李鳳榮，張鳳勇

（1.遼寧省阜新市水土保持工作總站，遼寧阜新123000；2.遼寧省阜新蒙古族自治縣水土保持總站，遼寧阜新123100）

阜新市位于遼寧省西北部，總土地面積10 355 km2，水土流失面積4 552 km2，占總面積的43.96%。嚴重的水土流失制約著阜新市經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步。2003年阜新市阜蒙縣、彰武縣被列為黑土區(qū)水土流失綜合防治試點項目區(qū)，試點期為3年，共治理41條小流域，完成綜合治理面積305.72 km2。2006年兩縣又被列為東北黑土區(qū)水土流失綜合防治一期工程項目區(qū)，治理期為5年，項目區(qū)涉及阜蒙縣6條小流域，彰武縣7條小流域?？偯娣e810.8 km2，其中水土流失面積310.6 km2，規(guī)劃治理面積305.56 km2。在項目實施過程中解放思想，大膽探索，積極創(chuàng)新，積累了許多寶貴經(jīng)驗和先進做法，為下步實施奠定良好基礎。

1 提高認識 加強領導

為保證國家重點治理項目順利實施，并能如期完成，阜新市委市政府高度重視，把黑土區(qū)水土流失綜合防治工程列入市政府年度績效考核重點工作和政府督查項目，市縣政府相繼提出“生態(tài)強市”、“水保立縣”和建設“塞北綠州”的發(fā)展戰(zhàn)略，進一步提高認識，把搞好水土保持當作是服務“三農(nóng)”，全面建設小康社會的主體工程，當作山區(qū)群眾的希望工程、致富工程和為群眾謀利益的德政工程。一是成立了水土保持重點項目建設指揮部，負責治理工作的動員和協(xié)調(diào)，水行政主管部門和項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項目實施主體，負責工程建設。二是市縣兩級政府分別頒布了《封山禁牧令》、《生態(tài)修復區(qū)管理辦法》，印發(fā)了《黑土區(qū)水土流失治理實施方案》、《小型水利產(chǎn)權制度改革實施方案》等文件，出臺了優(yōu)惠政策，實行政策驅動和利益牽動。三是建立由市政府對縣政府、縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“縱向領導”和各級政府對相關部門的“橫向聯(lián)合”的水土保持目標管理體系。四是實行行政和技術雙軌承包制，即市級領導包縣區(qū)、縣級領導包項目、縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包流域，負責組織協(xié)調(diào)、資金籌措、宣傳發(fā)動工、檢查驗收等工作，從上到下層層簽訂責任狀。技術人員包技術包質(zhì)量，負責現(xiàn)場技術指導，搞好技術服務，簽訂技術承包終身責任書。 五是嚴格檢查驗收制度。采用GPS全球定位儀對所有工程逐項檢查，一把尺子量到底，強調(diào)質(zhì)量意識和精品意識。

2 創(chuàng)新建管機制和治理模式

阜新市黑土區(qū)水土流失綜合防治項目責任主體為縣級水保部門。在新形勢下，單純依靠政府行政命令手段和“一平二調(diào)”的方式實施治理已行不通了，在資金不足的情況下，水保工程建設完全走基本建設程序，目前尚難實現(xiàn)。因此積極探索新形勢下的建管機制，在改革上做文章，保證項目順利實施。一是創(chuàng)新投入機制。爭取各級政府的理解和支持，使政府在加大宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)工作力度的同時，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、林業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田基本建設、生態(tài)建設等項目實行統(tǒng)一規(guī)劃，在保證項目不亂、資金使用不變的情況下，優(yōu)先考慮生態(tài)建設，按照“各負其責、各投其資、各報其帳、各記其功”的原則組織實施。二是創(chuàng)新激勵機制，制定吸引域外資金減免稅費等優(yōu)惠政策，廣泛吸收民間資本和民間組織投入到黑土區(qū)治理當中，采取單位、集體、個人一起上的多元化投入機制，彌補資金缺口和勞力不足。三是創(chuàng)新治理模式。采取公司+農(nóng)戶+政府承諾的方式進行治理，縣級水保部門為項目法人單位，與公司（項目實施單位）簽訂合同，公司治理國家投資部分。農(nóng)戶治理部分是指按照“一事一議”原則，由農(nóng)戶自愿出工進行治理的部分。政府承諾是指上項目時，由縣級政府向省政府進行承諾，對公司和農(nóng)戶治剩的工程，采取調(diào)動項目區(qū)以外的勞動力或加大投資額度等方法進行治理，確保工程如期完工。四是創(chuàng)新管理體制。對國家重點治理工程，在建設過程中全面推行建設監(jiān)理制、資金使用報賬制、工程建設公示制，并因地制宜實行項目法人制、政府采購制和招投標制，加快工程建設進度，提高工程質(zhì)量。對建后工程，采取拍賣使用權、租賃、承包、股份合作等方式，推行業(yè)主經(jīng)營管理制，落實建后管護負責人，確保工程能長期發(fā)揮效益。五是建立水土流失監(jiān)測系統(tǒng)，創(chuàng)新工作內(nèi)容，堅持治理與監(jiān)督“兩手抓”。在黑土區(qū)治理過程中，把監(jiān)測工作列入重要工作內(nèi)容，堅持治理、監(jiān)督、監(jiān)測一起抓。

3 堅持“一事一議”原則 鼓勵社會力量參與水土流失治理

在稅費改革的新形勢下，堅持以人為本，一切以群眾的利益為主，將生態(tài)建設與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展結合起來，使群眾的生產(chǎn)生活得到改善，能真正從流域治理中得到利益。并按照“一事一議”的原則，使群眾自愿出工進行治理，保證項目如期完工。一是在計劃下達之前利用電視插轉臺、廣播、報紙等新聞媒介對群眾進行廣泛宣傳，并組織村民代表到已治理的流域參觀。二是在工程地點選擇上，對群眾不愿意投工的小流域暫時不予考慮，優(yōu)先安排積極性高的流域。項目從設計到竣工，請群眾全程參與，對規(guī)劃措施、施工范圍、工程量、工程進度、物資采購、投工投資等情況群眾有知情權、發(fā)言權、建議權。三是積極與科委、林業(yè)及畜牧等單位聯(lián)合，指導群眾科學種田，引進優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種，鼓勵群眾多種植經(jīng)濟作物、退耕還林、購買荒山，幫助協(xié)調(diào)解決打井、挖儲窖等具體問題。四是“一事一議”在實施過程中不搞一刀切，根據(jù)實際情況，區(qū)別對待。

4 因地制宜合理布局提高治理成效

阜新市在黑土區(qū)治理過程中，始終堅持因地制宜、合理布局，取得良好效果。在措施布局上主要考慮：一是坡耕地治理以多產(chǎn)糧、少占地為原則。對土層較厚(大于60 cm)、坡度適宜(8°～15°)、坡面完整的地塊，以水平梯田為主；若土層較薄，采取地埂植物帶措施；對坡度緩、土壤條件好的地塊以改壟為主。二是荒坡治理要優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益。對土層較厚，坡度較緩的坡面，按照適地適樹的原則，進行果樹整地；對坡度稍陡，土層較薄的坡面規(guī)劃截水溝工程，溝埂栽植檸條、紫穗槐等灌木或優(yōu)質(zhì)牧草。三是對地廣人稀、坡度陡、治理難度較大的高山遠山、石質(zhì)山要以生態(tài)效益為主，采取徹底封山禁牧，恢復初期植被。四是對疏林地、殘次林地等生態(tài)修復優(yōu)先考慮區(qū)，堅持經(jīng)濟效益與社會效益并重的原則。對植被條件稍好的疏林地和荒草地實行補植和封育限牧，對重點治理區(qū)，根據(jù)當?shù)厝罕娨庠负屯度肽芰Ψ謩e采取封治同步、先治后封、先封后治等形式，利用大自然自我修復能力恢復植被。五是溝壑的治理要以蓄水保土為主，兼顧經(jīng)濟效益。根據(jù)溝道比降、水文地質(zhì)條件分別采取溝頭防護、土石谷坊、塘壩、淤地壩等工程措施或進行植物封溝，形成綜合防御體系。