東北政務(wù)委員會(huì)合法性探究

佟德元

(南京大學(xué)歷史學(xué)系,江蘇南京 210093)

東北易幟談判時(shí),原定要在東北成立政治分會(huì)。但易幟后,東北并沒有成立“東北政治分會(huì)”,而是改換名稱,成立了“東北政務(wù)委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“東北政委會(huì)”)。1929年1月12日,東北政委會(huì)正式成立,成為東北最高行政機(jī)關(guān),到1931年12月該會(huì)被北平政委會(huì)取代為止,共存在三年時(shí)間*目前關(guān)于東北政務(wù)委員會(huì)的研究還較少,現(xiàn)有的研究成果可參見拙文《東北政務(wù)委員會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制考察》,《東北大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版》,2010年第1期;《東北政務(wù)委員會(huì)政治空間的定位與動(dòng)態(tài)平衡》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》,2010年第2期;《東北政務(wù)委員會(huì)政治空間的膨脹》,《史林》,2010年第2期。。在短短三年時(shí)間里,東北政委會(huì)前后遭到兩次嚴(yán)重的“生存”危機(jī),一次發(fā)生在各地政治分會(huì)裁撤前后,即1929年2月至3月;另一次發(fā)生在中原大戰(zhàn)后,即1930年10月至1931年1月。雖屢遭裁撤危機(jī),但最終東北政委會(huì)卻得以延存,于是出現(xiàn)了一個(gè)問題:東北政委會(huì)的成立及存在到底有沒有合法性?如果有,為何又遭裁撤,如果沒有,為何又得以延存?對(duì)此,本文將以相關(guān)資料為依據(jù),略加探究。

一、 第一次裁撤危機(jī)

1929年2月初,國(guó)民政府認(rèn)為“東北政務(wù)委員會(huì)原非中央訂立之制度乃系由保安委員會(huì)蟬化而成,為東北行政上之最高機(jī)關(guān)”,“此畸形殊礙統(tǒng)一,故要求取消以昭一致”[1]。由此,剛成立不到一個(gè)月的東北政委會(huì)即遭到了第一次裁撤危機(jī)。

1928年8月,國(guó)民黨二屆五中全會(huì)作出了于是年底裁撤各地政治分會(huì)的決定。但10月,張學(xué)良即要求必須在東北成立類似政治分會(huì)的機(jī)構(gòu),并說“此種過渡辦法,絕不能少”[2]。于是蔣介石為了收北伐和統(tǒng)一完成于同一年的雙重政治“功效”,“以便藉此贏得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)和支持,也為他爭(zhēng)奪國(guó)民黨內(nèi)部統(tǒng)治權(quán)取得更加有利的地位”[3],便同意在東北成立改換名稱的東北政務(wù)委員會(huì)。12月6日,蔣允“對(duì)外問題由中央負(fù)責(zé)辦理,東北內(nèi)政仍由現(xiàn)職各員維持,概不更動(dòng)”[4]924。12月28日,國(guó)民政府會(huì)議已擬準(zhǔn)東北政委會(huì)委員名單,并批準(zhǔn)奉、吉、黑、熱四省政府委員名單。正是蔣滿足了奉系的政治要求,答應(yīng)不干涉東北行政,東北才最終于是年底易幟。易幟后奉系將東北保安委員會(huì)進(jìn)行改組,成立了東北政務(wù)委員會(huì)。然而東北政委會(huì)這種形式在之前并無先例,它直轄于國(guó)府,負(fù)責(zé)數(shù)省之行政。從職責(zé)來說,與本應(yīng)成立的東北政治分會(huì)無異,但政治分會(huì)直轄于國(guó)民黨中央政治會(huì)議,而非國(guó)民政府。

因此,東北政委會(huì)的確“原非中央訂立之制度”,也的確是由“保安委員會(huì)蟬化而成”,但這種“蟬化”是經(jīng)過國(guó)民政府批準(zhǔn)許可的,并不是“殊礙統(tǒng)一”的“畸形”,而是促成統(tǒng)一的“創(chuàng)舉”,使國(guó)奉雙方形成“雙贏”的局面。

國(guó)府裁撤東北政委會(huì)之理由顯然站不住腳,奉系只要抓住東北政委會(huì)成立之“歷史”,便可叫國(guó)府啞口無言。然而奉系不找歷史依據(jù),卻只尋現(xiàn)實(shí)原因:“咸以東省地位特殊,諸般政務(wù)普經(jīng)改革,東北政務(wù)委員會(huì)為過渡上之妥善機(jī)關(guān)因”,“請(qǐng)中央暫緩撤銷”[1]。雖然東北政委會(huì)之形式確無先例,也只是國(guó)府同意臨時(shí)成立的易幟后穩(wěn)定東北政局的“過渡辦法”,但在國(guó)府裁撤要求面前,奉系不提“歷史”只提“現(xiàn)實(shí)”,顯然有巧言令色、借故搪塞之嫌,不具有說服力。以至最后奉系也不得不“承認(rèn)”:“該會(huì)無存在之必要”,“定于5月1日實(shí)行撤銷”[5]。

之所以奉系此時(shí)不敢提歷史依據(jù),是因?yàn)閲?guó)民黨已最終決定于1929年3月中旬將各地政治分會(huì)全部裁撤[4]963-965。那么由政治分會(huì)改變名稱“蟬化而成”的政務(wù)委員會(huì)自然也在被裁之列。所以奉系才會(huì)有上述“承認(rèn)”之舉,當(dāng)然最后奉系還是沒有撤銷該會(huì)。由此可見,東北政委會(huì)之成立雖有歷史依據(jù)可援,但并不能成為其繼續(xù)存在之依據(jù)。

二、 第二次裁撤危機(jī)

1930年10月,國(guó)民政府以厲行訓(xùn)政,推“行軍民分治”[6]為由,再次要求裁撤東北政委會(huì),“以資統(tǒng)一政權(quán)而重新治”[7]。由此東北政委會(huì)遭到第二次裁撤危機(jī)。

中原大戰(zhàn)后,馮系瓦解,晉系衰落,蔣張兩大集團(tuán)勢(shì)力大增,一方面蔣中央地位更為穩(wěn)固,得以加緊集權(quán)中央;另一方面張學(xué)良于華北得到若干利益,勢(shì)力再次進(jìn)入華北。雖然有言在先,華北歸張學(xué)良接收善后,但奉軍沒費(fèi)一槍一彈就和平接收冀察平津等省市,獲得巨大利益,怎會(huì)讓與晉馮軍火拼數(shù)月之久才收到戰(zhàn)果的蔣介石甘心呢。在華北的損失,蔣企圖在東北進(jìn)行“彌補(bǔ)”,其策略之一即是謀裁撤東北政委會(huì),直接接管東北行政。

東北為奉系生存和發(fā)展的根基,自1916年奉系軍閥產(chǎn)生,東北行政就從沒有假手他人。另外,東北出兵入關(guān)助蔣前,國(guó)奉既已達(dá)成協(xié)議,這自然就是各取所需、互不虧欠的利益交換。因?yàn)槿鐩]有奉系支持,蔣不可能迅速取勝,而如果奉系支持晉馮,則蔣必?cái)　Ｋ?面對(duì)國(guó)府的裁撤要求,奉系先是明確表示“張司令就任[注]即張學(xué)良就任中華民國(guó)陸?？哲姼笨偹玖?表示奉系在華北取得巨大利益。與東北政治無關(guān)”[8],繼而又以中原大戰(zhàn)后“軍隊(duì)尚未實(shí)行編遣,而冀察二省尤未離軍事時(shí)期,加以中俄交涉起無眉目,東北政委會(huì)責(zé)任繁重”等應(yīng)付時(shí)局的現(xiàn)實(shí)情況為由,認(rèn)為“須俟大局完全底定,各省軍民分治后”,東北政務(wù)委員會(huì)才能撤銷,而“不能短期撤銷”[9]。

然而“大局完全底定”還遙遙無期。在北方,奉系成為地方最大實(shí)力派,華北四省盡在張學(xué)良控制之下,華北政治及晉馮軍善后事宜無論如何也繞不過張學(xué)良;而在南方,中共勢(shì)力遍布數(shù)省,已威脅蔣的統(tǒng)治,兩廣地方派還企圖與蔣分庭抗禮。面對(duì)這種局勢(shì),蔣須要以東北政委會(huì)為核心的奉系集團(tuán)的有力支持,穩(wěn)定北方,才能以圖南方。所以最終蔣不得不對(duì)東北政委會(huì)問題作出讓步,“中央因時(shí)局尚未完全底定,加以北方善后諸多繁重,因之對(duì)于東北政務(wù)委員會(huì)決計(jì)留存,決俟時(shí)局大定,軍民分治后再行撤銷。至政委會(huì)對(duì)關(guān)內(nèi)冀察熱三省早已規(guī)定,照關(guān)外辦法隨時(shí)施令立于省府以上監(jiān)督地位。至對(duì)山西綏遠(yuǎn)二省,暫時(shí)則由副司令命令一切,將來二省軍事結(jié)束后亦由東北政委會(huì)臨時(shí)監(jiān)督行政”[10]。至此,國(guó)民政府迫于現(xiàn)狀于事實(shí)上承認(rèn)了東北政委會(huì)存在的合法性,該會(huì)不僅得以“留存”,控制范圍還擴(kuò)大到了華北,使奉系勢(shì)力再次達(dá)到頂峰。

但東北政委會(huì)之存在依然沒有任何法理依據(jù),此次僅是暫時(shí)擺脫了裁撤危機(jī),有朝一日“時(shí)局大定,軍民分治后”,東北政委會(huì)還是擺脫不了被撤銷的命運(yùn)。

三、 東北政務(wù)委員會(huì)的法理依據(jù)

前文筆者已經(jīng)提到,東北政委會(huì)的成立有其歷史依據(jù),其暫時(shí)的存在也最終得到了國(guó)民政府的承認(rèn)。但國(guó)民政府還是留了一手,即在法理上并沒有為東北政委會(huì)提供依據(jù),以備日后裁撤這一“原非中央訂立之制度”。但在1931年下半年情況卻發(fā)生了變化。

從1928年7月國(guó)奉正式談判開始,到1931年12月東北政委會(huì)解體,國(guó)民政府分別于1928年10月、1930年11月、1931年6月和12月四次修正《國(guó)民政府組織法》[11]22-35。前兩次修正的組織法都是一共七章,其中第一章題為“國(guó)民政府”,其條款均沒有對(duì)直屬于國(guó)民政府的東北政委會(huì)有任何涉及。后兩次修正的組織法與前兩次相比變化較大,均是第二章為“國(guó)民政府”。1931年6月修正的《國(guó)民政府組織法》第二章第十一條規(guī)定:“國(guó)民政府于必要時(shí)得設(shè)置各直屬機(jī)關(guān),直隸于國(guó)民政府。前項(xiàng)直隸于國(guó)民政府各機(jī)關(guān)之組織以法律定之?！盵11]31同年12月修正的《國(guó)民政府組織法》第二章第九條規(guī)定:“國(guó)民政府于必要時(shí)得設(shè)置各直屬機(jī)關(guān),直隸于國(guó)民政府,其組織以法律定之?！盵11]35從內(nèi)容上看,這兩條規(guī)定并沒有什么差別;從時(shí)間上看,后一條顯然是前一條的繼承與延續(xù)。顯然,后兩次修正的《國(guó)民政府組織法》之條款均涵蓋了東北政委會(huì),也就是說在國(guó)民政府于事實(shí)上承認(rèn)東北政委會(huì)合法后,直到1931年6月新修正的《國(guó)民政府組織法》才為東北政委會(huì)提供了法律依據(jù)。但是,這個(gè)條款的增加對(duì)于東北政務(wù)委員會(huì)來說,有點(diǎn)姍姍來遲,而對(duì)于西南政務(wù)委員會(huì)來說,卻是恰到時(shí)機(jī)。

1931年2月,因“約法之爭(zhēng)”蔣扣留并軟禁胡漢民,導(dǎo)致了蔣與以胡為精神領(lǐng)袖的兩廣軍閥的對(duì)立。12月隨著蔣的下野,兩廣與南京最終妥協(xié),根據(jù)粵方提案另行設(shè)立“西南執(zhí)行部”、“西南政務(wù)委員會(huì)”和“西南軍事分會(huì)”,為西南暫時(shí)黨、政、軍最高機(jī)構(gòu)。于是上述《國(guó)民政府組織法》之條款便為西南政委會(huì)之成立提供了法律依據(jù),當(dāng)然東北政委會(huì)也就最終在即將解體前獲得了法律依據(jù)。

東北與西南兩政務(wù)委員會(huì),名字一樣,后者明顯是援引前者為例而成立的,但其命運(yùn)卻不一樣。東北政委會(huì)在存在期間,兩遭裁撤危機(jī),若不是受時(shí)局變化之影響,恐早被國(guó)府裁撤。而西南政委會(huì)于1931年12月成立后,直到1936年“兩廣事變”為止,其存在期間始終未曾遭到蔣的裁撤。其中雖有諸多原因,但“有法可依”這一點(diǎn)對(duì)于民國(guó)時(shí)期“重視”法制建設(shè)的國(guó)府來說,還是有約束力的。然而在兩年多的時(shí)間里,奉系并沒有在國(guó)民政府修改組織法時(shí)要求作出利于自己的修改,這不能不說是奉系對(duì)“法”認(rèn)識(shí)的不足。

奉系脫身于北洋舊軍閥,那個(gè)時(shí)代的軍閥武夫?qū)Ｕ?槍桿子立命,根本不識(shí)“法”為何物。即使奉系順利“轉(zhuǎn)生”,成為國(guó)民黨新軍閥,但其對(duì)“法”的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用仍無法與國(guó)民黨正統(tǒng)出身的蔣介石和胡漢民兩派相比。國(guó)民黨是以西方資產(chǎn)階級(jí)民主政治理論為基礎(chǔ)建立起來的政黨,從“三民主義”、“建國(guó)大綱”到“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“憲法草案”,不僅是一套完全的政治理論,更是國(guó)民黨自律的“法”。所以,雙方對(duì)“法”認(rèn)識(shí)的不同,必然導(dǎo)致奉系在“文斗”中捉襟見肘,難于應(yīng)付,不得不頻頻從現(xiàn)實(shí)環(huán)境和時(shí)局變化中去尋找利于己方的因素,而始終難于“根治病痛”。最終國(guó)府迫于現(xiàn)實(shí)作出讓步,并修改了《國(guó)民政府組織法》,但好景不長(zhǎng),天不佑奉,九一八事變發(fā)生,外來因素徹底“裁撤”了東北政委會(huì)。這不能不說是歷史對(duì)國(guó)奉雙方均開了一個(gè)玩笑,讓他們均白忙一場(chǎng)。

奉系不僅在《國(guó)民政府組織法》的修改方面沒有作為,在國(guó)民黨中央會(huì)議上也沒有提出利于東北政委會(huì)的議案。而對(duì)“法”深刻敏銳的以胡漢民為領(lǐng)袖的兩廣一派,卻在國(guó)民黨四全大會(huì)上提出了設(shè)立西南政務(wù)委員會(huì)的議案,國(guó)民政府還于1931年12月末頒布了《國(guó)民政府西南政務(wù)委員會(huì)組織條例》。該條例第一條即明確宣告了西南政務(wù)委員會(huì)成立的法理依據(jù):“依據(jù)第四次全國(guó)代表大會(huì)之議決案,設(shè)西南政務(wù)委員會(huì),直隸于國(guó)民政府”,其他條款則將西南政委會(huì)之權(quán)限、管轄范圍、組織構(gòu)成作了較詳盡的規(guī)定[11]39-40。

而反觀東北政委會(huì)只有《東北政務(wù)委員會(huì)暫行條例》,還是東北政委會(huì)自己發(fā)布的。該條例是仿照《政治會(huì)議分會(huì)暫行條例》制定的,因?yàn)榍罢邔?duì)東北政委會(huì)權(quán)力的規(guī)定與后者對(duì)政治分會(huì)權(quán)力的規(guī)定極為相似。前者規(guī)定:東北政委會(huì)“為指導(dǎo)并監(jiān)督東北各省區(qū)最高級(jí)地方政府之機(jī)關(guān)”,“本會(huì)對(duì)于中央未經(jīng)明白或詳細(xì)決定事項(xiàng),于不抵觸范圍內(nèi)得為因地制宜之處分。本會(huì)遇非常事變時(shí),得依委員出席三分之二以上之決議,為緊急處分”[12]。后者規(guī)定:政治分會(huì)為“特定區(qū)域指導(dǎo)并監(jiān)督最高級(jí)地方政府”之機(jī)關(guān),“政治分會(huì)于不抵觸中央政治會(huì)議之決定范圍內(nèi),得對(duì)于中央政治會(huì)議未經(jīng)明白或詳細(xì)決定之事項(xiàng),為地方制之處分。政治分會(huì)遇非常事變,得依委員出席人數(shù)三分之二以上之決議為緊急處分”[13]。這也就說明了《東北政務(wù)委員會(huì)暫行條例》是仿照《政治會(huì)議分會(huì)暫行條例》制定的,但后者第一條就明確規(guī)定了政治分會(huì)的權(quán)力來源,即它的法理依據(jù):“中央執(zhí)行委員會(huì)得于特定地域設(shè)立政治分會(huì),中央政治會(huì)議各分會(huì)之管轄區(qū)域,由中央政治會(huì)議隨時(shí)指定之”,而前者卻沒有這方面的任何說明,使東北政委會(huì)與國(guó)民政府之關(guān)系顯得很“模糊”。

國(guó)民黨實(shí)行“以黨治國(guó)”,國(guó)民黨在整個(gè)政權(quán)體系內(nèi)處于最高領(lǐng)導(dǎo)地位,政府處于黨的指導(dǎo)與監(jiān)督之下。國(guó)民政府的組織及法規(guī)均是國(guó)民黨中央制定,交由國(guó)民政府頒布的。也就是說,國(guó)民黨的政治理論及其決議才是國(guó)民政府一切權(quán)力的法理依據(jù)。而奉系要想讓東北政委會(huì)之存在成為合法,就必須由國(guó)民黨中央通過決議認(rèn)可,而奉系始終沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。這就說明即便是“皈依”“三民主義”的奉系在與國(guó)民黨和國(guó)民政府打交道的過程中,仍然不能按國(guó)民黨的政治游戲規(guī)則行事。正是因?yàn)榉钕挡恢O國(guó)民黨政治游戲規(guī)則,而是仍然按照舊軍閥那套“槍桿子”決定一切的軍閥思維行事,所以奉系高層在中原大戰(zhàn)期間協(xié)商是否出兵助蔣時(shí),張作相才會(huì)說:“我們吃高粱米的,哪能斗得起南蠻子”[14]?？此瓶尚Φ囊痪湓?卻道出了國(guó)奉雙方根本的不同,奉系雖然易了幟,但并沒有因此而融入國(guó)民黨的政治文化中。從東北易幟到“西安事變”,在國(guó)民黨內(nèi)派系斗爭(zhēng)的大部分時(shí)間里,雖然奉系都是打著擁護(hù)中央的旗號(hào),但從不主動(dòng)參與黨內(nèi)斗爭(zhēng)。從軍閥獨(dú)裁專制到國(guó)民黨黨治統(tǒng)治,沒有完成國(guó)民黨化“轉(zhuǎn)變”的奉系最終必將為歷史所淘汰。

綜上所述,東北政委會(huì)的成立有其歷史依據(jù),但它畢竟是臨時(shí)機(jī)關(guān),而且其存在的大部分時(shí)間并沒有法理依據(jù),這正是國(guó)民政府屢屢謀劃裁撤它的原因;然而以東北政委會(huì)為核心與象征的奉系勢(shì)力之強(qiáng)大及對(duì)穩(wěn)定北方局勢(shì)的重要意義,又迫使蔣不得不作出妥協(xié),最終承認(rèn)了東北政委會(huì)存在的合法地位。另外,從東北政委會(huì)的裁撤與反裁撤斗爭(zhēng)中,我們又可以深刻地認(rèn)識(shí)到:一方面,雖然東北易了幟,奉系轉(zhuǎn)變成為國(guó)民黨新軍閥,但它仍有根深蒂固的舊軍閥影子;另一方面,從奉系對(duì)國(guó)民黨政治游戲規(guī)則的不諳,又可以肯定東北易幟后奉系國(guó)民黨化必然緩慢。

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