文/本刊記者 孫文濤

分析國內(nèi)行業(yè)信息，借鑒國外經(jīng)驗

農(nóng)業(yè)部藥檢所在匯總收集行業(yè)信息、分析行業(yè)數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，全國34.3萬家農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營單位中，主體在村和鄉(xiāng)一級的經(jīng)營戶占到了80%以上，且經(jīng)營者素質(zhì)普遍較低，是造成目前農(nóng)藥市場混亂的主因，因此規(guī)范管理迫在眉睫。

在對核心問題進(jìn)行調(diào)研的同時，農(nóng)業(yè)部藥檢所也參考借鑒了國外農(nóng)藥管理情況。國外的農(nóng)藥經(jīng)營店全部在鄉(xiāng)村，農(nóng)藥店是沒有門面的。但凡是跟農(nóng)藥經(jīng)營有關(guān)的人都有相應(yīng)的資格證。經(jīng)營者和咨詢?nèi)藛T長期和農(nóng)場主打交道，有豐富的病蟲害防治實踐經(jīng)驗，能快速、準(zhǔn)確地開處方。

由此看出，國外農(nóng)藥管理的核心主要在管理人，甚至農(nóng)藥運輸人員也都有相應(yīng)的資格證書，也就是說參與農(nóng)藥經(jīng)營的人必須懂農(nóng)藥。通過管理人保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，強(qiáng)化服務(wù)，只有服務(wù)好了才能賣出產(chǎn)品。因此，新的農(nóng)藥管理條例也側(cè)重于對從事農(nóng)藥行業(yè)的人的管理，特別是經(jīng)營環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)登記管理，明確生產(chǎn)企業(yè)義務(wù)

新《條例》取消臨時登記后，新產(chǎn)品試驗完后獲得正式登記，并且登記后，農(nóng)業(yè)部會在網(wǎng)上公布其產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法。取消臨時登記的直接影響是新產(chǎn)品上市的速度延緩，一方面，生產(chǎn)和經(jīng)營的關(guān)系則將更加緊密；另一方面，對有實力的大中型企業(yè)，可以更牢固地把握市場，從而進(jìn)一步增強(qiáng)其市場競爭力。這也充分體現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃中鼓勵大企業(yè)進(jìn)行兼并重組，形成大規(guī)模的集團(tuán)化農(nóng)化企業(yè)的目標(biāo)。

新《條例》明確改變有效成分的配方則需做變更登記。新的農(nóng)藥登記即除了有效成分的含量外，對助劑的類型也要標(biāo)明，這樣做的目的是進(jìn)一步提高農(nóng)藥對環(huán)境的安全性。今后，助劑與登記的不符合的也將視為無登記，查處后按照相關(guān)規(guī)定處罰。從這個意義上說，在新產(chǎn)品試驗時，對人和環(huán)境友好將作為是否給予登記首先要考慮的問題，對環(huán)境不安全的新產(chǎn)品，即便藥效再好也不會獲得登記。

舉例來說，國外企業(yè)在2008年之后沒有開發(fā)過任何微乳劑劑型。這是因為做微乳劑只有兩條路可以走，要么增加乳化劑的用量，要么用特殊的助溶劑。前者使成本大大增加，后者會對環(huán)境造成極大危害，無法在本國獲得登記。本著環(huán)境友好的原則，今后，有關(guān)部門將制定禁用助劑名錄，使用在名錄里的禁用助劑進(jìn)行登記的將不會通過。

此外，生產(chǎn)者和經(jīng)營者有義務(wù)回收農(nóng)藥包裝，承擔(dān)更多的社會責(zé)任。除了回收包裝以外，法律上還明確了不合格農(nóng)藥的處理費用由生產(chǎn)者承擔(dān)，這就避免了在假冒偽劣農(nóng)藥處理時，誰執(zhí)法越多、查處越多，誰的壓力就越大的尷尬。對生產(chǎn)者來說，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品將背負(fù)除了行政處罰以外的更多責(zé)任，處理這些假劣產(chǎn)品的費用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生產(chǎn)。

新《條例》加強(qiáng)了對委托加工的管理力度。對于分裝，讓委托企業(yè)提出來由誰分裝。由于委托分裝產(chǎn)生的法律糾紛，委托企業(yè)承擔(dān)100%法律責(zé)任，委托企業(yè)和分裝企業(yè)通過民事訴訟解決糾紛。這就在降低生產(chǎn)企業(yè)成本的同時，也避免了皮包公司買賣登記證，進(jìn)一步打擊非法經(jīng)營。另外，不具備分裝資格的農(nóng)藥經(jīng)營者，不得分裝、加工農(nóng)藥，不得向農(nóng)藥中添加任何物質(zhì)，不得銷售未包裝或者未附具標(biāo)簽或標(biāo)簽殘缺不全的農(nóng)藥。

重設(shè)經(jīng)營許可、完善經(jīng)營臺賬

經(jīng)營管理方面，新《條例》將再次設(shè)立農(nóng)藥經(jīng)營許可制度。自2004年我國取消了農(nóng)藥經(jīng)營許可制度以后，經(jīng)營單位猛增，造成的結(jié)果就是許多經(jīng)營者缺乏起碼的農(nóng)藥、植保知識。這給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來了嚴(yán)重隱患，也是《農(nóng)藥管理條例》修訂的迫切性所在。

就目前我國農(nóng)藥管理現(xiàn)狀來說，經(jīng)營環(huán)節(jié)是管理的最后一個環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)做不好，農(nóng)產(chǎn)品安全也就無法保障。之所以這樣說，是因為對農(nóng)藥的使用者——農(nóng)民，各個部門的職責(zé)是培訓(xùn)、幫助和指導(dǎo)用藥，而不是一旦發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題就追究農(nóng)民的責(zé)任。

設(shè)立許可制度后，農(nóng)藥經(jīng)營者要先有經(jīng)營許可證再有營業(yè)執(zhí)照，而不指定經(jīng)營單位類型。實行經(jīng)營許可制，設(shè)立行業(yè)門檻，建立農(nóng)藥經(jīng)營人員培訓(xùn)機(jī)制，并對經(jīng)營人員實行持證上崗制，不僅能有效提高經(jīng)營者業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且可以有效遏制銷售國家禁用農(nóng)藥或其他違法經(jīng)營行為。同時，經(jīng)營者有義務(wù)向使用者提供農(nóng)藥的性質(zhì)、使用方法等。

另外，新《條例》要求進(jìn)一步完善經(jīng)營臺賬管理。農(nóng)藥經(jīng)營臺賬管理是許可制度后的又一把關(guān)口。管理臺賬的目的是溯源，管理部門和經(jīng)營者要通過臺賬明白農(nóng)藥是從哪里來的，賣到哪里去了，賣了多少等等。對于限制使用的農(nóng)藥品種，要詳細(xì)記錄購買品種、數(shù)量、用途以及購買者的相關(guān)信息等。經(jīng)營臺賬至少要保存兩年，對于不按規(guī)定管理和使用臺賬的經(jīng)營者，一旦查處將采取嚴(yán)格的處罰措施。

在規(guī)范農(nóng)藥運輸管理上，農(nóng)藥的運輸管理今后要重點加強(qiáng)。托運人要提供證件，包括農(nóng)藥登記證和產(chǎn)品質(zhì)量合格證等。這樣做一是為了溯源，二是為了打擊非法制造窩點，根據(jù)近些年執(zhí)法部門的經(jīng)驗，大量假冒偽劣農(nóng)藥都是通過運輸環(huán)節(jié)到經(jīng)銷商手里的，運輸環(huán)節(jié)管不好，就無法阻止假冒偽劣農(nóng)藥進(jìn)入市場。承運人要查驗托運人的證件并保存運輸記錄，以備事故的責(zé)任認(rèn)定。

各部門分工協(xié)作強(qiáng)化監(jiān)管，處罰力度加重

新《條例》對各監(jiān)管部門有了更明確的責(zé)任分工，使管理更精細(xì)、更準(zhǔn)確。對限制使用農(nóng)藥實行布局規(guī)劃。限制使用農(nóng)藥主要指殺鼠劑、高劇毒農(nóng)藥以及對農(nóng)業(yè)林業(yè)人畜安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及生態(tài)環(huán)境存在較大危害風(fēng)險，在生產(chǎn)、經(jīng)營和使用過程中具有較高技術(shù)含量的農(nóng)藥。這類農(nóng)藥對經(jīng)營者的素質(zhì)有更高的要求，必須要布局規(guī)劃，即根據(jù)各個地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀來確定這類店應(yīng)在什么位置以及需要多少數(shù)量。需要指出的是，布局規(guī)劃由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)布局的整體性和合理性。

新《條例》建立了藥害鑒定體系。藥害鑒定是管理部門幫助農(nóng)民維權(quán)的重要舉措，一旦發(fā)生藥害事故由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一鑒定，并且農(nóng)業(yè)部門要出具鑒定意見交給農(nóng)民，這為農(nóng)民出現(xiàn)藥害后的維權(quán)提供了法律依據(jù)。藥害責(zé)任認(rèn)定后，農(nóng)民憑購買農(nóng)藥憑證和藥害鑒定書與責(zé)任人協(xié)調(diào)。若協(xié)調(diào)不成功可上訴至法院，法院立案后，相關(guān)責(zé)任人除了民事賠償外，藥害損失超過2萬元、銷售假冒偽劣農(nóng)藥超過5萬元，還將承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

新《條例》協(xié)調(diào)了農(nóng)藥與危險化學(xué)品管理。國外的農(nóng)藥經(jīng)營店由于都在鄉(xiāng)村，因此無需危險化學(xué)品許可證，而在國內(nèi)農(nóng)藥管理與危險化學(xué)品管理并存，互補(bǔ)替代。農(nóng)藥經(jīng)營許可的核心是管理經(jīng)營單位的人，這些人必須對農(nóng)民具有指導(dǎo)能力。危險化學(xué)品管理的是店，它考慮店的位置是否對周圍的環(huán)境以及人畜造成危害。

新《條例》對違法處罰的力度明顯加大。對于標(biāo)簽違規(guī)的經(jīng)營者，情節(jié)嚴(yán)重的可吊銷經(jīng)營許可證；經(jīng)營者臺賬不規(guī)范，情節(jié)嚴(yán)重的可吊銷營業(yè)執(zhí)照。對生產(chǎn)企業(yè)加大處罰力度旨在從源頭上杜絕假冒偽劣農(nóng)藥的生產(chǎn)。對生產(chǎn)許可證生產(chǎn)的，最低罰款20萬元；有證生產(chǎn)假冒偽劣農(nóng)藥或責(zé)令后仍不召回的，對單位處罰金額不低于10萬元，同時對主管人處罰5萬-10萬元，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷所有證照。吊銷許可證的，10年以內(nèi)不能從事農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營活動，吊銷農(nóng)藥登記證的，5年內(nèi)不再受理其農(nóng)藥登記申請。處罰結(jié)果將在網(wǎng)上公示。

在責(zé)任認(rèn)定時，新《條例》首先追究管理者的責(zé)任，而以前則是首先追究生產(chǎn)者和經(jīng)營者的責(zé)任。其次，誰發(fā)許可證就由誰來監(jiān)管。生產(chǎn)者主要由工業(yè)部門監(jiān)管；經(jīng)營者主要由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，工商部門配合；運輸環(huán)節(jié)主要由交通運輸部門管理，工商部門配合。