實行大部門體制，建立行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制機制。按照權(quán)責一致、分工合理、有權(quán)就有責、失職要追究、權(quán)責邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負責決策，直屬行政機構(gòu)主要負責執(zhí)行，監(jiān)督機構(gòu)相對獨立行使權(quán)力，解決“教練員”、“運動員”、“裁判員”集于一身的問題，有助于解決職責交叉、政出多門和部門利益的問題，增強部門全局意識，擴大管理覆蓋領域，提高政府整體效能，形成決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的政府行為體制。

第三，健全政府監(jiān)督體系?！皺?quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”。在和平建設時期，執(zhí)政黨的最大危險是腐敗，而孳生腐敗的根本原因是權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約。政府嚴格依法行政，健全政府監(jiān)督體系，是規(guī)范權(quán)力運行和防治腐敗的治本之策。

健全政府監(jiān)督制度的難點是建立和健全內(nèi)外相結(jié)合的行政監(jiān)督體系。在地方政府內(nèi)部加強人大、黨委、政府之間的橫向監(jiān)督，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，健全政府監(jiān)督體系。

健全政府監(jiān)督制度的重點是加強對領導干部監(jiān)督。應切實加強對領導干部的監(jiān)督，嚴格執(zhí)行述職述廉、誡勉談話等制度，推行黨政領導干部問責制和廉政承諾制、行政執(zhí)法責任制、經(jīng)濟責任審計，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，認真落實報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定，健全干部選拔任用監(jiān)督機制和干部選拔任用責任追究制度，實現(xiàn)事前、事中、事后的全方位、全過程監(jiān)督。

健全政府監(jiān)督制度的關鍵是發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。群眾監(jiān)督對于政府而言是異體監(jiān)督，應充分調(diào)動群眾的積極性主動性，提高群眾的監(jiān)督意識和水平，確保人民群眾的監(jiān)督權(quán)利得到行使。繼續(xù)拓展群眾監(jiān)督的渠道，健全網(wǎng)絡舉報和受理機制，支持新聞媒體對違法或者不當行政行為進行曝光，創(chuàng)造讓人民監(jiān)督政府的平臺和條件。制度的生命力在于執(zhí)行力。提高制度執(zhí)行力，必須切實查處政府違反制度的行為，使制度真正成為不可觸犯的“高壓線”，將政府行為嚴格限制在“邊界”之內(nèi)，提高政府執(zhí)行力和公信力。

（三）以科學方法優(yōu)化政府行為。方法的科學性決定著政府行為的實際成效。政府應在繼承和發(fā)展好原有好方法的基礎上，與時俱進地創(chuàng)新規(guī)范政府行為方法。

一是完善政府運行流程。政府行為流程是完成政府目標的全過程，由諸多工作環(huán)節(jié)和步驟組成，每個運行環(huán)節(jié)都有一定的指向和秩序，體現(xiàn)出有較強的邏輯性。

政府必須運用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場、企業(yè)之間的關系，創(chuàng)造公平競爭的良好發(fā)展環(huán)境。依法保證全體人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，維護公民合法權(quán)益，為人民群眾提供更好的基本生活保障和發(fā)展條件，激發(fā)全社會的活力和積極性、創(chuàng)造性。

在信息社會，高效精干的行政流程是以信息化來支撐的?？茖W技術(shù)和現(xiàn)代資訊把原屬于若干個管理環(huán)節(jié)、若干個流程作業(yè)線加以重新整合。專業(yè)化程度的提高，使原本全能式的行政職能變得清晰并可以相對劃定邊界，交由合適的部門和人員來完成，提高行政流程信息傳輸內(nèi)容的品質(zhì)，從而更快、更省、更有效地完成工作任務，有利于提高政府決策的質(zhì)量。

二是開展政府績效評估。成熟的政府績效評估，對于提高政府辦事效率、提高政府活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性以及公平性等方面相當有效。當前，政府績效評估必須正確處理增長與公平、民主與秩序這兩對目標。在增長與公平的關系上，應堅持增長優(yōu)先兼顧公平；在民主與秩序的關系問題上，應倡導在有序的前提下倡導民主監(jiān)督。在評估主體上，積極引入公眾評議制度，參與評議的公眾包括農(nóng)村居民、城市居民、企業(yè)工作者等群體，從而將民評官制度納入績效評估體制之中。這種制度設計將人民的滿意度作為考察政府工作績效的首要標準。在評估指標上，政府應改變將經(jīng)濟指標作為重點考核對象，在設計政府績效評估指標上應包括涉及社會治安、基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、就業(yè)狀況等經(jīng)濟社會發(fā)展指標。

三是積極推進政務公開。各級政府要堅持依法立法、科學立法、民主立法，增強法律制度的科學性、合理性和可操作性。立法過程要有人民群眾廣泛參與，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)。

要加大政務公開力度，按照“公開是制度，保密是例外”的要求，完善各類公開辦事制度，擴大公開的范圍和層次，凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開。要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業(yè)等領域的信息公開，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什么事。

各級政府還要努力提高運用信息網(wǎng)絡技術(shù)規(guī)范政府行為的能力。在政府行政流程再造中，利用信息技術(shù)，加強電子政務建設，設計制度化信息公開和信息化管理機制。通過網(wǎng)絡加強與人民群眾的聯(lián)系和交流，贏得廣大人民群眾的信任和支持，不斷提高政府行為科學化水平，推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展。

作者單位：江西省委黨校比較政治經(jīng)濟研究中心