文/徐 雷

強化和完善公共服務(wù)的供給，是當前及今后我國公共管理的核心目標，體現(xiàn)廣大人民的根本利益訴求，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增長，公共支出也呈現(xiàn)不斷加大的態(tài)勢，然而公共服務(wù)與公共產(chǎn)品短缺的困局卻日益凸顯，并引起了一系列的社會問題。這一方面是由于公共服務(wù)在數(shù)量上滿足不了日益增長的民眾需求，尤其表現(xiàn)在公共支出結(jié)構(gòu)的不合理，經(jīng)濟建設(shè)支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏?。涣硪环矫媸怯捎诠卜?wù)在質(zhì)量上滿足不了民眾需求，公共服務(wù)效率偏低，且難以評估考核。

增加公共投入是強化公共服務(wù)的前提因素，然而考慮到目前我國社會與經(jīng)濟發(fā)展并重的局面以及有限的公共支出能力，如何在一定公共服務(wù)支出的約束條件下有效地提升公共服務(wù)質(zhì)量，無疑是改善公共服務(wù)供給的關(guān)鍵途徑。標準化作為一種科學(xué)的方法，在促進全球經(jīng)濟一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)進步和企業(yè)高效管理方面均體現(xiàn)卓越價值。近年來，標準化在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)同樣引人關(guān)注。

一、公共服務(wù)的范圍與發(fā)展特性

目前公共服務(wù)還沒有統(tǒng)一的定義，對于公共服務(wù)有多種分類框架。公共服務(wù)的“公共”屬性決定其具有“非競爭性”和“非排他性”的特征，是為了最大多數(shù)人的利益而生產(chǎn)提供，其中包括提供公共產(chǎn)品的活動。因此從服務(wù)內(nèi)容上界定，包括公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共教育、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護和公共信息等。公共服務(wù)標準化應(yīng)聚焦于這些領(lǐng)域的公共及準公共服務(wù)質(zhì)量的提升。公共服務(wù)內(nèi)涵及提供程度并不是一成不變的，理解其動態(tài)性及多樣性有助于合理設(shè)定公共服務(wù)標準化的程度與邊界。

1.公共服務(wù)提供主體的多樣性

狹義地理解，公共服務(wù)是由公共財政支出、解決廣大人民需求的服務(wù)，其提供主體是政府部門。然而隨著社會治理格局的變化，非營利性組織的發(fā)展，政府已不是公共服務(wù)的唯一供方，公共財政也不是唯一的經(jīng)費來源，其方式包括但不限于以下幾種：

①公共財政支持，政府實施；

②公共財政支持，政府購買服務(wù)，非營利性組織實施；

③公益性基金支持，非營利性組織實施。

2.公共服務(wù)發(fā)展的階段性特征

從經(jīng)濟增長階段理論來看，公共服務(wù)發(fā)展是與經(jīng)濟成長階段密切相連。W·W·羅斯托從經(jīng)濟角度將所有社會歸于5種類型，相應(yīng)的對政府公共服務(wù)職責(zé)的范圍也有不同的要求。在傳統(tǒng)社會中，為少數(shù)人服務(wù)的政府僅提供道路、橋梁和航運等服務(wù)。而在現(xiàn)代社會，政府公共服務(wù)從以社會基礎(chǔ)設(shè)施為主的服務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以教育、衛(wèi)生、保健和社會福利為主的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。這實際上是一個國家在不同發(fā)展階段，政府的公共服務(wù)供給能力與公民對公共服務(wù)需求相互影響的結(jié)果。一般情況下，供給能力的提高滯后于需求層次的提高。因此在不同社會發(fā)展階段的公共服務(wù)領(lǐng)域是不完全相同的，并且考慮到公共服務(wù)需求的多樣性，公共服務(wù)也有保障性和發(fā)展性之分。保障性公共服務(wù)基于當前政府供給能力的“最低綱領(lǐng)”，政府必須予以解決，而發(fā)展性公共服務(wù)則要更多地發(fā)揮第三部門以及市場的作用。

二、公共服務(wù)標準化的作用分析

標準（企業(yè)標準除外）可以認為是一種公共產(chǎn)品。標準化的目的在于一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序和社會效益，其在統(tǒng)一、規(guī)范和互換通用等方面的作用已為社會各界所認同。筆者認為隨著知識經(jīng)濟時代的到來，標準化進一步呈現(xiàn)出知識體系構(gòu)建與傳播的價值，各層級的標準體系就是高度系統(tǒng)化的公共知識承載平臺，而標準化活動則起到了知識積累、知識傳播以及整合應(yīng)用的作用。

當前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，相應(yīng)的公共服務(wù)供給也進入了總量增加、內(nèi)涵擴展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的轉(zhuǎn)型階段，這必然要求公共服務(wù)在價值理念、管理水平，特別是服務(wù)質(zhì)量上有較大提升以滿足社會公眾需求。強化標準化方法在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，發(fā)揮其統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、知識積累及傳遞等功能，對現(xiàn)階段我國公共服務(wù)的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。其在下述幾個方面的突出作用，將從整體上提升公共服務(wù)的質(zhì)量與價值。

1.法律及公共政策的支撐

法律法規(guī)及政策文件具有嚴謹、穩(wěn)定和普遍的一些特點，故而較難在具體細節(jié)上作出詳盡規(guī)定。標準相對而言內(nèi)容更為專業(yè)化、制修訂也更為靈活，標準可以作為公共服務(wù)政策或相關(guān)法律法規(guī)的具體指標、公共服務(wù)政策的具體實現(xiàn)方法以及公共服務(wù)部門的管理規(guī)范等，從而構(gòu)成對法律法規(guī)以及政策文件的有力支撐。從世界范圍看，歐美等發(fā)達地區(qū)在這方面已取得了成功經(jīng)驗，公共政策與標準形成了緊密的互動機制，這為我國公共服務(wù)標準化工作提供了良好借鑒。

2.推進公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的政策倡導(dǎo)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展的有效途徑，彰顯社會公正。目前很多學(xué)者認為要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，必須建立基本公共服務(wù)的量化標準。該標準應(yīng)是充分考慮公民需求層次和政府提供能力基礎(chǔ)之上的一個最低標準，是政府保證供給的底線，當然根據(jù)各地區(qū)的不同發(fā)展狀況該標準有一定的區(qū)域性。

3.提升公共服務(wù)的效率

我國公共服務(wù)總量的增加及內(nèi)涵的豐富，將逐漸構(gòu)成復(fù)雜龐大的公共服務(wù)體系，服務(wù)提供者和服務(wù)方式日趨多樣，這就需要政府部門、非營利性組織以及經(jīng)濟部門等服務(wù)提供者基于專業(yè)分工的基礎(chǔ)上相互配合。然而上述不同部門在服務(wù)理念、服務(wù)動機和服務(wù)模式均存在一定差異，這些差異可能造成公共服務(wù)體系運行不暢而導(dǎo)致效率低下。標準化工作則可以從兩個方面有針對性地提升公共服務(wù)效率，一是發(fā)揮知識傳遞作用，通過標準化行為在公共服務(wù)領(lǐng)域運用科學(xué)管理方法，優(yōu)化公共服務(wù)流程；二是規(guī)范公共服務(wù)提供部門的職責(zé)，合理設(shè)置部門之間的服務(wù)接口。

4.增加公共服務(wù)的政策透明度

公共服務(wù)標準是公共政策體系的支撐性部分，通過科學(xué)的標準制訂、發(fā)布和執(zhí)行等標準化活動，可使社會公眾進一步明確和掌握法律法規(guī)及政策文件的要求、各公共服務(wù)提供部門的職責(zé)以及各項公共服務(wù)流程規(guī)范，從而增加公共政策透明度，最大限度減少公共服務(wù)供給過程中不合理的操作彈性。當然各方參與、充分協(xié)商的標準制訂程序也是維護公共服務(wù)政策透明的重要保障。

5.公共服務(wù)質(zhì)量的科學(xué)評估

質(zhì)量評估是促進公共服務(wù)質(zhì)量提升的重點和難點部分，關(guān)鍵在于設(shè)定科學(xué)合理、易于操作的評估標準。該標準不但要包括基本公共服務(wù)投入等指標，更要考慮到社會公眾對于公共服務(wù)的滿意程度，畢竟公共服務(wù)接受者才是評價的最終主體。目前我國還缺乏系統(tǒng)科學(xué)的公共服務(wù)質(zhì)量評估標準和方法，這也造成了對相關(guān)部門的考核缺少依據(jù)而流于形式，如不加緊解決，將會成為今后公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

三、我國公共服務(wù)標準化的實施建議

要充分實現(xiàn)標準化提升公共服務(wù)質(zhì)量的各個方面作用，有賴于公共服務(wù)標準化開展的有效性。我國公共服務(wù)標準化工作還處于起步探索階段，還未構(gòu)成完整成熟的理論與應(yīng)用體系，需要不斷吸收借鑒國外成功經(jīng)驗，并根據(jù)我國標準化發(fā)展實際逐步推進。建議當前可從制度建設(shè)、科學(xué)管理、人才培養(yǎng)等5個方面著手提高我國公共服務(wù)標準化的有效性。

1.構(gòu)建基于風(fēng)險評估的互動機制

構(gòu)建法律政策與標準的緊密互動機制，是擴大公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)質(zhì)量的必然要求，而標準的介入程度及方式應(yīng)與具體公共服務(wù)事項的風(fēng)險程度相關(guān)聯(lián)。建議在法律以及公共政策制訂過程中，對所涉及的公共服務(wù)事項開展風(fēng)險評估，并根據(jù)評估結(jié)果采取不同的標準策略。低風(fēng)險程度的，可通過自愿性的行業(yè)標準進行規(guī)范；中風(fēng)險程度的，可在法律或公共政策中推薦性引用標準；高風(fēng)險程度的，則應(yīng)在法律或公共政策中強制性引用現(xiàn)有標準，或者委托標準機構(gòu)制訂相配套的強制性標準。通過實施具有針對性的標準策略，既提高法律政策的可操作性，又可降低決策及執(zhí)行的社會成本。目前在發(fā)達國家地區(qū)均形成了標準對法律政策的基礎(chǔ)性支撐，標準已成為公共服務(wù)與管理的執(zhí)行依據(jù)和保障。如歐盟委員會通過法律形式確立了歐洲標準在歐洲政策與立法中所具有的地位和發(fā)揮的作用；澳大利亞則依據(jù)風(fēng)險程度在法律中引用相關(guān)標準，而使得2400余項標準具有強制性。

2.完善公開均衡的標準制訂程序

標準適用性是公共服務(wù)標準化工作有效性的重要方面，也是目前我國標準化工作所面臨的一個實際問題。確保標準適用性取決于科學(xué)合理的標準制訂程序，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域標準具有顯著的公共性，面向社會的各個層面、涉及不同利益相關(guān)方，因此在制訂過程中需特別強調(diào)公開透明、代表均衡的原則。具體來講，一是在標準工作組中要涵蓋各利益相關(guān)方的代表，特別是必須要有公共服務(wù)接受方——公眾代表的參加，可考慮通過公共經(jīng)費資助公眾代表參與標準制訂工作；二是利用信息化手段加大公開力度，確保社會公眾可從網(wǎng)站及時了解標準制訂進展、免費下載標準草案全文并提出意見與建議。

3.開展貫穿于全過程的效益評價

為社會帶來公共效益是公共服務(wù)標準化的宗旨。有效推進公共服務(wù)標準化，需要對每個公共服務(wù)標準化項目開展效益評價并反饋，從而持續(xù)改進其實施。效益評價要貫穿于公共服務(wù)標準化項目的全過程，綜合考慮多方面的因素，如安全、外部性、社會收益、社會成本等，并做到定量與定性相結(jié)合。標準申請立項階段，效益評價有助于判斷標準立項是否符合社會需要及其必要性；標準制訂階段，效益評價有助于完善標準內(nèi)容；標準實施階段，效益評價有助于確認標準實施的最終效果并尋找到改進方向，為標準修訂做好準備。在澳大利亞，“凈利益””（net benefit）評價已成為澳大利亞標準協(xié)會（Standards Australia）的核心工作之一，任何澳大利亞標準均應(yīng)符合社會“凈利益”，即總體上為社會帶來正面影響，其評價內(nèi)容包括公共健康與安全、社會影響、環(huán)境影響以及經(jīng)濟影響等。

4.發(fā)揮社會中介組織的專業(yè)優(yōu)勢

進一步發(fā)揮社會中介組織的作用是政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提升公共服務(wù)標準化有效性的重要路徑。西方發(fā)達國家的“新公共管理”實踐證明，政府部門并非公共服務(wù)的直接和唯一提供者，發(fā)揮社會中介組織作用并適度引入競爭機制，將有利于提高公共服務(wù)的效率并降低服務(wù)成本。公共服務(wù)標準化是公共服務(wù)全過程中一個重要環(huán)節(jié)，具有專業(yè)性強、涉及面廣、協(xié)調(diào)要求高的特點，相關(guān)政府部門可通過“行政委托”、“服務(wù)外包”、“競爭性招標”等方式，由更具專業(yè)優(yōu)勢的社會中介組織承擔(dān)標準研制、標準體系構(gòu)建、效益評價等具體事項，政府部門則加強對工作實施和公共經(jīng)費使用的監(jiān)督。

5.加強對標準化人才隊伍的培養(yǎng)

我國標準化人才隊伍相對匱乏，標準化人員數(shù)量、能力、結(jié)構(gòu)不能滿足公共服務(wù)標準化發(fā)展要求，需要在培養(yǎng)力度、模式、方法上有所突破。一是建立全方位的培養(yǎng)體系。標準化人才培養(yǎng)是一個系統(tǒng)工程，政府、行業(yè)、企業(yè)以及教育機構(gòu)應(yīng)相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立起從專業(yè)知識培訓(xùn)、學(xué)歷課程教育、項目實踐到職業(yè)資格評定等各環(huán)節(jié)銜接的培養(yǎng)體系；二是營造標準化活動的良好環(huán)境，進一步提高標準化活動的公開透明度，鼓勵并資助企業(yè)、社會、政府、學(xué)術(shù)界等領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士參與標準制修訂，通過實踐參與提高專業(yè)人士的標準化能力；三是開展網(wǎng)絡(luò)化培養(yǎng)。充分利用信息化技術(shù)傳播標準化知識，提供在線標準化課程學(xué)習(xí)及測試。如美國國家標準學(xué)會開設(shè)了標準在線學(xué)習(xí)網(wǎng)，為各方人士提供短期課程、模塊化學(xué)習(xí)、培訓(xùn)證書、論壇等在線服務(wù)。

四、結(jié)語

標準化是科學(xué)管理的方法，是我國公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。當前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，著力保障和改善民生是今后一個階段內(nèi)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重點任務(wù)之一。發(fā)展民生必然要提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，這就要求公共服務(wù)標準化建設(shè)滿足公共服務(wù)快速發(fā)展的需要，不斷探索和實踐提升公共服務(wù)標準化有效性的路徑與措施。

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