梁成意

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

論完善村民自治救濟(jì)制度的原則與方案

梁成意

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治救濟(jì)制度無實(shí)質(zhì)性修改,存在救濟(jì)不周延、缺乏司法救濟(jì)、未能確立村民的救濟(jì)主體地位等問題,因此仍需完善。完善村民自治救濟(jì)制度應(yīng)在遵循內(nèi)部救濟(jì)窮盡性、司法最終性、救濟(jì)制度法制化三原則的基礎(chǔ)上,選擇具體列舉與抽象概括相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)模式。

村民自治救濟(jì)制度;完善;原則;制度設(shè)計(jì)

2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(下文簡稱《組織法》),無論是體例結(jié)構(gòu),①1998年的《組織法》只有30個(gè)條文,沒有“章”的安排。新修訂的《組織法》,分為“總則”、“村民委員會(huì)的組成和職責(zé)”、“村民委員會(huì)的選舉”、“村民會(huì)議和村民代表會(huì)議”、“民主管理和民主監(jiān)督”、“附則”6章,不僅形式結(jié)構(gòu)更加清晰,而且也反映了村民自治的運(yùn)行環(huán)節(jié)。還是主體內(nèi)容,②新修訂的《組織法》完善了選舉與罷免程序、民主議事制度、民主管理與民主監(jiān)督等制度,普遍認(rèn)為這是此次修改的亮點(diǎn)。本次修訂都取得了極大的成果。成果值得慶賀,但挑刺的批判意識(shí)仍需保持,因?yàn)榉芍贫鹊耐晟朴罒o止境。

救濟(jì)制度不僅具有權(quán)利保護(hù)之功能,還具有促進(jìn)制度有效運(yùn)行之功效,甚至具有彌補(bǔ)法律漏洞之價(jià)值。在這一意義上,建立有效的村民自治救濟(jì)制度是完善村民自治制度體系,推動(dòng)村民自治實(shí)踐,維護(hù)村民自治權(quán)的重要環(huán)節(jié)。③有許多學(xué)者認(rèn)為,村民自治內(nèi)部制度(自治體的內(nèi)部制度,如民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等制度,不包括國家權(quán)力對(duì)自治體的救濟(jì)制度)不完善,是其在實(shí)踐中面臨諸多問題的重要原因,為此提出了各種制度建設(shè)方案,如建立村民會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu),專門處理村民會(huì)議的日常事務(wù),并且負(fù)責(zé)召集和主持村民會(huì)議。筆者認(rèn)為,村民自治在實(shí)踐中面臨諸多問題,關(guān)鍵原因在于沒有建立有效的自治救濟(jì)制度。盡管對(duì)救濟(jì)制度做了修訂,但仍需進(jìn)一步完善。

一、《組織法》中有關(guān)村民自治救濟(jì)制度的規(guī)定

建立村民自治救濟(jì)制度的目的在于解決村民自治糾紛,保護(hù)村民自治權(quán)。從糾紛解決機(jī)制來看,有些糾紛在自治體內(nèi)部就可以得到解決,如村民調(diào)解委員會(huì)解決糾紛;但有些糾紛在內(nèi)部不能得到有效解決,只能請(qǐng)求有關(guān)國家機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力予以解決。筆者所談的村民自治救濟(jì)制度是指外部救濟(jì),即如何運(yùn)用國家權(quán)力解決自治糾紛,保護(hù)村民的自治權(quán)。

1998年的《組織法》有2個(gè)條文規(guī)定自治權(quán)的救濟(jì)制度。第15條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的,其當(dāng)選無效?！钡?2條第4款規(guī)定:“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映,有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

新修訂的《組織法》也有2個(gè)條文規(guī)定村民自治救濟(jì)制度。第17條規(guī)定:“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段,當(dāng)選村民委員會(huì)成員的,當(dāng)選無效?！薄皩?duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的行為,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理?！钡?1條規(guī)定:“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映,有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令依法公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

新舊規(guī)定都涉及到有關(guān)國家機(jī)關(guān)介入村民自治活動(dòng),糾正村民自治中的違法行為。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn),新修訂的《組織法》第17條與原有規(guī)定僅表達(dá)方式略有不同,第31條與原有規(guī)定內(nèi)容完全相同。

二、現(xiàn)有救濟(jì)制度存在的問題

縱觀新修訂的《組織法》,不難發(fā)現(xiàn)村民自治救濟(jì)制度存在以下不足:

(一)救濟(jì)的不周延性

就行使方式而言,村民自治權(quán)包括民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)、村規(guī)民約和自治章程的制定權(quán)等一系列權(quán)利。基于“無救濟(jì)就無權(quán)利”之理念,法律不僅要明確界定權(quán)利的內(nèi)涵和外延,還要根據(jù)具體權(quán)利的特性,建立有效的救濟(jì)制度。村民自治權(quán)不僅包括民主選舉權(quán)、民主決策權(quán),還包括諸如決策、管理、監(jiān)督等權(quán)利,因此不僅選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)需要救濟(jì),民主決策、民主管理等方面的自治權(quán)也需要救濟(jì)。然而,新修訂的《組織法》僅針對(duì)民主選舉和民主監(jiān)督規(guī)定了救濟(jì)制度,對(duì)其他明確列舉的自治權(quán),也沒有規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)制度,這說明自治權(quán)救濟(jì)制度存在不周延性。實(shí)際上,在村民自治實(shí)踐中,在其他方面侵害自治權(quán)的現(xiàn)象大量存在,如村民委員會(huì)長期不召開村民會(huì)議,村民委員會(huì)在履行自己的法定職權(quán)時(shí)嚴(yán)重失職,村規(guī)民約與自治章程違反法律,等等,因此其他自治權(quán)也需要救濟(jì)。另外,即使新修訂的《組織法》盡可能地列舉自治權(quán)的具體類型,并針對(duì)每一種自治權(quán)建立救濟(jì)制度,但由于明確列舉的不可窮盡性,不可避免地會(huì)掛一漏萬。

基于上述考慮,現(xiàn)行村民自治救濟(jì)制度的不周延性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是對(duì)于明確列舉的沒有給予全部的救濟(jì);二是由于明確列舉本身的不周延性,即使對(duì)每一個(gè)明確列舉的權(quán)利都給予救濟(jì),同樣面臨著不周延性的問題。

(二)缺乏統(tǒng)一的司法救濟(jì)

從新修訂的《組織法》的規(guī)定來看,選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān),沒有司法機(jī)關(guān),這就排除了自治權(quán)的司法救濟(jì)。在法治社會(huì)中,司法的國家職能主要是解決爭議。由于爭議可以完全社會(huì)化,因此以解決爭議為職能的司法制度便成為個(gè)人依法確認(rèn)自身所享有的人權(quán)的實(shí)然性的唯一有效手段。[1](P304)這要求法院作為獨(dú)立的審判機(jī)關(guān),必須成為一切社會(huì)爭端的最終裁決者。更為重要的是,人們可以通過訴訟來表達(dá)自己的法律主張和權(quán)利訴求,在訴訟中發(fā)現(xiàn)法律的不足與漏洞。在這一意義上,有學(xué)者認(rèn)為有效的司法制度是代議制的有益補(bǔ)充。基于上述理由,法院是否能夠作為社會(huì)糾紛的最終解決機(jī)構(gòu),是判斷一個(gè)國家法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí),在我國現(xiàn)階段,原先很多不能進(jìn)入司法領(lǐng)域的糾紛現(xiàn)在都逐漸運(yùn)用司法程序予以解決(如行政案件受案范圍的擴(kuò)大),司法作為解決糾紛的最終機(jī)制已是大勢(shì)所趨。在這方面,具有特別意義的事件是《專利法》的修改,它取消了有關(guān)專利行政主管部門對(duì)專利糾紛的終審權(quán),賦予法院對(duì)專利糾紛的終審權(quán),這對(duì)國家的法治建設(shè)具有重大意義?？梢灶A(yù)見,由于WTO規(guī)則對(duì)司法制度的要求,法院作為社會(huì)糾紛的最終解決機(jī)構(gòu)之地位將逐步確立。

然而,現(xiàn)行自治救濟(jì)制度是非司法性的,它是權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)與行政機(jī)關(guān)救濟(jì)的混合物。司法機(jī)關(guān)沒有成為自治糾紛的最終解決機(jī)構(gòu),這與上述法治理念相去甚遠(yuǎn)。自治權(quán)作為公民權(quán)利體系的重要組成部分,一方面,同樣面臨著上述問題,需要健全的司法救濟(jì)制度,保護(hù)村民的自治權(quán),通過各主體在自治救濟(jì)制度中相互博弈,表達(dá)自己的自治需求,豐富自治權(quán)的內(nèi)容。另一方面,村民自治體作為國家內(nèi)部的一個(gè)組成部分,國家的價(jià)值取向?qū)Υ迕褡灾沃贫鹊臉?gòu)建具有重大影響。通過解決具體糾紛,國家才能基于農(nóng)村社會(huì)的法治需求,將村民自治的價(jià)值逐漸地、個(gè)案地滲透到農(nóng)村社會(huì),從而引導(dǎo)村民自治,完善相關(guān)制度。農(nóng)村社會(huì)一直是我國法治建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn),村民自治制度是建設(shè)法治的、民主的新農(nóng)村的重要保障。自治制度涉及的人數(shù)之多、范圍之大,決定了其對(duì)法治建設(shè)的重要意義。

(三)未確立村民的主體地位

按照現(xiàn)代糾紛解決機(jī)制的一般原理,以訴訟的方式解決糾紛,需要建立一個(gè)訴訟法律關(guān)系。其中,明確的訴訟主體是訴訟法律關(guān)系的構(gòu)成要件之一。訴訟主體是指與案件事實(shí)和訴訟結(jié)果有切身利害關(guān)系,在訴訟中處于原告或被告地位的訴訟參與人。一般說來,訴訟主體是原實(shí)體法律關(guān)系的主體,他們?cè)趯?shí)體法律關(guān)系中享有一定的權(quán)利,承擔(dān)一定的義務(wù),實(shí)體權(quán)利義務(wù)的爭議啟動(dòng)了訴訟程序。然而,在訴訟中享有何種程序權(quán)利,對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)具有重要影響,所以原實(shí)體法律關(guān)系的主體能否作為訴訟主體參與訴訟程序,決定了其維護(hù)自己權(quán)利的最終效果。解決糾紛的機(jī)構(gòu)(無論是行政機(jī)關(guān)還是法院)必須處于客觀、中立的位置,不得代替訴訟主體履行其訴訟權(quán)利,否則,其中立的地位將會(huì)受到質(zhì)疑,影響裁判或決定的公信力。

新修訂的《組織法》第17條規(guī)定了選舉權(quán)的救濟(jì),第31條規(guī)定了監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)。從這2個(gè)規(guī)定可以看出,村民在自治糾紛關(guān)系中僅有所謂的舉報(bào)權(quán)和反映權(quán)。在舉報(bào)和反映之后,由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處,法律并沒有明確規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)在處理糾紛的過程中,自治權(quán)受到侵害的村民有何種程序性權(quán)利。實(shí)踐中,村民不能作為具有獨(dú)立利益的法律主體參與到糾紛解決機(jī)制中來,有關(guān)機(jī)關(guān)已經(jīng)代替了村民而成為糾紛主體。這會(huì)造成兩種后果:一是有關(guān)機(jī)關(guān)不會(huì)積極處理自治糾紛,使得受到侵害的自治權(quán)不能得到有效救濟(jì);二是由于有關(guān)機(jī)關(guān)失去了中立的法律地位,即使解決了自治糾紛,結(jié)果也將失去公信力,得不到村民的信賴。這種狀況在自治組織行政化比較嚴(yán)重的地區(qū)表現(xiàn)得特別突出。

沒有確立村民在救濟(jì)過程中的主體地位,在邏輯上也存在如下問題:一是在現(xiàn)有救濟(jì)制度中,都有“依法追究責(zé)任”的表述,而“依法”所“追究的責(zé)任”具有極為廣泛的含義,可以依據(jù)憲法、行政法、刑法、民法分別追究憲法責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任等。但一般說來,行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)不完全具有追究上述責(zé)任的能力(如行政機(jī)關(guān)就不能追究村民的民事責(zé)任),許多責(zé)任的追究需要由司法機(jī)關(guān)來履行。

三、完善村民自治救濟(jì)制度應(yīng)遵循的原則

(一)內(nèi)部救濟(jì)窮盡性原則

村民自治體內(nèi)部具有一定的糾紛解決功能,只不過這種糾紛解決功能不具有最終性、最高性與權(quán)威性,因此有必要建立具有最終性、最高性、權(quán)威性的外部救濟(jì)機(jī)制。在法治國家,國家公權(quán)力的救濟(jì)(特別是司法救濟(jì))具有最終性、最高性、權(quán)威性。然而,問題在于內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)如何銜接。筆者認(rèn)為,在二者的銜接上,要遵循內(nèi)部救濟(jì)制度的窮盡性原則,即自治糾紛發(fā)生后,必須先運(yùn)用自治體內(nèi)部機(jī)制來化解糾紛,只有在內(nèi)部機(jī)制不能有效解決糾紛時(shí),才能尋求外部國家權(quán)力救濟(jì)。確立這一原則的理由,主要有二:

第一,村民自治體具有獨(dú)立的價(jià)值取向,只有用盡、用足其內(nèi)部制度資源,才可能充分體現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的價(jià)值理念,展現(xiàn)人的自由、自治、自主的本性。過多地依賴其他組織化解糾紛,將會(huì)增加村民自治體對(duì)其他組織的依賴性,其自身的價(jià)值無形中會(huì)被其他組織所同化,甚至磨滅。

第二,在村民自治行政化傾向比較濃厚的背景下,過多地依靠外部救濟(jì)(特別是行政救濟(jì))會(huì)給國家權(quán)力干涉自治權(quán)提供更多的機(jī)會(huì),因此,堅(jiān)持窮盡性原則,既可以最終解決自治糾紛,也能減少國家權(quán)力的涉入。堅(jiān)持內(nèi)部救濟(jì)的窮盡性原則,要求在構(gòu)建村民自治權(quán)利體系(由選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、立約權(quán)等部分組成)時(shí),應(yīng)針對(duì)每一類權(quán)利建立與之相適應(yīng)的內(nèi)部糾紛解決機(jī)制,否則,內(nèi)部窮盡性原則就無從談起。

(二)司法最終性原則

按照《組織法》的規(guī)定,國家對(duì)村民自治權(quán)的救濟(jì)方式主要有三種:權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)救濟(jì)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)作為糾紛解決機(jī)關(guān)在世界各國比較少見,但還是存在。瑞典設(shè)立了議會(huì)司法專員公署(Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,簡稱JO),是一個(gè)根據(jù)憲法和法律制定的四人機(jī)構(gòu),由議會(huì)選舉產(chǎn)生,任期4年,可連選連任。他們分別受理一切控告國家機(jī)關(guān)(包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān))和企事業(yè)單位及其工作人員(包括法官、文官、軍官、經(jīng)理人員)的申訴案件,有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、視察、批評(píng)、建議,甚至提起公訴。設(shè)立這一機(jī)關(guān)的目的在于監(jiān)督法律法令的執(zhí)行,限制國家機(jī)關(guān)工作人員不合法、不公平的行為,以完善行政管理,保障公民的合法權(quán)益。[2](P483)“議會(huì)司法專員過去是、現(xiàn)在仍然是代表議會(huì)監(jiān)督行政和司法的機(jī)構(gòu)”,[2](P487)并不直接解決社會(huì)糾紛。

我國憲法規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,但沒有賦予其直接解決糾紛的職能?！督M織法》賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)直接解決糾紛的職能,與權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位及其職能格格不入,故筆者認(rèn)為,權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)村民自治權(quán)的救濟(jì)不應(yīng)成為自治權(quán)直接救濟(jì)的類型。當(dāng)然,筆者并不反對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)通過間接方式保護(hù)村民的自治權(quán),如通過對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決自治糾紛的行為與程序進(jìn)行監(jiān)督,保障村民的自治權(quán)。

行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決糾紛在世界各國比較常見,《組織法》對(duì)此也做了規(guī)定,因此這兩種糾紛解決方式可以成為村民自治權(quán)救濟(jì)的有效途徑。但問題是如何協(xié)調(diào)、銜接這兩種救濟(jì)方式。筆者認(rèn)為,應(yīng)該堅(jiān)持村民自治的自由、民主、自治之價(jià)值理念,賦予村民自由選擇的權(quán)利,即選擇行政救濟(jì)還是司法救濟(jì),由村民自己決定。當(dāng)然,在選擇行政救濟(jì)后,如果不服行政機(jī)關(guān)所作的決定,可以繼續(xù)向法院提出訴訟。這就在村民自治救濟(jì)制度中貫徹了司法救濟(jì)的最終性原則。

(三)救濟(jì)制度法制化原則

上文已經(jīng)談到司法救濟(jì)不僅是自治救濟(jì)的一種方式,而且在這個(gè)救濟(jì)體系中還處于最權(quán)威的地位,因此,其完善與否對(duì)整個(gè)救濟(jì)制度具有重要的影響。筆者認(rèn)為,完善村民自治訴訟制度,要注意以下幾個(gè)問題:

第一,應(yīng)把自治糾紛關(guān)系視為一種法律關(guān)系。法律關(guān)系就是法律化了的社會(huì)關(guān)系,法律化的社會(huì)關(guān)系必須按照法定的軌跡運(yùn)行,所以,法律關(guān)系具有穩(wěn)定性、普遍性、重復(fù)性與可預(yù)見性。沒有法律化的社會(huì)關(guān)系,其運(yùn)行規(guī)則因時(shí)因地而異,具有極大的偶然性與不可預(yù)見性?！督M織法》把自治救濟(jì)關(guān)系當(dāng)作一般的社會(huì)關(guān)系對(duì)待,導(dǎo)致救濟(jì)過程中有許多預(yù)見不到的偶然性因素,為權(quán)力的隨意侵入提供了制度空間,致使自治的行政化傾向特別嚴(yán)重。完善村民自治救濟(jì)制度,就是要注重救濟(jì)行為在時(shí)間和空間上的先后順序(即程序),并把這些程序納入法制化軌道,使得每個(gè)人都知道救濟(jì)的途徑并合理預(yù)見救濟(jì)的后果。

第二,確立村民的訴訟主體地位。在任何訴訟程序中,不同的主體享有不同的訴訟權(quán)利,這些程序性權(quán)利對(duì)最終的實(shí)體利益具有重要影響。因此,在村民自治訴訟制度中,應(yīng)該確立村民的訴訟主體地位,這也是作為基本人權(quán)的訴權(quán)之基本要求。否則,不僅會(huì)剝奪村民的程序性權(quán)利,還會(huì)影響其實(shí)體性權(quán)利?，F(xiàn)行救濟(jì)制度沒有確立村民基于訴權(quán)的訴訟主體地位,他們只有“反映權(quán)”。這不符合訴益主體應(yīng)成為訴訟主體的現(xiàn)代司法理念。

第三,完善自治訴訟的程序。程序的意義不僅在于使訴訟行為規(guī)范化,還在于為所有的訴訟參與人提供一個(gè)交流、溝通的舞臺(tái)。在這個(gè)舞臺(tái)上各自表述自己的見解、觀點(diǎn),最終讓不同的利益需求、權(quán)利主張甚至是相互沖突的價(jià)值觀在程序場(chǎng)域中競爭,以優(yōu)勝劣汰的方式選擇合理的權(quán)利、利益與價(jià)值。筆者認(rèn)為,自治訴訟程序可以參照民事訴訟的普通程序,采取與民事訴訟相同的舉證責(zé)任。

四、完善村民自治救濟(jì)制度的制度設(shè)計(jì)

基于上述原則,結(jié)合法治的一般原理與村民自治的特殊性,村民自治救濟(jì)制度具體規(guī)范應(yīng)是具體列舉與抽象概括的統(tǒng)一。

(一)具體列舉

在規(guī)范自治組織與基層政權(quán)關(guān)系的同時(shí),規(guī)定基層政權(quán)侵害自治權(quán)的救濟(jì)制度。如第5條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！薄按迕裎瘑T會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”該條可以增加1項(xiàng)規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)的,村民委員會(huì)可以向縣級(jí)人民政府請(qǐng)求排除干預(yù),也可以直接向人民法院提起訴訟,請(qǐng)求排除非法干預(yù)?！边@為解決村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的糾紛提供了依據(jù)。

在規(guī)定村民委員會(huì)的民主管理職能之后,進(jìn)一步規(guī)定對(duì)濫用管理權(quán)、不用管理權(quán)侵害或者損害村民自治權(quán)的司法救濟(jì)。因此,在第10條①第6～10條規(guī)定了“村民委員會(huì)的組成和職責(zé)”。規(guī)定之后,可以考慮增加1條規(guī)定:“村民委員會(huì)不履行或不認(rèn)真履行以上職責(zé)的,村民可以依照本法召集村民會(huì)議,通過決議的方式責(zé)令村民委員會(huì)履行法定職責(zé),并可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人在法律允許的范圍內(nèi)依照村民規(guī)章或村規(guī)民約予以處罰,或依法罷免相關(guān)責(zé)任人的職務(wù)。在無法召開村民會(huì)議的情況下,村民個(gè)人可以請(qǐng)求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府召開村民會(huì)議,也可以向人民法院提起訴訟,請(qǐng)求人民法院召開村民會(huì)議,討論相關(guān)村民所提出的請(qǐng)求?！边@一規(guī)定解決了村民與村委會(huì)之間的糾紛,遵循了內(nèi)部救濟(jì)的窮盡性原則。

《組織法》第17條規(guī)定了選舉權(quán)救濟(jì)措施,筆者認(rèn)為,應(yīng)該將該條修改為:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府舉報(bào),有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理;也可以直接向法院提起訴訟,以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的,當(dāng)選無效。”

村民制定的村規(guī)民約和自治章程是村民自治的重要依據(jù),但村規(guī)民約和自治章程侵犯自治權(quán)的現(xiàn)象大量存在。第27條規(guī)定:“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！薄按迕褡灾握鲁獭⒋逡?guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！薄按迕褡灾握鲁獭⒋逡?guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！痹摋l第二、三款可以修改為:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容的,村民個(gè)人可以向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府,請(qǐng)求廢除侵犯人身權(quán)利、民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容;也可以直接向人民法院提起訴訟,請(qǐng)求人民法院予以審查并宣布相關(guān)內(nèi)容無效?！?/p>

《組織法》第31條規(guī)定:“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映,有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令依法公布;經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任?！痹摋l規(guī)定了監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)措施,筆者認(rèn)為,應(yīng)修改為:“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府反映,政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí),責(zé)令公布,經(jīng)查證確有違法行為的,有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任;也可以直接向法院提起訴訟。”

(二)抽象概括

在具體列舉的基礎(chǔ)上,有必要對(duì)救濟(jì)制度做出一般性規(guī)定。結(jié)合上文的三個(gè)原則與現(xiàn)有的制度資源,可以在第6章“附錄”中明確表達(dá)如下理念:第一,村民自治權(quán)包括救濟(jì)權(quán),因此任何有關(guān)自治的糾紛,最終都可以在窮盡內(nèi)部救濟(jì)之后通過外部救濟(jì)予以解決。第二,村民選擇了行政救濟(jì),如果對(duì)行政救濟(jì)不滿的,可以向法院提起行政訴訟;選擇司法救濟(jì)后不能再選擇行政救濟(jì),這樣可以確保司法救濟(jì)的最終性原則。第三,明確規(guī)定司法救濟(jì)的程序,筆者建議參照普通的民事訴訟程序。第四,明確規(guī)定自治訴訟的舉證責(zé)任,即“誰主張、誰舉證”的原則。

[1]莫紀(jì)宏.現(xiàn)代憲法的邏輯基礎(chǔ)[M].北京:法律出版社,2001.

[2]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京:法律出版社,2003.

On the Principles and Proposals of Improving the Remedy Mechanism of Villagers’Autonomy

LIANG Cheng-yi (School of L aw,Zhongnan University of Economics and L aw,Wuhan Hubei430073)

The amended Constitutional Law of Villagers’Committee has not made any essential changes to the remedy mechanism of villagers’autonomy.And there still exists many problems such as incompleteness of remedies,lack of judicial remedies and ambiguity in subject status of remedies.Therefore,there is much room for the law to be further improved.The improvement of the remedy mechanism of villagers’autonomy should be based on the following three principles:using up the internal remedies,regarding judicial remedy as the last recourse and legalizing the remedy mechanism.The mechanism design should follow the model of combining specific enumeration and abstract generalization.

remedy mechanism of villagers’autonomy;improvement;principles;mechanism design

D921.8

A

1673-1395(2011)04-0024-05

2011-03-10

湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2009b111)

梁成意(1978—),男,湖北十堰人,副教授,博士,武漢大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員,主要從事憲法學(xué)研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com