農(nóng)村群體沖突的治理現(xiàn)狀及其解決路徑

賀佃奎

(仲愷農(nóng)業(yè)工程學院，廣東 廣州 510225)

近年來，我國農(nóng)村群體沖突時有發(fā)生，對社會影響較大的群體性事件發(fā)生呈上升趨勢，在個別地方，甚至出現(xiàn)了“社會泄憤事件”，從而引起騷亂。這些現(xiàn)象說明，農(nóng)村的社會問題已經(jīng)成為影響我國社會穩(wěn)定的一個突出問題。因此，如何對農(nóng)村群體沖突進行有效的行政治理，維護當前的社會穩(wěn)定，推進改革的順利進行，成為各級政府、部門以及學者面臨的一大課題。

目前，國內(nèi)一些學者對于解決農(nóng)村群體沖突的模式進行了深入的探討，提出了很多有價值的觀點和方案。其中，徐士兵主張要“擴大農(nóng)民的利益表達渠道”［1］;張善燚主張采取多元化的解決辦法［2］;于建嶸提出通過綜合改革來治理農(nóng)村群體沖突，“啟動以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革”［3］;應星主張建立“協(xié)調(diào)利益關系的機制，包括利益表達、利益博弈及制度化解決利益沖突的機制”［4］。此外，很多學者還提出，法治社會應當逐步通過法律來解決農(nóng)村群體沖突，即通過訴訟的方式來解決，這是法治化解決沖突的方案。

農(nóng)村群體沖突到底應當用什么方式來解決，這首先要考查事實、了解現(xiàn)狀、審定概念，通過對比分析，最終確定最優(yōu)方案。

近年來，我們對廣東省部分農(nóng)村地區(qū)進行了實地跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村群體沖突主要是圍繞自然資源的分配、占有、利用等原因而產(chǎn)生的。具體體現(xiàn)在征地、村際資源劃分、企業(yè)環(huán)境污染、農(nóng)村政務中關于資源的轉移、利用等方面。這些沖突，一言以蔽之，可以統(tǒng)稱為物質(zhì)利益沖突。這些沖突主要是由于工業(yè)化進程中資本力量向鄉(xiāng)村拓展空間所引起的，由于體制的原因，這些沖突往往演變成基層政府與農(nóng)民群體之間的沖突。在沖突中，農(nóng)民不但采取寫信反映、訴訟等常規(guī)方式，而且也常常采取集體行動的方式進行維權，具體表現(xiàn)為集體上訪、群體阻擋與對抗、群體聚集(游行示威、靜坐、下跪)等。在我們調(diào)查的27件農(nóng)村群體沖突案件中，100%的沖突都是采取上訪的方式。其中，到北京上訪的占上訪總數(shù)的17%，走司法程序解決問題的約占21%。雖然農(nóng)民的集體行動也屬憲法規(guī)定的權利，但是，由于客觀歷史原因與環(huán)境等因素，往往被視為體制外的行動而被政府所不容，故沖突不斷且呈復雜化的趨勢。

在農(nóng)村群體沖突中，作為沖突一方的基層政府是以行政管理者的角色出現(xiàn)的，他們的行為和策略對農(nóng)村群體沖突的消化和消解起著主導的作用。因此，我們首先應當了解基層政府處理農(nóng)村群體沖突的方式和方法。

一、目前基層政府處理農(nóng)村群體沖突的模式

根據(jù)調(diào)查，目前基層政府處理農(nóng)村群體沖突的辦法與模式主要包括以下幾種:

(一)教育說服型

當基層政府與農(nóng)民發(fā)生沖突之始，政府視之為“人民內(nèi)部矛盾”，往往采取說服教育的方法，為了讓農(nóng)民接受條件，一些地方政府甚至采取全方位動員的辦法以求解決問題。例如，陜北某市政府面對三岔灣村農(nóng)民拋荒這一“罷耕”行為，曾指派與該村有親戚關系的機關工作人員專程回到村里進行勸說，并與這些工作人員的年終考核掛鉤。一些地方政府人員還采取了分化瓦解的策略，一方面，尋找那些帶頭“鬧事”農(nóng)民的違法、漏稅證據(jù)，并以此相威脅，逼迫其接受條件;另一方面，對于帶頭接受條件的幾位農(nóng)民給予一定的獎勵，形成示范效應。還有一些地方政府則采取虛假承諾的方法，等沖突平息后卻不予兌現(xiàn)，農(nóng)民對此往往無可奈何。

(二)強制壓服型

強制壓服型主要體現(xiàn)在三個方面:一是一些地方政府單方面作出決定，比如，在征收農(nóng)民土地的過程中，按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，政府確定土地補償價格，要求農(nóng)民必須接受;二是在說服教育無效的情況下，采取行政強制手段，強行改造土地的面貌和特征進行建設;三是當農(nóng)民聚集不散或者出現(xiàn)聚眾鬧事的情況時，政府采取驅(qū)眾抓首的方式，出動警力驅(qū)散聚集的群眾，抓捕為首鬧事者。由此導致了一系列失范行為，部分群眾在“法不責眾”的心理支配下喪失理智，不顧法律，甚至砸警車、毆打政府工作人員、沖擊政府機關等。動亂持續(xù)一段時間后由于帶頭人被抓，群龍無首，再加上畏懼強大的政府力量，群眾只好接受條件，表示屈服。

(三)強制放任型

政府與農(nóng)民的沖突是一種群體博弈，雙方?jīng)_突的結果、利益獲取眾寡取決于雙方力量、智慧等多種內(nèi)外因素。一般來講，政府占絕對優(yōu)勢，但是，在有的地區(qū)政府采取強制措施后，由于村民集體全力對抗，政府往往無可奈何，只好聽之任之。一些農(nóng)村地區(qū)由于宗族勢力強大，村民群體異常團結，當警察抓到為首鬧事的人員后，全體村民甚至多個村落的村民男女老幼一起上陣，一些村民甚至搶回被抓人員，或者又扣留了一些政府人員為人質(zhì)，此時政府只好選擇撤出警力或用被抓的村民“首領”換回人質(zhì)的辦法，雙方暫時回到“相安無事”的狀態(tài)。這種博弈，也使個別村成了強勢村，村里陷于“無人敢管”的狀態(tài)，放任自流;一些工程也變?yōu)椤盃€尾”工程，土地長期荒蕪。

(四)協(xié)商型

一些基層政府與農(nóng)民發(fā)生沖突，比較重視公平與民主程序，反復與農(nóng)民進行協(xié)商，認真聽取農(nóng)民的意見，最后達成協(xié)議。具體表現(xiàn)在:一是在征地時盡量與農(nóng)民協(xié)商，充分考慮農(nóng)民的利益要求，提高補償標準，滿足農(nóng)民的后續(xù)生存要求，或進行土地置換，使農(nóng)民的利益盡可能不受損失;二是提供社會保障，解除農(nóng)民的后顧之憂;三是為農(nóng)民提供免費培訓，提高農(nóng)民的謀生能力;四是比較公正地處理農(nóng)民與其他利益主體的矛盾。由于這些辦法充分考慮了農(nóng)民的利益和要求，政府與農(nóng)民之間進行了有效的溝通，從而避免和解決了彼此間的沖突，使農(nóng)村社會呈安定態(tài)勢。

(五)非公開、拒越級上訪型

按照群體沖突是否被公之于眾、是否允許越級上訪，可以將之分為公開型與非公開型、拒越級上訪型與非拒越級上訪型。目前，我國農(nóng)民與基層政府的沖突，盡管在基層表現(xiàn)得較為突出，但是，在外界卻顯得悄無聲息。這是因為，基層政府在處理與農(nóng)民的沖突過程中一般采取兩個壓制性措施:一是不準越級上訪。有的地方甚至規(guī)定，越級上訪違法，不少地區(qū)甚至有劫訪現(xiàn)象。二是拒絕媒體報道。在發(fā)生群體事件的情況下，政府以“家丑不可外揚”的傳統(tǒng)古訓，遵循沖突信息擴散范圍最小化的原則，盡量使外界感覺不到?jīng)_突的發(fā)生。原因之一就在于，一些地方一旦發(fā)生群體沖突，基層政府的官員就可能被問責。

二、基層政府運用處理農(nóng)村群體沖突模式導致的后果

目前，基層政府處理農(nóng)村群體沖突的模式可以分為強制解決模式與協(xié)商解決模式兩類。這兩類截然對立的處理模式會導致完全不同的后果，對比兩類模式，是找到正確解決農(nóng)村群體沖突有效方式的重要途徑。

(一)強制解決模式導致的后果

政府采取強制解決農(nóng)村群體沖突的辦法如果順利完成，從政府的角度講，則行政效率高，辦事速度快。例如，在征地過程中，如果用強制方式解決問題，可以迅速征得土地，企業(yè)馬上就可以到位，經(jīng)濟增長速度立刻顯現(xiàn)，展現(xiàn)了“良好”的外商投資環(huán)境，這是強制解決模式的優(yōu)點。

但是，政府強制解決群體沖突有時也會導致沖突加劇。一種情況是，基層政府采取強制的辦法解決問題，并且利益標的已經(jīng)執(zhí)行，雖然農(nóng)民強烈反對，但是，該征的地已經(jīng)征了，實體問題得到了解決。另一種情況是，政府采取強制的手段解決問題，但是，由于農(nóng)民的反抗，使利益標的無法執(zhí)行，實體問題得不到解決或只能部分解決。這兩種情況是目前基層政府用強制的辦法解決問題的常態(tài)結果。在第一種情況下，雖然實體問題得到解決，但是，沖突依然存在，這是因為不滿情緒在不斷積聚，隨時會尋找宣泄出口;在第二種情況下，實體問題沒有解決，群體沖突仍在進行中，沖突還會圍繞原來的問題繼續(xù)下去。因此，在上述兩種情況下，群體沖突都沒有得到最終解決，而是處于沖突中繼階段。應星也認為，基層政府對行動精英慣有的強力持續(xù)打壓使得沖突產(chǎn)生了巨大的氣場，“行動者反貪爭利，雙管齊下;前赴后繼，同仇敵愾;不達目的，誓不罷休”，“使農(nóng)民的抗爭變成了為獲得人格尊嚴和底線承認的殊死斗爭”［5］，這就導致了沖突的不斷升級。

庫賽將群體沖突概括為兩種類型:一種是現(xiàn)實性沖突，另一種是非現(xiàn)實性沖突?！澳康脑谟谧非鬀]有得到的目標的沖突可以叫做現(xiàn)實性沖突，因為這些沖突不過是獲得特定結果的手段。相反，非現(xiàn)實性沖突……起因于至少其中一方釋放緊張狀態(tài)的需要”［6］。這里所說的非現(xiàn)實性沖突，實質(zhì)上就是實體問題雖然解決，但是，群體的不滿情緒卻并沒有化解，從而在偶然的事件中釋放的情況，這方面的典型案例有重慶的萬州事件、貴州的甕安事件等等。這些事件開始時都是以一件普通的民事糾紛或刑事案件為導火索，瞬間聚集了成千上萬民眾，從而釀成嚴重危害社會的騷亂。這是實行強制措施后表面平靜實則潛流洶涌的必然后果。

從意識形態(tài)來看，強制的方法也使農(nóng)民產(chǎn)生了強烈質(zhì)疑政府的行為，形成了合法性懷疑。幾十年的意識形態(tài)教育講的是:人民政府愛人民，全心全意為人民服務，而當政府動用警力制裁農(nóng)民時，特別是當農(nóng)民認為自己是在維護合法權益時，這種質(zhì)疑就更加強烈，這對執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎也構成了挑戰(zhàn)。

與此同時，作為強制解決措施的輔助性措施——非公開、拒越級上訪措施，也對群體沖突的解決起了阻礙作用。采取強制措施的本意是為了防止群體沖突的擴散，但是，往往事與愿違，這種解決措施實際上對群體沖突起著助推的作用。

第一，農(nóng)民有理由懷疑自己受到了不公平的對待，即使此時基層政府比較好地保護了農(nóng)民的利益，但是，不允許公開、不允許上訪，這就給農(nóng)民一種具有不可告人目的的感覺，這反而使農(nóng)民更加堅定了尋求上級幫助的決心，這也是導致農(nóng)民永不停止地進行上訪的一個重要原因。所以，這種措施人為地加劇了政府與人民之間的不信任感，陡然增大了政府與人民的對立與隔閡。

第二，阻礙了農(nóng)村群體沖突的體制內(nèi)和平解決之路。當農(nóng)民的利益受到侵害時，首先想到的是依靠各級黨政部門解決問題，這是相信黨的具體表現(xiàn)，也是解決糾紛的正常途徑。而非公開、拒越級上訪的政府行為，則使農(nóng)民在體制內(nèi)解決問題的和平路線受阻，不能正常使用體制本身提供的各種救濟手段，因此，不得不采取集體行動的方式，以農(nóng)民集體的力量與基層政府進行或明或暗的對抗。一些地方農(nóng)村群體沖突長期不斷的部分原因即在于此。

(二)協(xié)商妥協(xié)解決模式導致的后果

基層政府與農(nóng)民群體之間通過協(xié)商的方式解決群體沖突，達成合意，往往會產(chǎn)生以下后果:

第一，從協(xié)商妥協(xié)的過程來看，由于達成的協(xié)議是出于雙方自愿，承諾來自于內(nèi)心，因此，沖突得到了真正解決。因為，如果因之而繼續(xù)發(fā)生沖突，就會受到良心的內(nèi)在譴責和協(xié)議的外在制約，即使反悔，也只能順其自然，接受現(xiàn)實。另外，由于是在和平的方式下解決問題，農(nóng)民群體該用的手段業(yè)已用盡，在此情況下達成的妥協(xié)實屬必然，因此，問題得到基本解決。

第二，從實體角度來看，雙方都有妥協(xié)和讓步，與最初的期望相比，彼此都有所損失。但是，正是由于雙方的妥協(xié)和諒解，反而取得了共贏的效果。畢竟由于沖突的解決，促進了經(jīng)濟的順利發(fā)展，而經(jīng)濟的順利發(fā)展又會使各方受益。例如，在征地沖突中，沖突的有效解決可以使各項建設順利開展，由此帶動地價的上漲，農(nóng)民可以借此獲得更大的利益。更重要的是，由于沖突的解決，雙方不必將大量的人力、物力投入到上訪、抗爭等不必要的消耗當中，為各方贏得了更多的發(fā)展精力。所以，協(xié)商一致的沖突解決方式實屬一種共贏博弈，相反，強制解決沖突的方式則是一種零和博弈。

第三，從社會心理的角度看，人都有“自由意志”，即按照自己的意志行事。如果這種意志是在尊重法律、不損害他人利益的前提下實現(xiàn)的，這才是真正的“自由意志”?！白杂梢庵尽碑a(chǎn)生的效果:一是個人的心情舒暢，因為弘揚了主體性，體現(xiàn)了自我價值;二是自我負責，如果行動受挫，當事人會將責任內(nèi)化，反省自我，責備自己，而非向外攻擊。在協(xié)商妥協(xié)解決問題的情況下，個人或團體由于是根據(jù)自己的意志而行動，因此，不存在壓制的問題，自己的意志得到了實現(xiàn)，不滿情緒無法生成，更不可能積聚，群體沖突得以避免，這就從根本上解決了沖突的根源問題。

三、政府處理農(nóng)村群體沖突的路徑選擇

基于上述對比，我們認為，當前的農(nóng)村群體沖突集中表現(xiàn)為基層政府與農(nóng)民的沖突和力量對話，在此情況下，由于司法不能制度性地防止行政權的干預，因此，依靠法治解決群體沖突的路途遙遠，而其他解決途徑最終也要回歸到基層政府與農(nóng)民關系結構這一基本層面上來。所以，解決農(nóng)村群體沖突之路還應當在沖突雙方的互動關系中尋找。目前，協(xié)商共決是解決農(nóng)村群體沖突行之有效的方法。

當前的農(nóng)村群體沖突，其性質(zhì)是物質(zhì)利益沖突，是政府權力與農(nóng)村財產(chǎn)權利的爭奪，這種矛盾是經(jīng)濟矛盾。因此，農(nóng)村群體沖突是可以調(diào)和的，可以用協(xié)商的方式或議價的方式加以解決，而不宜用強制的方式硬性處理。從法理上來說，政府與人民的關系是委托代理關系，人民是主人，政府是公仆，公仆處理主人的財產(chǎn)，理應與主人商量，這是協(xié)商共決的法理依據(jù)。從前面關于強制處理與協(xié)商處理的后果對比中我們也可以看出，即使效率較高，強制的方式會導致怨恨、不公甚至腐敗;協(xié)商則能營造心情舒暢與和諧，從而產(chǎn)生共贏。和平是理性、寬容的外表，暴力是狹隘、盲目的外衣。協(xié)商就是建立在理性與寬容基礎上的人類仁善行為。上述三個理由說明，協(xié)商解決比強制解決更有效。

運用協(xié)商共決的方式解決農(nóng)村群體沖突，必須各種方法多管齊下，只有這樣，才能真正有效地化解群體沖突。協(xié)商共決主要包括以下三個層面:

(一)政府與農(nóng)民直接協(xié)商共決層面

政府在處理與農(nóng)民利益直接相關的問題時，如征地糾紛等，應當通過直接與農(nóng)民協(xié)商對話的方式來解決。這種協(xié)商方式包括座談會、懇談會、聽證會等。聽證會是法治社會最主要的協(xié)商形式，它可以使公民代表直接在公開的、法定的場合里陳述看法，提出證據(jù)，最后雙方在合法的基礎上解決糾紛，從而避免非和平的、體制外的沖突和對抗?！吨腥A人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》等都有類似的規(guī)定，即涉及“關系群眾切身利益”的處罰或價格，公民有舉行聽證會的權利。當然，在聽證會上，利益矛盾是不可能迅速得到解決的，這就要反復協(xié)商，舉行多次聽證會，直到問題合法解決為止。美國法律規(guī)定，在政府征地時走完協(xié)商和聽證程序至少要經(jīng)過“九個月時間，而實際中往往需要二至三年時間”［7］才能完成征地。通過公開聽證協(xié)商解決群體沖突的成功案例就是浙江省龍泉市與龍淵一村協(xié)商征地及補償案［8］。在本案中，政府與農(nóng)民在征地過程中注重協(xié)商妥協(xié)，如反復談判、舉行聽證會等，政府充分考慮到農(nóng)民日后的生活和出路，盡量滿足農(nóng)民未來生存與發(fā)展的需要，最后問題得到妥善解決。再如，廣州市在城中村改造中，注重與農(nóng)民協(xié)商，采取一村一策的政策，政府先征求農(nóng)村的意見，在此基礎上形成各具特點的改造方案，長期的醞釀與反復的協(xié)商使廣州市城中村改造波瀾不驚，沒有引起大的群體沖突。

(二)自主協(xié)商共決層面

這種協(xié)商發(fā)生在平等利益主體經(jīng)濟互動過程中。如開發(fā)商、工業(yè)企業(yè)需要使用農(nóng)村土地或企業(yè)排放造成周邊農(nóng)村環(huán)境污染等情況時，企業(yè)為了自身的經(jīng)濟利益而利用農(nóng)村土地，不屬于“為了公共利益而征收集體土地”，因而完全屬于私法自治的范疇，雙方的問題完全由雙方協(xié)商合意來解決，利益問題由雙方當事人自行解決。此種解決方式往往產(chǎn)生兩個結果，要么談判成功，項目順利進行;要么談判失敗，雙方退出，在排除犯罪的情況下，不可能有群體沖突的發(fā)生。此時政府作為公共利益的代表，處于中立地位，并不過問雙方的具體談判。但是，政府也不是無所事事，仍然發(fā)揮著重要的作用。第一，政府的宏觀規(guī)劃雙方都要服從，如在征地過程中征哪塊地，是否可以征，用途如何，都要服從政府的宏觀規(guī)劃;第二，政府有權對項目的環(huán)境影響進行監(jiān)督和檢查，以保證項目不得損害公共利益;第三，政府雖然不直接介入利益之爭，但是，應當以公共利益代理人的角色出現(xiàn)，以稅收的方式調(diào)節(jié)雙方的收入分配。如果基層政府能夠做到不與民爭利的中立狀態(tài)，群體沖突發(fā)生的概率將會大幅降低。近年來，各種企業(yè)利用農(nóng)民的土地獲取超額利潤，大肆圈地、屯地，而由于制度的原因，政府在其中往往起著關鍵的作用，這種狀況致使農(nóng)民心理嚴重失衡和利益受損，這必將引起后續(xù)的矛盾沖突。因此，基層政府應當審時度勢，淡出土地市場，將商業(yè)交易交還給企業(yè)與農(nóng)民，這是消除沖突、建立公正政府的必然方向。

(三)立法協(xié)商的層面

法治社會必須依法治理，但是，法律必須是公正的良法，是公議的結果，即“人民的聲音是最高的法律”。政府治理所依據(jù)的法律應當是各個社會群體充分協(xié)商的結果，它體現(xiàn)了各個利益群體之間的利益平衡，這樣才有了公正，即公議產(chǎn)生公正?！吨腥A人民共和國立法法》第34條規(guī)定:“列入常務委員會會議議程的法律案、法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！边@是我國第一部關于立法聽證協(xié)商方面的規(guī)定。2001年，國務院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》第22條規(guī)定:“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見?！边@是我國在立法協(xié)商方面的一個重大進步，是法律獲得公議的重要一步。但是，諸如《中華人民共和國土地管理法》這個重大的涉及億萬農(nóng)民乃至全國人民根本利益的大法卻沒有或不能進行充分的協(xié)商或聽證，致使其公議不足，嚴重地剝奪了農(nóng)民處理財產(chǎn)的議價權、保護權利的訴權等權利，在處理群體利益方面嚴重失衡，這是導致農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)的重要原因。目前，亟須加強法律協(xié)商工作，特別是涉及農(nóng)民群體利益的法律應當經(jīng)過農(nóng)村群體的充分討論，認真吸取他們的意見建議，達成立法層面上的利益平衡，這是消除農(nóng)村群體沖突的治本之道。要在廣大農(nóng)村實現(xiàn)立法公議，就要使農(nóng)民由群眾轉為群體，成立自下而上的農(nóng)民組織，通過參與立法來保障自己的權益。目前，我國作為壓力集團存在的利益群體“中房協(xié)”、“外資協(xié)”等在立法工作中發(fā)揮了重要的作用，維護了本群體的利益。而農(nóng)民由于比較分散，還沒有組織起來形成壓力集團，以通過最高層次的立法合意方式來實現(xiàn)自己的根本權益，因此，擴大農(nóng)民的結社權是解決這一問題的可選擇途徑。

［1］徐士兵.對農(nóng)民群體利益表達的認識與設想［J］.湖北社會科學，1999(2).

［2］張善燚.論農(nóng)村社會沖突的多元化解決機制［J］.湖南公安高等?？茖W校學報，2001(6).

［3］于建嶸.群體性事件癥結在于官民矛盾［J］.中國報道，2010(2).

［4］應星.群體利益的表達行動與社會穩(wěn)定［J］.司法，2006(1).

［5］應星.“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)［J］.開放時代，2007(6).

［6］劉易斯·科塞.社會沖突的功能［M］.北京:華夏出版社，1989:35.

［7］Lisa Bova－Hiatt.接受接收征地中的各方聲音［J］.中國改革，2008(5).

［8］石破.“維權叛徒”的理性:龍泉征地糾紛全記錄［J］.南風窗，2010(3).