周江梅,曾玉榮,林國華,吳 越

(福建省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所,福建 福州 350003)

海峽兩岸農(nóng)地利用政策自1949年以來都經(jīng)歷著不斷變革與完善過程,近年來都十分關(guān)注農(nóng)地利用效果。如何更有成效地利用農(nóng)地成為兩岸行政部門與學(xué)者們努力探尋的問題。本研究對兩岸農(nóng)地利用政策進(jìn)行比較,旨在借鑒臺灣經(jīng)驗,尋求更有利于未來大陸農(nóng)地政策推行的對策,以更好地提升大陸農(nóng)地利用效率。

1 兩岸農(nóng)地利用政策比較

兩地農(nóng)地開發(fā)利用政策又有各自特點,內(nèi)容上也存在相同與不同之處。

1.1 相同點

1.1.1 農(nóng)地制度變革初期都以 “耕者有其田”為目標(biāo) 新中國成立后,大陸開始致力于土地改革。1950年6月,通過并頒布了中共七屆三中全會提出的 《中華人民共和國土地改革法》,以 “廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民的土地所有制”達(dá)到 “耕者有其田”目標(biāo)。1952年土地改革基本完成后實行土地農(nóng)民私有,農(nóng)民擁有了法律上的土地產(chǎn)權(quán),即土地所有權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)等統(tǒng)一,“農(nóng)民階級千百年來的平均主義傾向以地權(quán)的形式得到了最大限度的實現(xiàn)”[1]。廣大農(nóng)民獲得土地,由此帶來生產(chǎn)積極性與投資意愿極大提升,土地產(chǎn)出率也獲得了快速提高。

臺灣在20世紀(jì)40年代末50年代初為了推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,提高農(nóng)地經(jīng)營效率,推出了減輕佃農(nóng)地租負(fù)擔(dān)、保障佃農(nóng)權(quán)利、扶持自耕農(nóng)等農(nóng)地政策。1949年公布了 《臺灣省私有耕地租用辦法》,實行減租,規(guī)定 “租額不得超過正產(chǎn)物全年收獲總量375‰”;1951年又制定了 《農(nóng)業(yè)地租減至37.5%的法案》和 《耕地三七五減租條例》,這使得 “三七五減租”政策法律化,增強了 “三七五減租”實施的力度;1951年頒布了 《放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》,辦法規(guī)定 “放領(lǐng)公地地價,得按照該等土地等則全年正產(chǎn)物收獲量兩倍半折成實物計算之,地價分十年攤還”,公地承領(lǐng)中還明確了承租耕地的現(xiàn)耕農(nóng)享有優(yōu)先權(quán),“公地放領(lǐng)”政策成功實施促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高;1953年出臺 《實施耕者有其田條例》,條例規(guī)定 “地主得保留其出租耕地7等則至12等則水田3甲,其他等則之水田及旱田,則依一定標(biāo)準(zhǔn)予以折算后保留”,而超出部分全部由當(dāng)局征收,征收后耕地再類似于 “放領(lǐng)公地”規(guī)定給農(nóng)民,該條例的實施使自耕農(nóng)數(shù)量大幅度增加,“耕者有其田”目標(biāo)基本得以實現(xiàn);1953年同時公布了 《實施耕者有其田條例臺灣省施行細(xì)則》,使前述條例能得以較好貫徹與實施,確?，F(xiàn)耕農(nóng)向自耕農(nóng)轉(zhuǎn)變及其利益實現(xiàn)。

這些政策體現(xiàn)了臺灣地區(qū)當(dāng)時農(nóng)地變革的一個漸近過程,最終促使大部分佃農(nóng)成為自耕農(nóng),推動了 “耕者有其田”目標(biāo)的實現(xiàn)。這一系列改革也促進(jìn)農(nóng)民對農(nóng)地投入增加、農(nóng)地產(chǎn)出率提升。

1.1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營成為農(nóng)地利用制度的核心 農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營已成為近年來大陸政府文件中不斷出現(xiàn)的名詞,是當(dāng)前農(nóng)地利用政策的核心內(nèi)容,是中央提出 “把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務(wù)”的前提與基礎(chǔ)。2001年大陸發(fā)布了 《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,意在規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn),保護農(nóng)民土地權(quán)益,推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營;2007年中央一號文件 《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,提出大規(guī)模地實行農(nóng)地整治,以促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;2008年中央一號文件 《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》,提出 “在有條件的地方培育發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境”;2008年十七屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》,明確規(guī)定了“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”;2008年底農(nóng)業(yè)部出臺了 《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》,以 “確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序”;2009年中央一號文件 《促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收》,提出 “規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”;2010年中央一號文件 《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》,提出 “健全流轉(zhuǎn)市場,在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”;中央提出的“十二五規(guī)劃”,將 “現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”作為 “十二五”期間的重要任務(wù),并提出 “完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。

臺灣地區(qū)近年來進(jìn)行了以活化農(nóng)地利用為目的的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；?、集團化、效率化的一系列農(nóng)地改革,其中最突出的是2008年 “農(nóng)委會”推行“小地主大佃農(nóng)”政策,被臺灣學(xué)者譽為又一次重大的農(nóng)地變革,該政策特別強調(diào):保護農(nóng)地資源,引導(dǎo)農(nóng)地資源規(guī)模開發(fā)與利用,并建立農(nóng)地分級分區(qū)管理及回饋機制,大量釋出都市周邊不適農(nóng)作地區(qū)或低生產(chǎn)力的土地;“農(nóng)委會”還于同年底發(fā)布“小地主大佃農(nóng)貸款要點”,為協(xié)助大佃農(nóng)承租土地及企業(yè)化經(jīng)營貸款的資金需求,提供優(yōu)惠貸款融資,對于大佃農(nóng)所需產(chǎn)銷補助及企業(yè)化經(jīng)營管理需求,將提供獎勵及協(xié)助,以更積極的措施輔導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,提高產(chǎn)業(yè)競爭力[2]。該政策主要目的在于推動農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn),而不危及農(nóng)地所有權(quán)人利益,因此,實施以來受到農(nóng)民歡迎,農(nóng)地的規(guī)模效益得以顯現(xiàn),“大佃農(nóng)”經(jīng)營的農(nóng)地面積平均增加了6倍,促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)形成。

2009年經(jīng) “行政院”核定,“農(nóng)糧署”也推動“水旱田利用調(diào)整后續(xù)計劃”,以辦理連續(xù)休耕農(nóng)地租賃措施,鼓勵農(nóng)民出租及專業(yè)農(nóng)民承租連續(xù)休耕的農(nóng)地,進(jìn)一步擴大經(jīng)營規(guī)模。

1.1.3 農(nóng)地集約節(jié)約利用成為當(dāng)前兩岸農(nóng)地政策關(guān)注的焦點 大陸近年來十分關(guān)注農(nóng)地的集約節(jié)約利用。2008年中央一號文件 《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》指出 “繼續(xù)增加投入,加大力度改造中低產(chǎn)田”,以實現(xiàn)農(nóng)地集約與高效利用;2008年 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定 “加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入,著力提高集約化水平?！?009年中央一號文件指出 “抓緊編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,……農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地”,節(jié)約農(nóng)地利用已成為當(dāng)前一項重要任務(wù);2010年 《十二五規(guī)劃綱要》提出 “優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局,加快構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體,……鼓勵和支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中發(fā)展糧食、棉花、油料、糖料等大宗農(nóng)產(chǎn)品。加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),推進(jìn)蔬菜、水果、茶葉、花卉等園藝作物標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)?！逼淠康木褪且龠M(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集約化。

臺灣農(nóng)地改革注重了農(nóng)地管理與集約節(jié)約利用,體現(xiàn)在妥善規(guī)劃農(nóng)地資源,合理釋出農(nóng)地,建立農(nóng)地分級分區(qū)管理,突破小農(nóng)經(jīng)營困境,推動農(nóng)地節(jié)約、集約、規(guī)模經(jīng)營,提升農(nóng)地資源利用效率與農(nóng)業(yè)競爭力。2008年 “小地主大佃農(nóng)”政策中除了擴大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營外,還有一項重要內(nèi)容:建立農(nóng)地分級、分區(qū)管理,大量釋出都市邊緣非農(nóng)業(yè)使用比例高的不適用農(nóng)地,以合理化農(nóng)地資源利用,同時集中資源輔導(dǎo)有優(yōu)越產(chǎn)銷條件的專業(yè)生產(chǎn)區(qū),建立資源整合利用,提升農(nóng)地利用效率。2009年加強了農(nóng)地分級分區(qū)管理制度的設(shè)立,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營區(qū)位合理配置,建立農(nóng)地資源空間利用政策,依地方發(fā)展需求合理設(shè)置農(nóng)地資源整體規(guī)劃與調(diào)整農(nóng)地利用范圍;對都市邊緣或不適從事農(nóng)業(yè)使用地區(qū),加速辦理分區(qū)調(diào)整,提升土地利用效率,并集中資源輔導(dǎo)具優(yōu)越產(chǎn)銷條件的專業(yè)生產(chǎn)區(qū)[3],提高農(nóng)地資源的有效利用。此外,臺灣當(dāng)局還結(jié)合小農(nóng)成立產(chǎn)銷班等各類農(nóng)民組織,共同提升土地經(jīng)營效率與農(nóng)民的農(nóng)地收益。為了充分發(fā)揮農(nóng)地資源利用效率,2009年臺灣當(dāng)局還提出了 《農(nóng)村再生條例草案》,通過 “農(nóng)村再生”保護優(yōu)良農(nóng)田,確保農(nóng)地資源及質(zhì)量?！稗r(nóng)村再生”有助于農(nóng)地集中與優(yōu)化,對于推動農(nóng)村整體發(fā)展具有重要意義。

1.2 不同點

1.2.1 農(nóng)地制度變革中農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益存在差異

在大陸農(nóng)地制度變革中農(nóng)民對農(nóng)地權(quán)益發(fā)生著顯著變化,而臺灣的農(nóng)民土地權(quán)益則相對穩(wěn)定。計劃經(jīng)濟時期,1952年土地改革基本完成后實行土地農(nóng)民私有,農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán),即土地所有權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)等統(tǒng)一,基本確立了 “耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制,農(nóng)地利用效率獲得明顯提升。合作化運動初期,農(nóng)民的所有權(quán)與使用權(quán)分離,有利于在低生產(chǎn)率情況下通過農(nóng)民互助與資源整合提升農(nóng)地利用效率。高級社出現(xiàn)導(dǎo)致所有權(quán)的主體發(fā)生了變化,集體擁有了土地所有權(quán),由于當(dāng)時生產(chǎn)關(guān)系超越了生產(chǎn)力發(fā)展水平,也導(dǎo)致農(nóng)地利用效率低下。

改革開放后,農(nóng)民的土地所有權(quán)又再次實現(xiàn)了集體所有權(quán)與承包經(jīng)營農(nóng)戶使用權(quán)的分離,有效推動了農(nóng)地利用效率的提升。雖然,此后發(fā)展中 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)”帶來了一系列土地問題,但維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定,“建立和健全土地有償使用和合理流動機制”成為農(nóng)地制度變革中重要關(guān)注點,并且 《物權(quán)法》賦予了承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的性質(zhì),承包經(jīng)營權(quán)成為一種特殊的 “使用權(quán)”。

臺灣 “農(nóng)地農(nóng)有”后,行政當(dāng)局就一直致力于農(nóng)地利用效率的提升。通過早期一系列政策,農(nóng)民擁有了耕地的所有權(quán)。20世紀(jì)70年代后 “農(nóng)地農(nóng)有與農(nóng)地農(nóng)用”向 “農(nóng)地農(nóng)用”轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。2000年后臺灣當(dāng)局又對 《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》進(jìn)行了修訂,將 “農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”調(diào)整為 “放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用”政策,其重點是調(diào)整農(nóng)地農(nóng)有,放寬農(nóng)地經(jīng)營者資格,允許任何自然人購買農(nóng)地,以此推動資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,提高農(nóng)地利用的經(jīng)營效率。放寬農(nóng)地經(jīng)營者資格,一定程度上促進(jìn)了農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn) (農(nóng)地更有利于向?qū)I(yè)戶等集中)。近年來 “管地不管人”向“小地主大佃農(nóng)”政策演變,推動了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2008年至今推動 “小地主大佃農(nóng)”政策,該項政策以釋放農(nóng)地使用權(quán)為基礎(chǔ),在保留農(nóng)戶對農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)上一次重要變革,既充分保證了農(nóng)民土地權(quán)益,又能較有效地解決農(nóng)地私有化下規(guī)模經(jīng)營不足問題,推動了以農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.2.2 兩岸農(nóng)地制度變遷方式不同 大陸農(nóng)地利用制度變遷中雖然帶有誘導(dǎo)性變遷成分,但更多具有強制性,體現(xiàn)了一種 “自上而下”的變革模式;臺灣則更多強調(diào)以誘導(dǎo)性變遷為主,體現(xiàn)了一種“自下而上”與 “自上而下”相結(jié)合的變革模式。

解放初期至改革開放前期初級合作社、高級合作社時期,土地制度變革始終帶有一定強制性,都是中央給出方針與政策,而后再進(jìn)土地制度調(diào)整,即使部分政策出現(xiàn)偏差,但是土地制度改革還是按中央政策要求繼續(xù)下去;改革開放之后,農(nóng)地政策進(jìn)行了以賦予與穩(wěn)定 “承包經(jīng)營權(quán)”為核心土地制度調(diào)整。改革開放初期農(nóng)地制度改革要求強烈,由于高級合作社留下生產(chǎn)率十分低下的后遺癥,使得基層以 “包干到戶”為主的改革要求愿望極強,中央為此在改革開放后第二年在全國全面施行 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。在此之后一系列改革中,中央根據(jù)農(nóng)地利用過程中出現(xiàn)新問題,提出了一系列農(nóng)地政策,近年來中央一方面關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益,另一方面關(guān)注農(nóng)地利用率提升?？傮w來看,在制度變遷中雖然也出現(xiàn)過因 “下”要求而敦促 “上”實現(xiàn)改革的案例,但大多還體現(xiàn)了 “自上而下”政策變革方式。

而臺灣由于實行 “耕者有其田”后,主要采用一種購買而不是無償贈與的方式,實現(xiàn)了農(nóng)民對農(nóng)地私有。雖然其后也采取了一系列措施來促進(jìn)農(nóng)地流動,但大多采用一種 “自下而上”與 “自上而下”相結(jié)合的農(nóng)地制度變遷模式,在尊重農(nóng)地私人占有基礎(chǔ)上,推動農(nóng)地向高效率方向變動。

1.2.3 近年來兩岸農(nóng)地利用政策側(cè)重點有差異

大陸關(guān)注于農(nóng)民土地權(quán)益穩(wěn)定與擴大,以及以此為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;臺灣關(guān)注于農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地資源合理利用。

大陸全面實施以 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的農(nóng)地變革后,于1984年中央一號文件 《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定:“土地承包制一般應(yīng)在15年以上。在延長承包期以前群眾有調(diào)整土地要求的,可以本著 ‘大穩(wěn)定、小調(diào)整'的原則,經(jīng)過充分商量,由集體統(tǒng)一調(diào)整”;1985年中央一號文件規(guī)定:“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變”;1993年中共中央要求:“在原定的承包期到期后,再延長30年不變”;1998年第十五屆中央委員會第三次全體會議指出 “要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”;同年修訂的 《土地管理法》將土地承包經(jīng)營期限延長至30年;2001年中央發(fā)布了 《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,強調(diào)指出 “農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行”;2002年全國人大常委會通過的 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營權(quán)有了法律保障;2003年開始實施的 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對不同農(nóng)村集體組織形式在土地承包中的所有者主體地位予以確認(rèn),旨在穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);2007年 《物權(quán)法》出臺,明確了農(nóng)村土地承包權(quán)為用益物權(quán)。《物權(quán)法》承認(rèn)了土地承包權(quán),土地承包權(quán)成為獨立于集體土地所有權(quán)的法定物權(quán)種類,提高了承包人對侵犯土地承包權(quán)的抵御能力;2008年黨的十七屆三中全會審議通過了 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出的 “保持穩(wěn)定、長久不變”,農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定且長久不變,意味著農(nóng)民土地權(quán)益保護已經(jīng)得到進(jìn)一步提升;在穩(wěn)定與推進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上,大陸積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。2007年中央一號文件 《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,明確提出要發(fā)展 “現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。中央提出的 “十二五規(guī)劃”再次將發(fā)展 “現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”作為 “十二五”期間的重要任務(wù)。

為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與推動農(nóng)地資源合理利用,臺灣當(dāng)局積極開展農(nóng)地重劃?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展條例》中涉及的劃定 “農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)”,鼓勵家庭農(nóng)場利用種種方式 (共同經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作農(nóng)場或其他經(jīng)營方式)擴大經(jīng)營規(guī)模,并加速辦理農(nóng)地重劃,推行共同、委托及合作經(jīng)營;提供擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的購地貸款,加強推行農(nóng)業(yè)機械化配合措施,并將農(nóng)地重劃與興修水利等工程、推行農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)、共同經(jīng)營和興辦合作農(nóng)場等結(jié)合起來,使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得以完善,耕地布局趨于合理,從而使臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提高了30%。臺灣當(dāng)局對 《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》進(jìn)行了修訂后,對農(nóng)地方案進(jìn)行修正:將現(xiàn)行供農(nóng)業(yè)使用的土地重新劃分,做到地盡其力;調(diào)整農(nóng)地農(nóng)有,放寬農(nóng)地經(jīng)營者資格,允許任何自然人購買農(nóng)地,以此推動資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,擴大農(nóng)地集約化與規(guī)?；?jīng)營。

近年臺灣當(dāng)局對農(nóng)地進(jìn)行分級分區(qū)管理,主要依據(jù)地方發(fā)展需求,合理調(diào)整與規(guī)劃農(nóng)地利用范圍,集中發(fā)展具優(yōu)越產(chǎn)銷條件的專業(yè)區(qū),并配合社會經(jīng)濟發(fā)展需求合理釋出農(nóng)地,提高了農(nóng)地經(jīng)營效率,而且基于原有農(nóng)地資源基礎(chǔ)上整合與有效利用還促進(jìn)臺灣地區(qū)農(nóng)地多功能利用,休閑農(nóng)業(yè)興起,為農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民就業(yè)提供了新的機遇。

2 促進(jìn)大陸農(nóng)地利用的政策建議

2.1 農(nóng)地開發(fā)利用政策變革應(yīng)逐步趨向 “上下互動”方式

隨著農(nóng)民對農(nóng)地權(quán)益擴大化,農(nóng)地政策制定方式必將趨向 “上下互動”模式。臺灣采取 “自上而下”和 “自下而上”互動方式,讓農(nóng)村居民切切實實感受并理解到制度變化的重要性,以及能給他們切切實實帶來實惠,從而調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性與農(nóng)地利用效率。而大陸農(nóng)地政策制定過程中,除了做大量的調(diào)研和學(xué)術(shù)研究工作外,還應(yīng)建立農(nóng)民對農(nóng)地政策變動要求的訴求渠道,使行政部門或制度建立者能切實聽到來自底層的聲音,能根據(jù)最廣大人民群眾的切實需求來研擬政策方案,也只有這樣政策才能更加符合農(nóng)民需要,更能切實解決實際中的問題。北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁曾明確提出 “‘上下互動'才是土地制度改革的方向[4]” 。

2.2 農(nóng)地利用政策變革應(yīng)以 “提高農(nóng)地利用效率”為目標(biāo)

農(nóng)地政策無論如何變化,將始終圍繞著 “以提高農(nóng)地利用效率”為目標(biāo),這樣的目標(biāo)是市場需要,也是在農(nóng)地資源稀缺情況下,節(jié)約集約利用農(nóng)地需要,同時這一 “效率”應(yīng)是一種可持續(xù)效率。

臺灣農(nóng)地政策變革從農(nóng)民農(nóng)地私有到農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一系列政策演變過程中,始終堅持了提高農(nóng)地利用效率的方向。大陸農(nóng)地開發(fā)利用政策也應(yīng)突顯該目標(biāo)地位。隨著經(jīng)濟發(fā)展,市場化步伐加快,農(nóng)地利用效率最大化也體現(xiàn)了當(dāng)前資源節(jié)約型發(fā)展需要,尤其在人多地少,農(nóng)地資源十分緊缺的情況下,農(nóng)地利用政策變革應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)地生產(chǎn)率、資源產(chǎn)出率等提升為前提。

2.3 農(nóng)地利用政策變革應(yīng)推動農(nóng)地利用的組織化、規(guī)?；?/h3>

大陸農(nóng)地開發(fā)利用政策在不斷進(jìn)行著調(diào)整,以有利現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。但由于大陸農(nóng)地仍難以擺脫人均占地面積少、規(guī)模小的小農(nóng)經(jīng)濟模式,在此情況下,要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),就必然要促進(jìn)農(nóng)地集中經(jīng)營,而發(fā)展農(nóng)民合作組織成為一種較合適選擇,可在政策上加以推動。十七屆三中全會也明確指出 “統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制,著力提高組織化程度”。臺灣的基層農(nóng)民組織 (如產(chǎn)銷班等)已發(fā)展很成功,大陸有必要借鑒臺灣經(jīng)驗,推動農(nóng)民合作組織快速、有序發(fā)展,同時更大力度上對成立合作社給予資金和政策傾斜,從而推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)競爭力提升。

2.4 建立農(nóng)地分級機制,促進(jìn)經(jīng)營效率提升

臺灣農(nóng)地關(guān)注分區(qū)、分級管理仍值得借鑒,農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)形成以及規(guī)模化、集約化發(fā)展,必將敦促未來農(nóng)地政策在農(nóng)地使用方面的集約節(jié)約化、高效化、多元化。農(nóng)地分級利用,有利于資源集中與合理分配,為規(guī)模化與集約化生產(chǎn)做準(zhǔn)備。借鑒臺灣地區(qū)農(nóng)地分級機制,將大陸農(nóng)地進(jìn)行分級,對于優(yōu)良土地要優(yōu)先予以保證糧食與其他作物用地需要;對于次優(yōu)農(nóng)地應(yīng)進(jìn)行改良并保證農(nóng)地農(nóng)用;對于較差的不適合農(nóng)業(yè)使用的農(nóng)地,可以考慮釋出,并轉(zhuǎn)到其他行業(yè)使用,在保證糧食全前提下,推進(jìn)休閑及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從而有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位穩(wěn)固與農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

[1]黃祖輝,王朋.我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷史 [J].甘肅社會科學(xué),2009(3):1-5.

[2]小地主大佃農(nóng)貸款要點 [L/OL].(2010-06-18)[2011-08-01].http://www.acgf.org.tw/service/小地主大佃農(nóng)貸款要點.doc.

[3]水旱田利用調(diào)整后續(xù)計劃草案[L/OL].(2010-10-22)[2011-08-01].http://book.tndais.gov.tw/magazine/mag31-8.htm.

[4]周其仁.農(nóng)地制度改革需“上下互動”[EB/OL].(2009-01-07) [2011-05-08].http://finance.qq.com/a/20090107/001360.htm.