關(guān)于龍灣區(qū)河道建設(shè)項目管理問題的探討(上)

張雄曉

(溫州市龍灣區(qū)水利局，浙江溫州325000)

1 涉河涉堤建設(shè)項目審批的重要性

河道是一個天然的大系統(tǒng)，某一局部河段的變化，都有可能引起河道上下游，左右岸的連續(xù)反應(yīng)，“上游一彎變，下游彎彎變”是河道演變整體性的具體表現(xiàn)。在河道管理范圍內(nèi)修建建設(shè)項目，對河勢穩(wěn)定和河道行洪、輸水功能的發(fā)揮影響很大。特別是防洪方面，無論是建設(shè)期還是運行期，都會涉及工程對河道行洪的安全問題，以及工程自身在汛期的防洪安全問題。因此有必要建立許可制度，規(guī)范建設(shè)項目的建設(shè)，加強(qiáng)事前監(jiān)管，防止河道的過度開發(fā)和低效利用，以最少的資源消耗、最小的環(huán)境破壞，實現(xiàn)最好的經(jīng)濟(jì)社會效益。

2 涉河涉堤建設(shè)項目審批的發(fā)展過程

全國涉河項目審批始于1994年。20世紀(jì)90年代初期江淮連發(fā)大水，后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河道管理范圍內(nèi)的各種跨河、穿河、攔河建筑物由于設(shè)計或建設(shè)不符合防洪要求，造成汛期水位壅高、挑流、沖刷等一系列問題，對河勢穩(wěn)定、防汛搶險、水利管理造成影響。隨后，1992年4月，水利部、國家計委聯(lián)合頒發(fā)了《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》(水利部、國家計委水政［19927號］)，由此揭開了河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的序幕。大體可以分為三個階段，第一階段為1994～1998年，是涉河項目審批的起步階段，以抓審批為主;第二階段為1998～2003年，是涉河項目審批的發(fā)展階段，配合全國政務(wù)公開的要求，各地公布了涉河項目的審批依據(jù)、服務(wù)對象、申報材料、審批程序和時限等內(nèi)容;第三階段為2004年至今，是涉河項目審批的規(guī)范階段，2004年《行政許可法》頒布后，涉河項目是水行政主管部門行政許可項目之一，按《行政許可法》和有關(guān)水法律法規(guī)的要求進(jìn)行管理，和此前的審批相比，受理、送達(dá)等納入涉河項目許可的環(huán)節(jié)，一些項目還按規(guī)定進(jìn)行了聽證。

龍灣水利審批窗口是2002年入駐區(qū)審批服務(wù)大廳中心的，通過幾代水利人的共同努力，審批件從起先的一年30來件到如今200多件左右。根據(jù)2003年至2009年的年度統(tǒng)計，總的趨勢是穩(wěn)中有升。詳見圖1。

圖1

3 涉河涉堤建設(shè)項目審批存在的問題

3.1 法制觀念淡薄，保護(hù)河道的思想認(rèn)識不到位

一些部門領(lǐng)導(dǎo)和村民缺少自覺保護(hù)河道的意識。一些沿河居民將河道當(dāng)作天然垃圾場;部分企業(yè)擅自填埋侵占河道以獲得建設(shè)土地;少數(shù)基層相關(guān)部門人員對河道管理的法律法規(guī)意識薄弱，責(zé)任心不強(qiáng)，對在自己眼皮底下發(fā)生的違法違章事件視而不管，隱瞞不報，導(dǎo)致個別項目未經(jīng)水行政主管部門論證、許可而擅自開工建設(shè)，使河道行政許可工作經(jīng)常處于被動狀態(tài)。

3.2 法律規(guī)定不明確、不完善

現(xiàn)行管理的依據(jù)主要是《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》以及1994年水利部、國家計委聯(lián)合下發(fā)的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》等等。但現(xiàn)有的水法律法規(guī)規(guī)定比較原則，由于不細(xì)化，有的法律有些規(guī)定不明確，個別地方甚至存在相互矛盾。法律規(guī)定不完善主要有以下幾方面:

1)是只規(guī)定了涉河涉堤項目要審批，沒有禁止性的項目;如龍灣標(biāo)準(zhǔn)海塘穿堤跨堤管道為例，上有煤氣管道、石油管道、引水管道、橋梁等等，涉堤建設(shè)項目到了我們水利局這兒，只是怎么過堤的份了，因為法律沒有規(guī)定禁止性的項目。只有審批沒有禁止，保護(hù)河道、堤防的作用就大大減弱。

2)存在已有的河道管理方面的規(guī)范與人水和諧、河流健康理念的差距。如《中華人民共和國河道管理條例》，頒布于1988年。自1988年至今，我國社會和經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大的變化，河道管理面臨的問題與工作內(nèi)容與《河道管理條例》頒布時的情況有較大不同，如河流整治已從傳統(tǒng)的工程整治為主轉(zhuǎn)向工程、生活、景觀、文化相結(jié)合的綜合治理;最突出的是，水污染、水生態(tài)問題成為近年來社會各界關(guān)注的焦點。已有的堤防、海塘、水閘等的設(shè)計、施工等規(guī)范，側(cè)重于發(fā)揮河流的傳統(tǒng)的行洪排澇、灌溉供水等功能的發(fā)揮，而忽視了河流的生態(tài)、景觀、文化等功能的發(fā)揮。

近年來，龍灣在進(jìn)行防洪工程建設(shè)和河流整治工程中，大多采用硬化河岸即漿砌石護(hù)岸，雖然在沙城新開河、靈昆上九百河、沙城輪船河等部分河段已經(jīng)采取了一些生態(tài)型護(hù)坡，堤防綠化等新技術(shù)來加強(qiáng)河流的生態(tài)建設(shè)。但是這些技術(shù)經(jīng)驗作為新鮮事物還缺乏系統(tǒng)的總結(jié)，也迫切需要有關(guān)成熟的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則的指導(dǎo)，使之更具科學(xué)性和規(guī)范化。

3)是河道填埋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。目前按《浙江省建設(shè)項目占用水域補(bǔ)償費征收標(biāo)準(zhǔn)》(浙價費［2008］296號)的規(guī)定，占用水源、水域補(bǔ)償費分330～380～750元/m2共3個檔次(折算最高的也僅區(qū)區(qū)750元/m2)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場的土地價值，現(xiàn)在龍灣工業(yè)用地基本在2 250～3 000元/m2，商業(yè)用地價格側(cè)更高，過大的的利益差距，使許多人都打河道的主意，給水行政主管部門帶來很大的壓力。

3.3 河道管理的基礎(chǔ)工作滯后

1)河道保護(hù)規(guī)劃滯后。近幾年來，我國法制建設(shè)日益加強(qiáng)，城市建設(shè)、公路建設(shè)、園區(qū)開發(fā)，都很重視規(guī)劃，以便于其他專業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)好，力爭主動。水利也編制了一系列規(guī)劃，如河流綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等，但對河道水域的保護(hù)目前缺少相應(yīng)的規(guī)劃，沒有提出可以控制對河道等水域占用的控制型指標(biāo)，管理缺乏依據(jù)。城市改造、開發(fā)區(qū)建設(shè)占用水域，建設(shè)單位往往能拿出高標(biāo)準(zhǔn)、高層次的開發(fā)規(guī)劃，水利部門常常因缺乏河道保護(hù)規(guī)劃，很難控制對水域的使用。

2)河道管理范圍不明確，水行政主管部門就沒有明確的管理和執(zhí)法范圍，河道的管理界限不清，一旦發(fā)生糾紛，河道管理和執(zhí)法就缺少依據(jù)。2005年，省里提出劃界與確權(quán)分步走的思路，即首先劃定河道的管理范圍，作為河道管理范圍的禁止性、限制性行為管理的依據(jù);對已劃定河道管理范圍的河道逐步創(chuàng)造條件進(jìn)行確權(quán)，即取得土地使用權(quán)證。由于資金、社會環(huán)境等方面的原因，此項工作目前總體進(jìn)展不理想。

3.4 水利部門弱勢地位與強(qiáng)權(quán)部門、政府的矛盾

水利作為政府的重要組成部門，與土地、規(guī)劃等強(qiáng)勢行業(yè)相比，還有不小差距。整體行業(yè)的社會地位不高、權(quán)威性不強(qiáng)，同時還缺乏規(guī)范性、制度性和高效率的自身管理制度。另外，對一些法律、法規(guī)賦予我們的職能、權(quán)力和資源沒能充分利用起來，也是我們行業(yè)弱勢的一個重要原因。

而隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，以政府支持的建設(shè)項目占用水域行為成為水域占用的主體。占用水域的項目大多是開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)、道路、市政等工程，這些工程在啟動階段往往以政府出面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，政府分管領(lǐng)導(dǎo)還兼任工程指揮部指揮等。而作為政府職能部門的地方水行政主管部門在審查或查處這些項目時，往往處于劣勢，水法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如某經(jīng)濟(jì)園區(qū)未挖先填，其河道置換平衡方案承諾開挖的一直拖在那里。

面對困難和存在的問題，聯(lián)想的柳傳志有句話:大環(huán)境改造不了，你就努力去改造小環(huán)境。小環(huán)境還是改造不了，你就好好去適應(yīng)環(huán)境，等待改造的機(jī)會。作為基層水利機(jī)關(guān)，我們改造不了大環(huán)境，即不能修改、突破法律法規(guī)等硬性條件的制約，但完全可以通過加強(qiáng)宣傳，部門協(xié)調(diào)、完善管理、提高服務(wù)等來改造小環(huán)境。