破解水土流失治理中的“四難”

梁 勇，劉本國(guó)，王貴索

(1.省農(nóng)墾總局紅興隆分局北興農(nóng)場(chǎng)水務(wù)局，黑龍江七臺(tái)河154625;2.黑龍江農(nóng)墾海源水利有限公司，哈爾濱150036;

3.黑龍江農(nóng)墾水利工程建設(shè)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司，哈爾濱150046)

1 前言

隨著全球氣候異常、自然災(zāi)害頻發(fā)，世界糧食總量不穩(wěn)，不少?lài)?guó)家面臨缺糧，糧價(jià)高漲已成為難以控制的趨勢(shì)。我國(guó)糧食生產(chǎn)要素水土資源也越來(lái)越難以滿(mǎn)足需求，加之耕地產(chǎn)權(quán)的模糊和政府要糧的沖動(dòng)和農(nóng)民普遍的掠奪性耕作，使全國(guó)性水土流失愈演愈烈。我國(guó)水土流失面積已達(dá)356萬(wàn)km2，占國(guó)土面積 37%;年平均土壤侵蝕量高達(dá)45億t，損失耕地約6.7萬(wàn)hm2。諸多壓力下使政府治理水土流失的資金也在大幅增加。但即令是有錢(qián)在水土流失治理中仍舊面臨四難。

在我國(guó)最大的糧食產(chǎn)地和商品糧輸出地東北黑土地，由于其地形地貌大多屬于漫川漫崗，致使坡耕地上的黑土層正在以專(zhuān)家們預(yù)計(jì)的“按目前的流失速度和耕作強(qiáng)度50年后喪失殆盡”的速度流失著。雖然中央政府2009年僅對(duì)黑龍江省的黑土地治理的投入已達(dá)到每年1億多元，整個(gè)東北黑土區(qū)治理的投入更多。但僅僅有治理經(jīng)費(fèi)是不夠的。

2 面臨難以解決的“四難”

按照《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治技術(shù)要求(試行)》的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)的黑土區(qū)水土保持工程，應(yīng)按照坡度在3°以下橫坡打壟、3°～5°修地埂植物帶、5°～15°修梯田、15°以上退耕還林來(lái)施工。施工中不僅需要農(nóng)民出工和調(diào)地、占地，更有建后愈演愈烈的對(duì)水土保持工程的蠶食。

2.1 出工難

2003年以前，農(nóng)村中的所謂公益性事項(xiàng)，都是用“兩工”，即農(nóng)民的義務(wù)工和積累工來(lái)干。從2004年開(kāi)始，在農(nóng)村中涉及農(nóng)民出工出勞的具體項(xiàng)目實(shí)施一事一議，由于具體農(nóng)戶(hù)的受益不均衡，使一事一議普遍受阻。

受阻的原因，如搞水土保持時(shí)治理一條侵蝕溝，耕地在侵蝕溝邊上的農(nóng)民，就有治理的熱情。因?yàn)樵俨恢卫?，他家承包的耕地在水力的沖刷下，很快就會(huì)坍塌流失掉了。但離侵蝕溝遠(yuǎn)的農(nóng)民則肯定不愿出工，他不管治理水土流失是不是公益性。因此在他們看來(lái)，治理水土流失是公益性的說(shuō)法是政府的自話自說(shuō)。

但治理一條稍大一點(diǎn)的侵蝕溝，靠一家一戶(hù)肯定干不了，需要很多農(nóng)民的共同出工，但一事一議又肯定通不過(guò)，所以目前的實(shí)際情況是:包括小流域治理和坡耕地治理，基本上農(nóng)民不肯出工。

如果我們進(jìn)一步深究一事一議會(huì)看到:一事一議的定義，是用農(nóng)民民主的辦法，來(lái)確定農(nóng)村公益性事物的經(jīng)濟(jì)支出。為此有多位鄉(xiāng)村干部和有文化的農(nóng)民都說(shuō):既然治理水土流失是公益性事物，那就應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)，當(dāng)城市的公益性事物正在被各級(jí)政府逐步統(tǒng)管起來(lái)時(shí)，農(nóng)村的公益性事物或稱(chēng)公共品和公共服務(wù)，也應(yīng)由政府提供。為此這些基層工作者更深刻的指出:7年來(lái)所謂一事一議議成的，大多是為了樹(shù)典型和獲取每年每工6元錢(qián)的一事一議省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。

所以，只有馬上受到侵蝕溝傷害的農(nóng)民，才肯出工保護(hù)他承包的耕地，大量隱性的、每年慢慢剝蝕黑土地表層的水土流失，農(nóng)民們往往視而不見(jiàn)，他們對(duì)多年后耕地還是否能耕作想都不想，因?yàn)槟鞘谴寮w的財(cái)產(chǎn)，耕地的未來(lái)不是他考慮的問(wèn)題。

這也正在倒逼決策者逐年減少農(nóng)民在水土流失治理中出工的比例，其缺額正在由公共財(cái)政來(lái)補(bǔ)足。

2.2 調(diào)地難

坡耕地水土綜合整治的主要手段，是橫坡打壟和修水平梯田。東北黑土地開(kāi)墾的初期還沒(méi)有拖拉機(jī)，主要靠牛拉犁打壟，所以順坡起壟相對(duì)省力。加上黑土地的底層透水性較差，順坡起壟可以減少內(nèi)澇，還有當(dāng)時(shí)沒(méi)有水準(zhǔn)儀，也打不出橫坡壟，再有開(kāi)墾初期的地力相對(duì)比較肥沃，所以農(nóng)民都愿意順坡打壟。但順坡壟一遇暴雨，水力對(duì)土壤的沖刷十分嚴(yán)重，多年沖刷使坡耕地的地力嚴(yán)重下降，甚至如專(zhuān)家們所言已經(jīng)有相當(dāng)部分流失殆盡了。當(dāng)暴雨不斷地把坡上的黑土層部分的沖到坡下，這就造成了順坡壟坡上地力差，坡下地力強(qiáng)。

為了減少順坡壟的過(guò)度水土流失，在東北黑土地的坡耕地的水土綜合整治時(shí)，就采取了改順坡壟為橫坡壟，橫坡壟基本上按等高線起壟，以盡可能的減少水土流失。

但改變壟向就需要調(diào)地，由于坡上地瘦、坡下地肥，這使調(diào)地已不能簡(jiǎn)單的按照原來(lái)每戶(hù)壟的長(zhǎng)短來(lái)重新分地，更何況橫坡打壟還要減少3%左右的耕地。地力肥瘦的變化，已經(jīng)造成了治理中的調(diào)地難，而減少的耕地，即治理水土流失中占用的耕地，由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償一直沒(méi)有明文規(guī)定。

2.3 占地難

在黑土區(qū)橫坡打壟要減少耕地3%，地埂植物帶減少6%，梯田減少20%。這使所有人都認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有列入占地費(fèi)的前提下，搞了水土保持就是讓農(nóng)民減少耕地后減收，這使水土保持工程中的占地困難重重。

目前，在中國(guó)所有的建設(shè)項(xiàng)目占地都要補(bǔ)償，唯獨(dú)水土保持工程占地不給補(bǔ)償。如果按照黑政發(fā)〔2008〕101號(hào)《黑龍江省征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施辦法》的規(guī)定，根據(jù)不同區(qū)片地價(jià)的不同，通常每666.7 hm2發(fā)生占地費(fèi)6 670～13萬(wàn)元/666.7 m2。而2010年國(guó)家東北黑土區(qū)重點(diǎn)治理工程經(jīng)費(fèi)僅200～300元/666.7 m2，黑龍江省的水土流失治理經(jīng)費(fèi)更低。因此，如列入占地費(fèi)水土流失治理面積只能驟減。

那么為什么水土保持工程占地就不給補(bǔ)償呢?

根據(jù)多年對(duì)水土流失治理的關(guān)注和與多位業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行的探討，我們認(rèn)為:幾十年來(lái)，我國(guó)所有的建設(shè)工程唯獨(dú)水土流失治理工程不列占地費(fèi)的原因，是政策的制定者們始終認(rèn)為，農(nóng)民的地是自己的，給你家搞水土保持，占你點(diǎn)地還不應(yīng)該嗎?然而實(shí)際上農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只要耕作權(quán)，2002年實(shí)施了《農(nóng)村土地承包法》之后，還有了流轉(zhuǎn)權(quán)。土地距離農(nóng)民的完全產(chǎn)權(quán)，還缺少抵押權(quán)和買(mǎi)賣(mài)權(quán)。所以耕地還不是農(nóng)民的完全私產(chǎn)。農(nóng)民不承認(rèn)地是自己家的，認(rèn)為保護(hù)耕地是政府的事，與保護(hù)他的私有財(cái)產(chǎn)無(wú)關(guān)。

因此，占農(nóng)民承包的地就要減少百分之多與少損失，至于流不流失與這個(gè)承包者無(wú)關(guān)，流失嚴(yán)重的最后不能種了也與承包者無(wú)關(guān)。所以，憑什么要讓水土流失治理占承包者的地?由于政策制定者們不了解農(nóng)民對(duì)土地的真實(shí)態(tài)度，所以就不列占地費(fèi)。而全球糧食短缺帶來(lái)的糧價(jià)飆升，使農(nóng)民種地的熱情空前高漲，“視地如金”已成為共識(shí)，當(dāng)再用減少耕地去保持水土，無(wú)疑于“割”農(nóng)民的“肉”。于是抵制就是必然的了。

2.4 管護(hù)難

既然農(nóng)民出于經(jīng)濟(jì)人的本能抵制水土流失治理，為了推動(dòng)水土流失治理，目前水土保持工程的業(yè)主(地方政府)要私下拿錢(qián)給農(nóng)民，已是公開(kāi)的秘密。但近年來(lái)我們發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題的嚴(yán)重性還不僅如此，建后蠶食水土保持工程的現(xiàn)象正在愈演愈烈。

在糧價(jià)高企和按面積直補(bǔ)能使農(nóng)民增收等多種原因誘惑下，幾十年來(lái)農(nóng)民盡可能私下開(kāi)荒也是另一個(gè)公開(kāi)的秘密，政府由于缺糧也默許了這種開(kāi)荒，近年來(lái)部分毀林毀草毀濕開(kāi)荒甚至得到了種糧直補(bǔ)，黑龍江省的耕地面積已經(jīng)從改革開(kāi)放初期的667萬(wàn)hm2增加至2009年的1 427萬(wàn)hm2。

在這個(gè)大環(huán)境下，已治理區(qū)的部分急于增收農(nóng)民，就把眼光瞄向了如何把水土流失治理中橫坡打壟減少的3%耕地，地埂植物帶減少的6%，梯田減少的20%如何“奪”回來(lái)。激進(jìn)的農(nóng)民當(dāng)年就把水土保持工程毀成原狀以盡可能增加耕地進(jìn)而增收，當(dāng)然也有部分為此拘留。更多的是吸取“前人”經(jīng)驗(yàn)，采用蠶食的辦法逐年把水土保持工程毀成原狀。農(nóng)民這種在自家承包田里的犯罪很難取證并追究。

因此，若干年后的水土保持工程是否存在普遍受到業(yè)內(nèi)的質(zhì)疑。

3 “四難”的本質(zhì)問(wèn)題與破解

目前反映在水土保持工程中的占地、調(diào)地難，雖然還是資金問(wèn)題，但本質(zhì)是農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)不明晰并由此引發(fā)的農(nóng)民不愿搞水土保持，不愿保護(hù)水土保持工程。

在現(xiàn)有農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)落實(shí)到自然人只是在艱難推進(jìn)，目前已經(jīng)從承包權(quán)推進(jìn)到流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)并不能調(diào)動(dòng)保護(hù)耕地農(nóng)民的熱情，于是在現(xiàn)有制度下，黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)的暗管排水技術(shù)，即:變地表徑流為地下暗排后送清水下山，這項(xiàng)被逼出來(lái)的技術(shù)創(chuàng)新，可能是現(xiàn)階段部分緩解乃至破解水土保持出工難、占地難、調(diào)地難和管護(hù)難的唯一途徑。這項(xiàng)新技術(shù)作為一項(xiàng)成熟技術(shù)列入《黑土區(qū)水土流失綜合防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，成為坡耕地治理的技術(shù)之一，就是必然的了。

［1］ 馮建維，劉巖.試點(diǎn)，在創(chuàng)新中艱難前行［J］.水利天地，2005，(3):18.

［2］ 陳雷.北京國(guó)際泥沙研究培訓(xùn)中心成立25周年大會(huì)上講話［R］.北京:中國(guó)水利部，2009.

［3］ 水利部.東北黑土區(qū)水土流失綜合防治技術(shù)要求(試行)［S］.北京:中國(guó)水利部，2005.

［4］ 黑龍江省人民政府.黑龍江省征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施辦法［S］.哈爾濱:黑龍江省人民政府，2008.

［5］ 劉樹(shù)勝.黑龍江省政府召開(kāi)的關(guān)于前三季度全省宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新聞發(fā)布會(huì)，2010.

［6］ 黑龍江省省情［R］.1985.