產(chǎn)權(quán)市場應(yīng)成為公共資源交易的重要平臺

■ 熊焰

（北京產(chǎn)權(quán)交易所，北京100033）

產(chǎn)權(quán)市場應(yīng)成為公共資源交易的重要平臺

■ 熊焰

（北京產(chǎn)權(quán)交易所，北京100033）

近幾個(gè)月來，隨著中辦、國辦《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)[2011]22號，以下簡稱22號文）和相關(guān)文件的印發(fā)，關(guān)于建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺與我國產(chǎn)權(quán)市場的關(guān)系問題，成為社會各界討論的重要話題。作為產(chǎn)權(quán)市場的從業(yè)者，我認(rèn)為有必要對產(chǎn)權(quán)市場近年來的探索實(shí)踐做出一些梳理和分析，厘清一些概念，理清若干關(guān)系，為決策者提供參考，也為業(yè)界的持續(xù)探討提供一些思考。

1 “公共資源”和企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)

1.1 何謂“公共資源”？

目前，“公共資源”一詞并沒有統(tǒng)一的、權(quán)威的解釋，有的解釋為“自然生成或自然存在的資源”，有的將其等同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中的公共產(chǎn)品。“公共資源”一詞在我國政治經(jīng)濟(jì)生活中逐漸活躍也是在最近幾年，直接的推動力正是2002年初中紀(jì)委第七次全會提出的“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場等四項(xiàng)制度”（以下簡稱“四項(xiàng)制度”）。

應(yīng)當(dāng)說,“四項(xiàng)制度”的出臺拉開了我國通過建立公開市場平臺處置國有資產(chǎn)的序幕。而在“場”的建立方式上，中心城市和中小城市采取了不同的方式。

在全國性和省級中心城市，由于“四項(xiàng)制度”下進(jìn)場資源量級很大，且這些城市本身具備較高的市場化程度和充足的人才儲備，因此大多采取了分別建立交易平臺的方式，以適應(yīng)進(jìn)場資源的不同特點(diǎn)，提高服務(wù)效率。特別是以“活”的企業(yè)作為標(biāo)的、具有典型資本市場特征的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，必須建立高度市場化、專業(yè)化的交易平臺才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值和股東利益最大化的要求。

一些地市級城市和區(qū)縣則囿于本地四項(xiàng)制度進(jìn)場資源較少，特別是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在上個(gè)世紀(jì)90年代已經(jīng)基本完成了改制退出的任務(wù)，因此將“四項(xiàng)制度”下的資源統(tǒng)歸在一個(gè)交易平臺上，并冠以“公共資源交易中心”的名稱進(jìn)行運(yùn)作。在此背景下，一般理解上將“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易”納入“公共資源”的范疇。

1.2 企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)不同于實(shí)踐認(rèn)識中的“公共資源”

由于“公共資源”沒有相對固定的、權(quán)威的解釋，將其與企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直接對比存在概念和涵蓋范圍上的障礙。但是也必須認(rèn)識到，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)和實(shí)踐認(rèn)識上的“公共資源”存在一定差別，簡單將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)歸并為公共資源，將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的處置和其他類型的公共資源處置混為一體，是不合適的。

首先，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)是資本化的商品，其產(chǎn)權(quán)的占有、收益、處置受到《公司法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律的保護(hù)；而其他各類公共資源的處置與行政權(quán)有著緊密的依存度，受到《行政許可法》的約束，無論是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)還是自然資源類國有資產(chǎn)，其處置都要依照法律規(guī)定得到相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可。

其次，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的交易標(biāo)的是“活”的企業(yè)，是以盈利為目的，能夠產(chǎn)生增值的資本品；而其他種類的公共資源交易的是固化的“物”，是全民共有、客觀存在的自然資源，或是為全民提供公共服務(wù)投資形成的資產(chǎn)，或是在行政權(quán)行使過程中衍生出來的各類權(quán)益，這些資產(chǎn)的配置均不以盈利為目的，帶有典型的公共服務(wù)特征。

正是存在這些差異性，決定了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易市場與各地實(shí)踐中的“公共資源交易中心”在發(fā)展方向上是不一樣的。以京津滬渝穗等中心城市為代表的產(chǎn)權(quán)交易平臺既要承擔(dān)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)保值增值和源頭防腐的功能，又要利用自身以市場化方式配置資源的能力，構(gòu)建一個(gè)服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新型資本市場，后一項(xiàng)功能和定位是“公共資源交易中心”所不具備的。

2 產(chǎn)權(quán)市場是具備“真市場”特質(zhì)的交易平臺

我國產(chǎn)權(quán)交易市場在上世紀(jì)80年代末就已出現(xiàn)，但真正實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展是在“四項(xiàng)制度”出臺后。從“四項(xiàng)制度”的執(zhí)行模式和結(jié)果看，可以說企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易是最為成功的。

2.1 產(chǎn)權(quán)市場建立了獨(dú)立的市場運(yùn)行主體

四項(xiàng)制度出臺之后，以國務(wù)院國資委為代表的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有采取“自建市場”的方式，而是采取“設(shè)定條件、選擇市場、加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)支持”的方式，共選擇了66家符合條件的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開展企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易。這些產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間基本上不存在行政隸屬關(guān)系，這種獨(dú)立性保證了交易不受到任何干擾，保證了平臺“公開、公平和公正”的性質(zhì)，大大地提高了配置效率。

2.2 產(chǎn)權(quán)市場形成了完善的制度規(guī)范體系

三號令出臺之后，國務(wù)院國資委先后出臺了十幾項(xiàng)規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套文件，逐步建立起了國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易的制度體系。2008年以來，隨著京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)發(fā)布信息聯(lián)合披露制度、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》等制度規(guī)范，產(chǎn)權(quán)市場在信息披露、交易程序、交易規(guī)則等方面的統(tǒng)一進(jìn)程大大加快。2008年10月，隨著《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易被以法律的形式固定下來，產(chǎn)權(quán)交易市場從此有法可依。

2.3 產(chǎn)權(quán)市場搭建了公開透明的市場化交易平臺

在中紀(jì)委“依法合規(guī)，市場機(jī)制”的要求下，產(chǎn)權(quán)市場著眼于實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)市場主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”的基本功能，始終努力打造“公開”和“競爭”的市場平臺。首先，不同于四項(xiàng)制度中的“土地交易、建筑工程招投標(biāo)和政府采購”三類交易平臺的事業(yè)單位體制，66家交易機(jī)構(gòu)中有36家采用了公司制體制，采用事業(yè)體制的交易平臺也大多采取市場化運(yùn)營的機(jī)制，保證了產(chǎn)權(quán)市場是一個(gè)真正的市場化平臺，能夠用市場的手段促進(jìn)“競爭”的產(chǎn)生，促進(jìn)價(jià)格的充分發(fā)現(xiàn)。其次，在平臺運(yùn)行層面，京津滬等幾家主要的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定位于轉(zhuǎn)讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務(wù)平臺，通過實(shí)行會員代理制為各類市場主體提供“公開、公平、公正”的市場環(huán)境，保證了交易所的中立性和公信力。第三，在信息技術(shù)利用方面，產(chǎn)權(quán)市場大力探索信息技術(shù)對現(xiàn)代企業(yè)的支撐作用，不僅通過拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權(quán)，最大范圍地發(fā)掘了投資人資源，還創(chuàng)新了多種信息化的交易方式，有效地規(guī)避了傳統(tǒng)競價(jià)弊端，大大提升了項(xiàng)目競價(jià)效率，通過對交易流程的電子化和留痕化，有效強(qiáng)化了交易所的內(nèi)控體系，防范了交易所的管理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 產(chǎn)權(quán)市場建立了有效的市場監(jiān)管機(jī)制

在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)“陽光交易”的過程中，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)扮演著外部監(jiān)管者的重要角色。在促進(jìn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場方面，國務(wù)院國資委提出了“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)則進(jìn)、進(jìn)則規(guī)范、操作透明”的具體要求；在定期評審方面，按照中紀(jì)委的要求，國務(wù)院國資委作為牽頭機(jī)構(gòu)，會同財(cái)政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、工商總局、證監(jiān)會等建立了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易的聯(lián)合檢查機(jī)制，目前已經(jīng)對京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次評審；在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易動態(tài)監(jiān)測方面，通過建設(shè)信息監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“兩級國資委”對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)時(shí)監(jiān)測；在行業(yè)自律方面，去年底我國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會的正式成立，大大推動了行業(yè)自律的開展。在接受外部監(jiān)管的同時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易市場還通過內(nèi)部組織架構(gòu)和交易流程程序化的設(shè)計(jì)建立了有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。目前，幾家主要的交易機(jī)構(gòu)均按照受理、審核、監(jiān)督“三權(quán)分立”的原則，建立起前、中、后場相對獨(dú)立、互為支撐又相互制衡的業(yè)務(wù)運(yùn)行體系，即企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目從進(jìn)場到最終成交，要經(jīng)過前、中、后場多個(gè)部門把關(guān)，有效避免了權(quán)力過分集中于某一部門和個(gè)人帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

可以說，在過去八年的實(shí)踐探索中，產(chǎn)權(quán)市場最成功之處就在于建立了一個(gè)“真市場”，以市場主體的獨(dú)立性、制度體系的完善性、運(yùn)行架構(gòu)的分權(quán)制衡設(shè)計(jì)、信息化系統(tǒng)的統(tǒng)一高效等，實(shí)現(xiàn)了市場“發(fā)現(xiàn)市場主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”這一本質(zhì)功能。

產(chǎn)權(quán)市場的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成績也得到了市場和社會各界的廣泛認(rèn)可，得到各級領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀(jì)委書記賀國強(qiáng)同志在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等《推進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)交易制度創(chuàng)新，確保國有資產(chǎn)陽光交易保值增值》的報(bào)告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進(jìn)‘公共資源、公共資產(chǎn)、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺，實(shí)行陽光營運(yùn)，健全相關(guān)制度，力求從源頭上防止腐敗，請注重總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗(yàn)?！?010年8月4日，中央書記處書記、中紀(jì)委副書記何勇在北京產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)指出：“要從建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善的高度，深刻認(rèn)識產(chǎn)權(quán)交易市場化改革的意義，增強(qiáng)做好工作的責(zé)任心和使命感?！?/p>

3 部分公共資源可依托產(chǎn)權(quán)市場 實(shí)現(xiàn)陽光化公開處置

毋庸置疑，產(chǎn)權(quán)市場的探索創(chuàng)新是過去幾年我國公有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理體制改革的重大成就，其形成的“公開、公正、公平”的市場環(huán)境和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國在新形勢下拓展公共資源交易領(lǐng)域的改革提供了很好的思路和現(xiàn)實(shí)的路徑，得到實(shí)踐驗(yàn)證的產(chǎn)權(quán)交易市場完全有能力、有理由在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用，成為公共資源交易的重要平臺。

首先，22號文倡導(dǎo)的開展公共資源交易，從源頭上防治腐敗，促進(jìn)服務(wù)政府、廉潔政府建設(shè)的目標(biāo)與產(chǎn)權(quán)市場促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的基本使命高度一致，因此依托產(chǎn)權(quán)市場開展公共資源交易完全符合四項(xiàng)制度的政策精神，有著政策上的延續(xù)性和合理性。

其次，開展企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的8年間，產(chǎn)權(quán)市場積累了豐富的國有資產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)，形成了比較成熟的市場運(yùn)行和監(jiān)管體系，建立了完備的信息化交易系統(tǒng)，培養(yǎng)了一大批高素質(zhì)的專業(yè)人才。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)市場作為資本市場的特質(zhì)能夠集聚大量的投資人資源，這能與公共資源處置中的投資人集聚形成聯(lián)動效應(yīng)，有助于提高公共資源的處置效率。

第三，產(chǎn)權(quán)市場在行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)、涉訴資產(chǎn)、罰沒資產(chǎn)、戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)、停車場租賃權(quán)等公共資源交易中已經(jīng)形成了比較成熟的操作體系，具備了豐富的處置經(jīng)驗(yàn)，并取得了很好的交易效果和社會效應(yīng)，繼續(xù)承擔(dān)和擴(kuò)展該類資產(chǎn)的處置是產(chǎn)權(quán)市場的既定目標(biāo)，也是義不容辭的責(zé)任。

當(dāng)前，一些省市由于國企改革已經(jīng)基本完成，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易明顯萎縮，在這些地區(qū)，將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)歸并到公共資源交易中心具有其客觀上的合理性。但同時(shí)，全國性和省級中心城市的產(chǎn)權(quán)交易平臺應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和強(qiáng)化其高度市場化的運(yùn)行機(jī)制，任何回歸行政體制，將它們簡單地歸入公共資源交易中心，取消法人地位的做法勢必大大壓縮其作為要素市場和新型資本市場的發(fā)展空間，有違交易所市場發(fā)展的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將對各級政府確立的以現(xiàn)代金融業(yè)推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

因此，在22號文和相關(guān)文件提出建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺的大背景下，如何既能夠堅(jiān)定產(chǎn)權(quán)市場向新型資本市場方向邁進(jìn)不動搖，又能夠充分利用產(chǎn)權(quán)市場的已有平臺為公共資源交易提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是各級政府以及產(chǎn)權(quán)交易業(yè)界下階段著力探討的問題，這樣才能找出一條既尊重產(chǎn)權(quán)市場探索成果，又能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)市場與公共資源交易平臺有機(jī)融合的最佳途徑。

（作者為北京產(chǎn)權(quán)交易所董事長）