對(duì)教育政策研究方法論的思考

● 王玉秋

對(duì)教育政策研究方法論的思考

● 王玉秋

教育政策研究從方法論上看要樹(shù)立整體觀、動(dòng)態(tài)觀、多元觀和系統(tǒng)觀，即，要考慮到政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性、連續(xù)性、政策過(guò)程的多元性以及政策實(shí)施的系統(tǒng)性。

整體觀；動(dòng)態(tài)觀；多元觀；系統(tǒng)觀

本文借鑒前人的研究成果并結(jié)合具體的教育實(shí)踐，擬從整體觀、動(dòng)態(tài)觀、多元觀和系統(tǒng)觀四個(gè)方面對(duì)教育政策研究的方法論進(jìn)行闡釋。

一、整體觀

整體觀主要指政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性，即同一時(shí)期某一政策的出臺(tái)要有相關(guān)政策相配套，并且理論指導(dǎo)思想歷史背景要具有一致性。教育政策的制定往往是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，因此必須樹(shù)立全局觀念，統(tǒng)盤考慮。例如，美國(guó)在90年代末期出現(xiàn)了一場(chǎng)“小班化”運(yùn)動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致教師資源配置的嚴(yán)重失調(diào)，好教師大量流向條件好的學(xué)校，加劇了教師供給的不平衡性；同時(shí)也導(dǎo)致教師需求量的激增，結(jié)果一些薄弱學(xué)校雇用了大量“無(wú)證”教師或通過(guò)變通途徑臨時(shí)緊急授證的教師，這不僅影響了整個(gè)基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，而且也牽扯到整個(gè)教師教育的質(zhì)量。因?yàn)樵S多人發(fā)現(xiàn)通過(guò)短期培訓(xùn)也可以當(dāng)教師，所以導(dǎo)致一些人不愿意接受系統(tǒng)的教師教育，這也間接地影響了對(duì)教師教育的投資。根據(jù)Kirst，Hayward和Koppich1995年對(duì)加利福尼亞州K-12年級(jí)教育撥款的研究，1995-1996年加利福尼亞州K-12年級(jí)公立學(xué)校的學(xué)生共 540萬(wàn)，教師232，000人，師生比為23：1。要想將師生比降到22：1(只降一個(gè)百分點(diǎn))，就需要增加教師 10，000人，項(xiàng)目投資花費(fèi)400萬(wàn)美元。為了降低教育投入，一些州招聘更多的離職教師重新回到教師崗位，或招聘更多的新教師[1]。由此可見(jiàn)，教育政策研究首先必須樹(shù)立全局觀念和協(xié)調(diào)觀念。

具體說(shuō)來(lái)，制定教育政策不僅要考慮到該項(xiàng)政策內(nèi)容歷時(shí)性演變的軌跡，而且要考慮到共時(shí)性相關(guān)政策內(nèi)容的配套問(wèn)題。政策內(nèi)容的歷時(shí)性演變著重分析不同時(shí)期某項(xiàng)政策演變的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景以及范式的切換等因素；政策的共時(shí)性著重分析同一時(shí)期其它相關(guān)政策對(duì)某一政策所產(chǎn)生的積極或消極影響。政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性還需要考慮同一時(shí)期不同政策內(nèi)容之間理論依據(jù)的一致性，或者說(shuō)各項(xiàng)政策必須與所處時(shí)代背景所要求的范式相一致，例如教育政策的制定是以計(jì)劃模式為主導(dǎo)還是以市場(chǎng)模式為主導(dǎo)；是以理性模式為主導(dǎo)還是以經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綖橹鲗?dǎo)等等。如果是以計(jì)劃模式為主導(dǎo)，教育政策制定就會(huì)強(qiáng)調(diào)政府的規(guī)劃與督導(dǎo)職能；如果以市場(chǎng)模式為主導(dǎo)就會(huì)強(qiáng)調(diào)學(xué)校的自主權(quán)以及以社會(huì)需求為導(dǎo)向的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制；如果是以理性模式為主導(dǎo)，人才培養(yǎng)模式、投資傾向以及課程和師資的供給政策都會(huì)受其影響。反之亦然。

由此可見(jiàn)，政策內(nèi)容往往受不同價(jià)值觀、不同研究范式和理論依據(jù)的影響。因此教育政策的制定首先要對(duì)某一時(shí)期影響政策的各種理論前提和社會(huì)范式有理性的認(rèn)識(shí)，以保證同一時(shí)期各項(xiàng)政策所依據(jù)的基本范式不相沖突，但在實(shí)踐中可以保持一定的空間層次性和時(shí)間差異性。

另外，教育政策內(nèi)容之間以及政策內(nèi)容與相關(guān)的制度之間也要相互支持。例如，強(qiáng)調(diào)教師的專業(yè)自主權(quán)必須與基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革、學(xué)校管理體制改革、教師教育制度改革、人事制度改革等相配套；教師聘任制度必須與教師資格制度、教師準(zhǔn)入制度、戶籍制度、考評(píng)制度、職稱制度、工資制度以及教師數(shù)量、學(xué)生數(shù)量、師生比等一系列政策相配套；教師教育政策必須考慮教師教育機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)，職前教育與教師專業(yè)發(fā)展相結(jié)合以及不同學(xué)科、不同層次、不同性質(zhì)教師教育之間的連續(xù)性等。

二、動(dòng)態(tài)觀

動(dòng)態(tài)觀主要指政策內(nèi)容的連續(xù)性，即政策的制定要考慮政策內(nèi)部變遷的歷史軌跡和周期性變化規(guī)律。從各國(guó)教育改革的歷史進(jìn)程看，常常會(huì)出現(xiàn)“周期性”或“鐘擺現(xiàn)象”，也就是說(shuō)，各項(xiàng)教育改革方案的出臺(tái)都有一定的歷史必然性，但這些與特定時(shí)期相聯(lián)系的問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)是在那個(gè)時(shí)期就被解決的或者從那以后不再被考慮的。在特定時(shí)期驅(qū)動(dòng)這個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的許多問(wèn)題會(huì)周期性地循環(huán)，再度被強(qiáng)調(diào)并且滲透了新的、當(dāng)前的共時(shí)性研究、實(shí)踐和政策因素，其呈現(xiàn)方式與先前的時(shí)代存在著共同性也存在著變異性。所以教育政策研究要樹(shù)立動(dòng)態(tài)觀。

例如，美國(guó)在20世紀(jì)50年代后期就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)教師的學(xué)者身份問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)教師要接受正規(guī)的專業(yè)教育，掌握系統(tǒng)的學(xué)科知識(shí)體系。而到了80年代又重新開(kāi)始強(qiáng)調(diào)教師的專業(yè)化，教師不僅是學(xué)科專家，而且要成為行動(dòng)研究者。盡管新的標(biāo)準(zhǔn)與舊的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的不同，但由于新舊標(biāo)準(zhǔn)是在不同的社會(huì)政治背景和理論范式的影響下出現(xiàn)的，所以在深度和傾向性上還是存在差異的。

再比方，在20世紀(jì)70年代和80年代有關(guān)教師教學(xué)效果的評(píng)價(jià)是關(guān)注教師的課堂教學(xué)，還是關(guān)注學(xué)生的發(fā)展水平問(wèn)題的討論，現(xiàn)在又重新出現(xiàn)了，只不過(guò)演變成了“關(guān)于教師教育培養(yǎng)質(zhì)量問(wèn)題”的關(guān)注，即不僅關(guān)注教師教育的條件性問(wèn)題，如師資水平、教學(xué)設(shè)備、課程標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人數(shù)等，而且關(guān)注教師教育作為結(jié)果的質(zhì)量問(wèn)題，包括畢業(yè)生的實(shí)際能力表現(xiàn)以及專業(yè)能力的可持續(xù)發(fā)展等方面，從而使先前關(guān)注教師教學(xué)質(zhì)量的問(wèn)題，延伸到現(xiàn)今關(guān)注教師教育的質(zhì)量問(wèn)題。由于受變化了的和正在變化的政治、經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景和理論研究范式的影響，即使是使用同一概念，其內(nèi)涵和外延也會(huì)發(fā)生變化。

歷史上每一次重大的教育改革都與社會(huì)大背景的急劇變革或重大的理論研究范式的轉(zhuǎn)換有關(guān)，但無(wú)論發(fā)生怎樣的突變，都會(huì)找到已有的“基因”。如果一項(xiàng)政策的出臺(tái)不考慮共時(shí)性的政策共振與協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致政策之間的相互干擾，在實(shí)踐中往往是“拆東墻補(bǔ)西墻”，顧此失彼，造成不必要的浪費(fèi)和混亂；同樣，如果不考慮歷時(shí)性政策演變的規(guī)律，容易導(dǎo)致政策內(nèi)部的斷裂，影響政策的連續(xù)性和實(shí)效性。

三、多元觀

多元性主要指政策制定過(guò)程中主體的多元性，即通過(guò)利益相關(guān)的多元主體的辯論與協(xié)商，澄清政策背后的價(jià)值觀念與理論基礎(chǔ)，最后達(dá)成一定程度的共識(shí)，同時(shí)保證政策內(nèi)部必要的張力。

教育政策研究第三立場(chǎng)的確立使教育政策學(xué)轉(zhuǎn)為以教育政策利益相關(guān)者為中心，它鼓勵(lì)決策者、研究者和教育政策利益相關(guān)者之間的對(duì)話。就理性的決策模式而言，教育政策制定的過(guò)程應(yīng)是從問(wèn)題的形成到實(shí)施方案的制定的連續(xù)歷程，其間常受各種權(quán)力運(yùn)作和意識(shí)形態(tài)沖突的影響而呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)，從而使教育政策的制定也成為一種不斷協(xié)商的過(guò)程。從政策制定的主體來(lái)看，教育政策的制定必須由多元主體參與，通過(guò)民主協(xié)商與對(duì)話達(dá)成一定程度的共識(shí)，同時(shí)保證政策內(nèi)部合理的張力。

在政策過(guò)程中必須明確教育政策主體，即哪些人能夠參與政策制定，他們以何種身份參與政策制定，他們是站在某一利益群體的立場(chǎng)上還是站在公共政策的立場(chǎng)上來(lái)參與教育政策的制定，如何克服各自的偏見(jiàn)和身份局限性。所謂利益團(tuán)體是指一群具有共同態(tài)度、信念、利益者所組成，采取各種方式，向其它人、其它團(tuán)體及政府機(jī)關(guān)提出其主張或要求，以達(dá)其共同目標(biāo)或目的的組合體。我國(guó)目前教育政策的制定不僅開(kāi)始重視政策程序的科學(xué)性，即從政策議題的確定，到理論探討和實(shí)證性研究，再到政策辯論、政策制定、出臺(tái)、實(shí)施、修訂，形成一套比較系統(tǒng)的政策流程，而且就政策主體來(lái)看也趨于多元，其中起關(guān)鍵作用的政策主體包括行政部門決策者、教育研究者和社會(huì)精英分子。

行政部門決策人員的價(jià)值觀、專業(yè)背景以及政治立場(chǎng)等，都會(huì)影響教育政策問(wèn)題的形成，因此常造成教育政策因人而異的情形；社會(huì)精英分子具有高度影響力及專業(yè)學(xué)識(shí)與聲望，擁有政府及社會(huì)的信賴，其對(duì)教育政策的建議與批評(píng)，常會(huì)影響教育政策的走向；而教育研究專業(yè)人員在教育政策的制定過(guò)程中，往往能夠提供理論依據(jù)與實(shí)證資料。

由于研究者、決策者以及社會(huì)精英的政治立場(chǎng)不同、所持的哲學(xué)觀和教育理念不同，所以會(huì)有不同的政策傾向性。各方都站在各自的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，這樣就形成了政策過(guò)程中的“兩極張力”。兩極張力的存在有時(shí)能使矛盾更加突出，并且通過(guò)辯論能使問(wèn)題更加明朗，特別是能夠觸及到政策背后的理論依據(jù)，從而使政策的制定更加理性化。

從政策制定的過(guò)程來(lái)看，任何一個(gè)國(guó)家的公共教育政策都是各利益群體和各種意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的結(jié)果。例如在英國(guó)，有關(guān)課程政策成為新右翼教育家在20世紀(jì)80年代關(guān)注的焦點(diǎn)。為了使各種制度具有合法性基礎(chǔ)，新右翼創(chuàng)辦了各種組織，并且以權(quán)威方式發(fā)布政策。英國(guó)教育政策分析家勞頓(Lawton，1986)將教科部的權(quán)力細(xì)分為政治的、官僚的和專業(yè)的三種類型。不同利益群體都從各自不同的立場(chǎng)和利益出發(fā)，對(duì)教育提出不同的要求，政治家相信市場(chǎng)的力量，主張學(xué)校獨(dú)立和選擇的自由；官僚階層維護(hù)既有的科層體系和權(quán)力控制，追求管理效率，推行國(guó)家統(tǒng)一考試；而專業(yè)人員則重視個(gè)體經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，重視學(xué)校的教育質(zhì)量，對(duì)學(xué)生的考評(píng)主張更實(shí)際一些的全面性評(píng)價(jià)，而不是僅僅依靠標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試成績(jī)來(lái)斷定學(xué)生的發(fā)展前景[2]。

我國(guó)在計(jì)劃時(shí)代，國(guó)家教育政策的制定很少考慮社會(huì)多樣化的需求，教育領(lǐng)域政策制定過(guò)程中民主參與機(jī)制不利，缺乏矛盾制衡因素，從而影響了政策的信度和效度?，F(xiàn)在由于受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、全球化范式的影響，以及新階層的興起和社會(huì)民主化程度的加快，教育需求日益多樣化，意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)以及各種權(quán)力和利益之爭(zhēng)也日漸突出，反映到教育政策中就是出現(xiàn)了各利益群體以及由其代表的不同政策傾向，也出現(xiàn)了各種“對(duì)子”和兩極性問(wèn)題。例如基礎(chǔ)教育是強(qiáng)調(diào)教育民主化、大眾化，還是強(qiáng)調(diào)自由選擇和市場(chǎng)化?學(xué)校教育是以平等價(jià)值為主導(dǎo)，還是以效率為追求?教師政策是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還是強(qiáng)調(diào)個(gè)體差異?教育質(zhì)量評(píng)鑒是強(qiáng)調(diào)辦學(xué)條件、教育過(guò)程，還是強(qiáng)調(diào)作為結(jié)果的人才培養(yǎng)的質(zhì)量？等等。對(duì)這些“對(duì)子”的辯論和明晰化，對(duì)保證教育政策的合理性和有效性都是非常有益的。

從政府、學(xué)校、市場(chǎng)三者不同的需求來(lái)看，教育政策過(guò)程中也存在著多極性。例如，在擇校政策方面，教育行政部門一般都站在基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)性的立場(chǎng)上，希望實(shí)行國(guó)家的統(tǒng)一教育政策，包括統(tǒng)一學(xué)校制度、統(tǒng)一課程設(shè)置和課程內(nèi)容，統(tǒng)一招生考試政策，學(xué)生就近入學(xué)，以保證教育的基本標(biāo)準(zhǔn)和大眾文化水平的普遍提高；而社會(huì)各利益群體則希望教育公平體現(xiàn)在滿足社會(huì)多樣化需求方面，因而主張教育供給的多樣性、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)體制靈活、招生考試制度以及就學(xué)制度更加靈活等；教育研究者則希望整合國(guó)家、社會(huì)和學(xué)校多方面的需要，既希望學(xué)校教育能實(shí)現(xiàn)其超越價(jià)值，也希望能實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

教育政策制定的過(guò)程也是一個(gè)價(jià)值觀和權(quán)力重新分配的過(guò)程。理查德D范科德等人認(rèn)為，“教育政治學(xué)即通過(guò)政府活動(dòng)合法地借助社會(huì)權(quán)力在社會(huì)上分配(或分派)教育價(jià)值(或資源)的過(guò)程”[3]；Kogan 認(rèn)為，政策是“對(duì)價(jià)值觀進(jìn)行權(quán)威性配置”。Prunty進(jìn)一步指出“價(jià)值觀的權(quán)威性配置把我們的注意力集中到了政府概念中權(quán)力和控制的中心上……”[4]。

四、系統(tǒng)觀

系統(tǒng)觀主要指政策實(shí)施過(guò)程中的要多方協(xié)調(diào)與合作，從而提高政策實(shí)施的實(shí)效性。教育政策研究不僅要對(duì)其理論前提有理性的認(rèn)識(shí)，而且要考慮政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性和連續(xù)性，最終還要考慮政策實(shí)施中的系統(tǒng)性和實(shí)效性。

從全球教育改革來(lái)看，各國(guó)在新一輪的教育改革中都開(kāi)始強(qiáng)調(diào)全方位改革。例如“美國(guó)在20世紀(jì)80年代后期進(jìn)入第三輪教育改革，即全方位改革(systemic reform)，包括重視學(xué)習(xí)成效、強(qiáng)調(diào)政策的協(xié)調(diào)與重整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)等三個(gè)方面。在學(xué)習(xí)成效方面，改變過(guò)去教育投資只重視資源的投入，而逐漸轉(zhuǎn)向重視投入與產(chǎn)出的關(guān)系。另一方面，新的教育政策的制定旨在使學(xué)生都有潛力去從事高層次的思考與問(wèn)題解決，而不僅達(dá)到最低能力(minimum competency)標(biāo)準(zhǔn)，希望每一位學(xué)生都能達(dá)到其潛力所能達(dá)到的最高限度。 ”[5]

為了貫徹這一政策，教育行政改革進(jìn)行權(quán)力下放，提高學(xué)校的自主權(quán)，校本管理成為教育行政改革的主流，相應(yīng)地也要求提高教師的專業(yè)自主權(quán)。發(fā)達(dá)國(guó)家正在以強(qiáng)有力的政策推進(jìn)教師教育一體化改革，試圖統(tǒng)合教師培養(yǎng)、任用和進(jìn)修，并且通過(guò)嚴(yán)格的教師資格制度不斷提升教師的專業(yè)化水平，同時(shí)不斷完善教師教育服務(wù)體系。所有這些政策的全方位實(shí)施，將有利于提高政策的實(shí)效性，有利于教師制度改革的順利進(jìn)行，保證教師隊(duì)伍的質(zhì)量以及整個(gè)教育改革的順利進(jìn)行。

當(dāng)然教育政策研究的方法論還可以從量化研究與質(zhì)性研究相結(jié)合或者從復(fù)雜科學(xué)和理性選擇的視角加以論述，本文就此擱筆，今后將繼續(xù)深入探討。

[1]Fetler，M.(1997).Where have all the teachers gone？ Education Policy Analysis Archives...epaa.asu.edu/epaa/v5n16.html-79k-

[2][5][英]斯蒂芬.鮑爾著.王玉秋，孫益譯.政治與教育政策制定—政策社會(huì)學(xué)探索[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2003：3-7.

[3]成有信.教育政治學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，1993：40.

[4]昕?jī)x.構(gòu)建中小學(xué)教師素質(zhì)管理之機(jī)制研究[D].臺(tái)灣：國(guó)立中山大學(xué)教育研究所，2000：26.

（責(zé)任編輯：陳培瑞）

王玉秋/現(xiàn)任教于臨沂師范學(xué)院，副教授，教育學(xué)博士，主要從事教育理論、教育政策、教師教育研究