蘇仙區(qū)公益林建設(shè)面臨的問題與對(duì)策

陽 劍

(蘇仙區(qū)林業(yè)局， 湖南 郴州 423000)

蘇仙區(qū)公益林建設(shè)面臨的問題與對(duì)策

陽 劍

(蘇仙區(qū)林業(yè)局， 湖南 郴州 423000)

簡述了郴州市蘇仙區(qū)公益林建設(shè)現(xiàn)狀，通過分析認(rèn)為，蘇仙區(qū)公益林還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、經(jīng)營主體小而分散、法規(guī)制度不夠完善、林分質(zhì)量不高等問題；針對(duì)這些問題，探討了健全公益林補(bǔ)償機(jī)制、搞活公益林經(jīng)營機(jī)制、穩(wěn)定公益林管護(hù)機(jī)制等對(duì)策。

公益林; 問題; 對(duì)策; 蘇仙區(qū)

生態(tài)公益林建設(shè)是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，全面發(fā)展小康社會(huì)的戰(zhàn)略選擇。郴州市蘇仙區(qū)自2001年啟動(dòng)實(shí)施生態(tài)公益林工程以來，初步建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，為蘇仙區(qū)生態(tài)林業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。本文對(duì)蘇仙區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)中的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，探討相關(guān)對(duì)策。

1 基本概況

郴州市蘇仙區(qū)地處湖南南部,南嶺中段，騎田嶺北麓，位于郴州市東側(cè)。地理座標(biāo)為東經(jīng)112°53′55″—113°16′20″,北緯25°30′21″—26°03′29″。全區(qū)土地總面積134405hm2，林業(yè)用地面積95190hm2，占土地總面積的70.8%，森林覆蓋率66.13%。山脈主要有羅霄山、五蓋山、騎田嶺三支。境內(nèi)地表水分屬兩大水系，三個(gè)流域。以騎田嶺—五蓋山—羅霄山脊線為分水嶺，分屬長江水系的耒水流域、棲河流域和珠江水系的武水流域。湘江北去，珠水南流。蘇仙區(qū)是耒水、棲河和武水的重要發(fā)源地，具有非常重要的生態(tài)地位。

2 公益林現(xiàn)狀

2.1公益林區(qū)劃界定規(guī)模

蘇仙區(qū)通過2001年公益林試點(diǎn)區(qū)劃界定、2004年重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定、2007年省級(jí)公益林區(qū)劃界定共區(qū)劃界定了38800hm2公益林，占全區(qū)林業(yè)用地面積的41%。其中，重點(diǎn)公益林29130hm2，占75%；省級(jí)公益林9670hm2，占25%。

2.2公益林林地類結(jié)構(gòu)

按地類劃分，全區(qū)公益林中有林地29616hm2，占76.3%；疏林地728hm2，占1.9%；灌木林地7748hm2，占20.0%；無林地580hm2，占1.5%；未成林地128hm2，占0.3%。

2.3公益林林種結(jié)構(gòu)

按林種分，全區(qū)公益林中水源涵養(yǎng)林14915hm2，水土保持林13655hm2，國防林560hm2，護(hù)路林5014hm2，風(fēng)景林665hm2，環(huán)境保護(hù)林3991hm2。

2.4公益林樹種及林齡結(jié)構(gòu)

按樹種分，全區(qū)公益林中，馬尾松4844hm2，杉木4122hm2，國外松166hm2，速闊林22hm2，中闊林5358hm2，慢闊林12230hm2；按林齡結(jié)構(gòu)分，幼齡林9816 hm2，中齡林9477hm2，近熟林4622 hm2，成熟林2566hm2，過熟林261hm2。

3 經(jīng)營中存在的問題

3.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，基層群眾積極性不高

據(jù)測算, 杉木一般用材林, 按 25年為一輪伐期, 所生產(chǎn)木材扣除造林管護(hù)成本,每年可獲純收入450元/hm2以上。2010年，雖然，財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金對(duì)非國有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高至150元/hm2，但與林農(nóng)經(jīng)營用材林的收益相比依然相差甚遠(yuǎn)，依然嚴(yán)重挫傷了基層群眾管護(hù)公益林的積極性[1-2]。

3.2經(jīng)營主體小而分散，不能適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要

20世紀(jì)80年代初，蘇仙區(qū)農(nóng)村全面實(shí)行了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，這一經(jīng)營體制一直延續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，蘇仙區(qū)38800hm2公益林中，有12685hm2由農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營，涉及到 3.3 萬戶農(nóng)戶，平均每戶0.38 hm2。由于這些生態(tài)公益林掌握在千家萬戶的農(nóng)民手中，經(jīng)營主體小而散，這種“一山多主，一主多山”的經(jīng)營模式給公益林的建設(shè)帶來很大難度，給造林護(hù)林和林區(qū)道路、防火林帶等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來諸多不便，已不能適應(yīng)規(guī)?；?jīng)營和林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

3.3公益林保護(hù)法規(guī)和制度不完善

湖南省尚未頒布專門的公益林保護(hù)法規(guī)和管理辦法，對(duì)公益林的更新采伐和撫育采伐缺乏具體的申報(bào)程序和操作方法，對(duì)破壞公益林的行為沒有針對(duì)性的處罰辦法，使得公益林與商品林體現(xiàn)不出實(shí)質(zhì)性的差別，公益林管理機(jī)構(gòu)在行政管理和執(zhí)法過程中缺乏明確的法律依據(jù)。

3.4公益林林分質(zhì)量不高，生態(tài)功能脆弱

蘇仙區(qū)38800hm2公益林中, 有林地面積只占76.3%；疏林地、灌木林地、宜林荒山荒地等占了 23.7%,總量達(dá) 9184hm2, 林地利用率不高。同時(shí)有林地中杉木、馬尾松、國外松等針葉林占34%，比例過高, 結(jié)構(gòu)較單一, 存在純林、中幼林、單層林多, 混交林、成過熟林、復(fù)層林少的問題, 林分質(zhì)量不高, 防護(hù)功能弱, 防護(hù)效益低。

4 可持續(xù)經(jīng)營的對(duì)策

4.1多渠道籌措投入資金，健全生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制

公益林區(qū)劃后，不能進(jìn)行商業(yè)性采伐，林農(nóng)對(duì)林地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都無法體現(xiàn)，林農(nóng)與政府之間的矛盾可能因此激化。因此，健全合理有效的公益林補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫，對(duì)公益林進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償成為公益林穩(wěn)定建設(shè)和成功發(fā)展的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn)依然過低，還應(yīng)繼續(xù)探討有效的補(bǔ)償機(jī)制和公益林管理模式。

4.1.1 繼續(xù)加大政府財(cái)政投入 鑒于生態(tài)效益與社會(huì)效益的公共產(chǎn)品性,政府應(yīng)當(dāng)是公益林補(bǔ)償?shù)闹黧w。政府可通過加大財(cái)政補(bǔ)助和開征生態(tài)稅的方式擴(kuò)大和強(qiáng)化森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，逐步提高林農(nóng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.2 發(fā)行國債 通過發(fā)行國債籌集所需資金,相當(dāng)于向未來借錢,并用未來的財(cái)政收入來還債。從理論上講,林業(yè)生產(chǎn)周期長,營造生態(tài)林對(duì)后人有利,生態(tài)林具有“時(shí)間外部經(jīng)濟(jì)性”,即生態(tài)林的生態(tài)效益具有長期效果,后代人也從中受益。因此,后代人承擔(dān)一部分費(fèi)用也是合理的。且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們收入水平提高,未來人們對(duì)生態(tài)環(huán)境要求也將提高,那時(shí)人們?cè)敢馇覈乙灿心芰€債。

4.1.3 生態(tài)受益者承擔(dān)公益林建設(shè)費(fèi)用 對(duì)于以發(fā)揮某種生態(tài)功能為主要目的的小型生態(tài)工程，其收益對(duì)象明確且較少，可以按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，由受益者承擔(dān)公益林建設(shè)費(fèi)用或直接投資營造公益林。例如，旅游區(qū)內(nèi)的風(fēng)景林、飲用水源和水電站上游的水源涵養(yǎng)林、交通干線旁的護(hù)路林都可以從主要受益者的門票收入、水費(fèi)、電費(fèi)和路橋費(fèi)中提取一定比例的資金用于補(bǔ)償公益林主體。

4.2積極推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)，搞活生態(tài)公益林經(jīng)營機(jī)制

改革開放以來，隨著山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，林農(nóng)收入不斷提高并實(shí)現(xiàn)了收入多元化，使得山區(qū)農(nóng)民對(duì)生態(tài)公益林的依存度越來越低，這為生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。因此，要順應(yīng)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)，采取靈活多樣的經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林的規(guī)模化經(jīng)營。

4.2.1 將禁伐的公益林國有化 鑒于生態(tài)效益的“公共產(chǎn)品”特性，與公益林的“公益”性質(zhì)最匹配的所有制莫過于“公有”了?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》也指出：“探索直接收購各種社會(huì)主體營造的非國有公益林”。建立和完善國家采購公益林機(jī)制，通過贖買或租憑的形式逐步實(shí)現(xiàn)城區(qū)周邊、重要水源涵養(yǎng)地等禁伐公益林的林權(quán)、林地的國有化，不僅有利于林業(yè)分類經(jīng)營的實(shí)施，滿足國家對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的長遠(yuǎn)規(guī)劃，而且有利于對(duì)生態(tài)公益林實(shí)施科學(xué)、統(tǒng)一的管理，使公益林更好地發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)、生態(tài)功能。

4.2.2 建立公益林流轉(zhuǎn)平臺(tái)，促進(jìn)公益林林地的良性流轉(zhuǎn) 政府搭臺(tái)建立公益林流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范公益林流轉(zhuǎn)市場的動(dòng)作和監(jiān)管，在確保公益林資源不被破壞，公益林性質(zhì)不改變的前提下，通過良性公益林流轉(zhuǎn)，將分散的公益林集中到經(jīng)營成本低、管理水平高的單位和個(gè)人，提高公益林建設(shè)水平。

4.2.3 委托村組集中管理，集中經(jīng)營 大部分公益林在目前條件下無法實(shí)現(xiàn)國家采購或通過流轉(zhuǎn)來進(jìn)行集中。對(duì)于這部分公益林，可以在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，采取權(quán)屬不變、委托管理的辦法，由農(nóng)民委托組集體或村集體采取統(tǒng)一培育、統(tǒng)一管護(hù)、統(tǒng)一有償?shù)慕?jīng)營管理模式。

4.3尊重生態(tài)規(guī)律，穩(wěn)定公益林管護(hù)機(jī)制

4.3.1 應(yīng)用生態(tài)學(xué)的基本理論指導(dǎo)生態(tài)公益林培育 要建設(shè)好生態(tài)公益林，必須掌握生態(tài)學(xué)的基本知識(shí)、基本理論，應(yīng)用生態(tài)規(guī)律，通過封山育林、補(bǔ)植補(bǔ)造、優(yōu)材更替、更新?lián)嵊壬鷳B(tài)措施改善公益林的林種結(jié)構(gòu)、樹種結(jié)構(gòu)、林齡結(jié)構(gòu)、森林群落結(jié)構(gòu)，按公益林保護(hù)等級(jí)實(shí)施分類經(jīng)營等，提高公益林生態(tài)功能。

4.3.2 完善公益林法規(guī)，加大執(zhí)法力度 目前，很多省份已出臺(tái)了公益林管理辦法，湖南省應(yīng)盡快出臺(tái)公益林保護(hù)法規(guī)和管理辦法，明確公益林所有者、經(jīng)營者的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利，生態(tài)公益林組織經(jīng)營辦法，公益林采伐的條件、方式和申報(bào)程序，公益林違法犯罪行為的處罰等事宜，以保障公益林所有者合法權(quán)益，規(guī)范公益林管理[3-4]。

[1] 袁亞光.湖南永州生態(tài)公益林保護(hù)利用與發(fā)展初探[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2008(2)：15-17.

[2] 費(fèi)世民,彭鎮(zhèn)華,周金星,等.關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題的探討[J]. 林業(yè)科學(xué),2004(4)：171-179.

[3] 鄭四渭,韓國康,唐志,等. 浙江省良性林地流轉(zhuǎn)與生態(tài)公益林建設(shè)互動(dòng)機(jī)制研究[J].浙江林業(yè)科技,2007(5)：76-80.

[4] 陳濤,呂聯(lián)江,徐江峰,等. 紹興市生態(tài)公益林建設(shè)面臨的問題及對(duì)策[J]. 華東森林經(jīng)理,2007(2)：32-34.

TheexistingproblemandcountermeasuresofecologicalforestconstructionofSuxianDistrict

YANG Jian

(Forestry Bureau of Suxian District, Chenzhou 423000, China)

The paper briefly describes the status of ecological forest construction in Suxian District of Chenzhou city. Through the analysis of its situation, the existing problems, such as low compensation standard, small and scattered business entities, imperfect laws and regulations, low forest stands quality were pointed out. According to these problems mentioned above, improving the compensation mechanism of ecological forest, enlivening the forests management mechanism, stabilizing the management and protection mechanism countermeasures were suggested in the paper.

ecological forest; problem; countermeasure; Suxian District

2011-07-01

2011-08-29

S 727.2

A

1003-5710(2011)05-0070-02

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 019

(文字編校：龔玉子，楊 駿)