云南省水電工程移民存在的問題及其解決辦法

肖云華

(長江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院,武漢 430212)

1 概 述

云南省是我國的水電資源大省,為把水利資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,云南省委、省政府提出要充分發(fā)揮云南水利資源的優(yōu)勢,培育、建設(shè)以水利水電為主的電力支柱產(chǎn)業(yè),實施“西電東送”的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在今后15年間,云南省計劃將在金沙江、瀾滄江、怒江等流域開發(fā)建設(shè)33座大型水電站工程以及即將實施的“滇中調(diào)水”工程,有50余萬移民需要進(jìn)行搬遷安置,移民安置資金達(dá)550余億元。

為確保移民安置達(dá)到“搬得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展、能致富”的目的,國家制定了一系列有關(guān)移民安置方面的法規(guī)、條例以及相關(guān)政策。云南省政府也相續(xù)出臺了《云南省人民政府關(guān)于貫徹落實國務(wù)院大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條件的實施意見》等文件。2009年云南省政府第二十次常務(wù)會議研究確立云南省水電移民工作“十大原則”,對云南省的移民安置和后期扶持政策進(jìn)行了較大調(diào)整和完善,形成了水利水電移民法規(guī)政策的較完整體系,標(biāo)志著云南省的水利水電移民工作逐步走上了依法、規(guī)范、有序的軌道。

2 存在的問題及解決的基本思路

移民安置是一項系統(tǒng)工程,在實施的過程中受社會、經(jīng)濟(jì)等各種因素的影響,存在著一些有待解決的問題。從云南省目前水資源開發(fā)利用情況看,移民問題日益成為制約水利水電建設(shè)和區(qū)域社會穩(wěn)定的重要因素。在此,筆者將其存在的主要問題進(jìn)行列舉和剖析,并對解決的基本思路進(jìn)行探討。

2.1 安置模式不統(tǒng)一,引起移民互相攀比

云南省地處我國西南邊陲,境內(nèi)高山峽谷居多,可耕作的土地量總體較少,并且除少量山間盆地外,整體分布比較分散,屬典型的山區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份。因此云南省原來執(zhí)行的水利水電移民安置政策主要是以傳統(tǒng)“大農(nóng)業(yè)”安置為主的安置模式和以長效補(bǔ)償為基礎(chǔ)的安置模式,其中長效補(bǔ)償政策又有:金沙江中游執(zhí)行的根據(jù)“淹多少、補(bǔ)多少”對耕地的產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償;金沙江下游執(zhí)行的根據(jù)“規(guī)劃安置的人均一畝耕地”的產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償;怒江和瀾滄江流域執(zhí)行的根據(jù)“庫區(qū)所在城鎮(zhèn)低保”進(jìn)行補(bǔ)償。由于全省安置模式的不統(tǒng)一,引起移民的相互攀比,由此造成移民上訪現(xiàn)象以及存在社會不穩(wěn)定因素。

鑒于上述情勢,推進(jìn)云南省統(tǒng)一的移民安置長效補(bǔ)償模式勢在必行。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定:“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～8倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均畝產(chǎn)值的4～6倍?！币虼艘泼癜仓瞄L效補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建議按工程建設(shè)征地范圍內(nèi)人均耕地的前三年平均畝產(chǎn)值來計算,并以移民安置地區(qū)的州(市)人民政府所在地的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為兌付的最低參照標(biāo)準(zhǔn)。采取上述方法主要有兩個目的:一是采用州(市)人民政府所在地的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),解決了移民的基本生活保障問題;二是按照“淹多少,補(bǔ)多少”的原則,采用水利水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)人均耕地畝產(chǎn)值作為長效補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),解決了同一庫區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

2.2 移民安置后建房困難

由于樞紐工程建設(shè)以及庫區(qū)水位淹沒、影響等因素,移民的原住房拆除后,必須在安置地區(qū)重新建房。移民原住房的補(bǔ)償資金不足以修建新的住房,必然會影響移民搬遷進(jìn)度。根據(jù)相關(guān)調(diào)查,主要存在以下原因:一是,原住房大部分是以土木和磚木結(jié)構(gòu)為主,補(bǔ)償資金是以搬遷時在安置地按照原規(guī)模,原標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)建筑物的重置價格的原則來計算的。移民在安置區(qū)修建的住房普遍是磚木和磚混結(jié)構(gòu),建房標(biāo)準(zhǔn)提高了;二是,云南省部分地區(qū)遠(yuǎn)遷的移民無法親自參與建房,只能采取集中統(tǒng)建的形式進(jìn)行移民安置房的建設(shè)。在采取這種方法新建住房的時候,政府對住房建設(shè)收取的各種稅費(fèi)占到房屋建設(shè)直接成本的10%～15%,高額的稅費(fèi)大大增加了移民的建房負(fù)擔(dān)。三是,按照《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,移民建房的宅基地應(yīng)按照農(nóng)村集體建設(shè)用地劃撥使用,但是部分地方政府卻按照國家建設(shè)征地程序辦理相關(guān)手續(xù),增加了移民宅基地的土地費(fèi)用,相應(yīng)的也就減少了移民可用于住房建設(shè)的補(bǔ)償資金。四是,由于移民搬遷安置的時段和建設(shè)時段較為集中,部分商販哄抬物價等因素造成了建筑材料價格畸高。針對困難戶的建房問題,云南省當(dāng)前主要采用對補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建人均20m2磚木結(jié)構(gòu)(或相當(dāng)于磚木結(jié)構(gòu))的移民戶計列建房困難戶補(bǔ)助費(fèi),或者按照移民人口的15%計列建房困難戶人口,人均補(bǔ)助2 000元的方法進(jìn)行處理。但是實際操作過程中仍然有困難戶建不起房,有的甚至臨時搭建房屋居住。

要解決好移民建房難的問題,必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,采取統(tǒng)籌兼顧的辦法加以妥善解決。一是,對于搬遷建房中的弱勢群體,要重點(diǎn)進(jìn)行扶持和制定保護(hù)政策,將最低建房標(biāo)準(zhǔn)通過公示落實到戶后,資金確有困難部分列入投資概算。二是,以移民自建和委托代建為主,減免移民建房的相關(guān)稅費(fèi)。三是,嚴(yán)格執(zhí)行土地法規(guī),按照農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)定劃撥移民建房用地。四是,出臺政策,允許地方政府在本著科學(xué)、安全、實用的原則下對移民安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化,所節(jié)約的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資可調(diào)劑用于補(bǔ)助移民建房。五是,與水利水電工程業(yè)主共同協(xié)商,使用價差預(yù)備費(fèi)解決移民建房過程中材料價格的差值。

2.3 淹沒線上剩余財產(chǎn)沒有補(bǔ)償

由于云南省特殊的地理情況,移民外遷后,淹沒線以上殘留有大量的林地和園地,不能帶走也不能繼續(xù)照管。由于國家對外遷移民淹沒線上剩余無法處置的園地和經(jīng)濟(jì)林地的補(bǔ)償沒有相關(guān)規(guī)定,沒有淹沒也就沒有補(bǔ)償,因此移民覺得自身利益遭受了損失了,故而大量上訪,造成社會不穩(wěn)定因素。

鑒于該情況,為切實保障移民群眾的合法權(quán)益,必須要妥善處理好移民遠(yuǎn)遷后的庫區(qū)剩余資源。建議在編制水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計時,也統(tǒng)計淹沒線以上的剩余資源,充分利用好庫區(qū)剩余資源增加移民收入。一是,對具備交通、管理條件方便的村組,由移民自行對原來的剩余資源進(jìn)行管理;二是,對具備一定條件的村組,把剩余資源集中形成一定的規(guī)模,由集體經(jīng)濟(jì)組織或者個人統(tǒng)一承包管理,電站建設(shè)給予一定管護(hù)費(fèi)用,使外遷移民享受承包收入受得;三是,對不具備管理、經(jīng)營和利用的剩余資源,按照相關(guān)政策及規(guī)范應(yīng)給予調(diào)整或補(bǔ)償。

2.4 征地移民的特征問題

征地移民的特征,造成現(xiàn)階段的移民安置比以前更為艱苦和復(fù)雜。一是非自愿性。由于庫區(qū)淹沒,使原來的生產(chǎn)、生活系統(tǒng)解體,原居民被迫遷移。二是依賴性。由于國家或地方政府要對移民的搬遷安置負(fù)責(zé),因此移民容易產(chǎn)生對國家或地方政府的依賴感,認(rèn)為國家或政府應(yīng)該供應(yīng)他們所需的一切,存在“等、靠、要”的現(xiàn)象。三是復(fù)雜性。移民的目標(biāo)不是簡單地把移民作為對象被動遷走,而是遷移與補(bǔ)償、安置與開發(fā)、生活水平恢復(fù)與社會安定、生態(tài)與環(huán)境等諸多元素構(gòu)成的一個綜合目標(biāo)。因此,移民問題既是經(jīng)濟(jì)問題、社會問題,也是一個復(fù)雜的生態(tài)問題。四是長期性。由于庫區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和人際關(guān)系的解體,移民常承受著很大的心理矛盾和社會壓力,面臨生產(chǎn)生活環(huán)境的改變和對前途的疑慮。另外受安置區(qū)環(huán)境容量限制和前期補(bǔ)償約束,大量移民搬遷安置后的生活水平變化,要經(jīng)過一個先下降后逐步上升的U字形過程。

針對水利水電工程建設(shè)征地移民的特性問題,必須全面落實科學(xué)發(fā)展觀,貫徹以人為本的指導(dǎo)思想。一是:以建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會為宗旨,在移民工作中必須堅持開發(fā)性移民的方針:二是,徹底糾正“重工程、輕移民、重搬遷、輕安置”的傾向,把國家移民法規(guī)、政策規(guī)定給予移民群眾的好處,變?yōu)橐泼袢罕娤硎艿綄崒嵲谠诘母黜棳F(xiàn)實利益;三是,充分認(rèn)識移民工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性,堅持工程建設(shè)與移民安置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重,使移民共享改革發(fā)展成果,實現(xiàn)工程建設(shè)、移民安置和生態(tài)保護(hù)的共贏。