社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為分析——基于武威市J鄉(xiāng)的個(gè)案研究

任建福

(西北師范大學(xué)政法學(xué)院，蘭州 730070）

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社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為分析
——基于武威市J鄉(xiāng)的個(gè)案研究

任建福

(西北師范大學(xué)政法學(xué)院，蘭州 730070）

社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，正發(fā)生著深刻而急劇的變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究大多集中于我國(guó)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)地區(qū)，而對(duì)西北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究顯得較少。我國(guó)西北地區(qū)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，由于經(jīng)濟(jì)政治歷史等多種因素，完全取決于該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，因此，建立高效的組織堅(jiān)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有重大意義。通過發(fā)生在西北地區(qū)的一個(gè)典型事例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為進(jìn)行深入分析，為西北地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)提供一定的理論支持。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);行政行為;分析

鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，它與其他層級(jí)政權(quán)組織不同之處就是直接面對(duì)眾多的農(nóng)民群眾，直接管理和服務(wù)于民眾［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)根據(jù)上級(jí)黨委及政府的路線、方針、政策和國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)章或條例，對(duì)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化，社會(huì)等一切有益農(nóng)村建設(shè)的活動(dòng)起著直接領(lǐng)導(dǎo)作用，是“三農(nóng)”工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者，是國(guó)家政權(quán)鞏固的根基所在。在社會(huì)處于利益多元化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面對(duì)的是全新的，有著較高的文化水平，有著較強(qiáng)的民主政治參與意識(shí)，敢于捍衛(wèi)自身利益，敢于表達(dá)自身利益訴求的新型農(nóng)民。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)武威市J鄉(xiāng)，在處理或執(zhí)行日光溫室搭建任務(wù)的過程當(dāng)中，發(fā)生了一系列的事件，鄉(xiāng)政府迫于上級(jí)部門的強(qiáng)大壓力，為了完成考核性指標(biāo)，采用宣傳、誘導(dǎo)、強(qiáng)迫、暴力等多種手段，促使農(nóng)民搭建日光溫室，結(jié)果引起糾紛事件不斷上演，這些事件不論從發(fā)生的數(shù)量，還是參與的人數(shù)規(guī)模，爭(zhēng)斗的激烈程度而言，這在當(dāng)?shù)貧v史上都是前所未有的。而以往對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)政治行為的分析大都以發(fā)達(dá)地區(qū)為主要研究對(duì)象，而對(duì)西北地區(qū)分析較少，本文以社會(huì)轉(zhuǎn)型期處于西北地區(qū)的J鄉(xiāng)為個(gè)案，以搭建日光溫室過程中，鄉(xiāng)政政府強(qiáng)制平整土地，農(nóng)民集體維權(quán)，村委會(huì)因“不賣力”而遭鄉(xiāng)政集體免職的事件，對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為進(jìn)行探討分析，為西北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)提供一定的理論支持。

一、相關(guān)概念界定

社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，目前尚沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法。鄭杭生教授認(rèn)為，“所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型，是指社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制從一種形式向另一種形式轉(zhuǎn)換的過程……社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容有社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換、價(jià)值觀念轉(zhuǎn)換等等”［2］。陸學(xué)藝教授在其研究中國(guó)“社會(huì)轉(zhuǎn)型過程”的理論體系中認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型“是指中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)，從封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的社會(huì)變遷和發(fā)展”，并“自始至終將社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷當(dāng)做探索和闡述中國(guó)當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的基軸和主線”［3］。這些代表性觀點(diǎn)的共同之處都是把社會(huì)轉(zhuǎn)型理解為社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、政治、文化或者社會(huì)治理理念等方面的全面轉(zhuǎn)變或整體性變遷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)國(guó)家政權(quán)的最基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一般指鄉(xiāng)黨委，鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)人大三者的同一體，而行政行為可以概括為一定的行政主體，以國(guó)家的強(qiáng)制力為保障，以相關(guān)法律法規(guī)等為依據(jù)而實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性的，行政相對(duì)方必須服從并配合的行為。行政主體所采取的行政行為追求的是國(guó)際和社會(huì)公共利益，做出這些行政行為的主體可以是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并且該行政主體應(yīng)當(dāng)是依法設(shè)置的行政機(jī)關(guān)或是依法被授予行政職權(quán)的組織。本文研究的關(guān)注點(diǎn)在于國(guó)家政權(quán)體系中最低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為。

二、一個(gè)典型事件回放

1996年，甘肅省委省政府和地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，謀劃出臺(tái)了《石羊河綜合重點(diǎn)治理規(guī)劃》，決定對(duì)石羊河流域進(jìn)行綜合治理，而作為其中的一項(xiàng)重要配套節(jié)水工作，搭建日光溫室則成為重中之重。搭建日光溫室不但節(jié)水效應(yīng)更為明顯，而且對(duì)提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，生活質(zhì)量，提高當(dāng)?shù)囟愂?，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生很好的積極作用。作為一項(xiàng)國(guó)家工程，地方政府不敢懈怠大意，為了很好地完成上級(jí)任務(wù)，對(duì)搭建日光溫室是想盡了辦法，制定并出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)具體政策，如干部的獎(jiǎng)懲，溫棚的扶持等，目標(biāo)任務(wù)層層分解量化清晰，完成時(shí)間也做了限期規(guī)定，在獎(jiǎng)懲細(xì)則里明確規(guī)定完成任務(wù)晉升職務(wù)，現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，完不成任務(wù)直接免職罰款，扣發(fā)工資，實(shí)行“一票否決制”。作為國(guó)家政權(quán)的最低端，肩負(fù)具體執(zhí)行任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，為了完成上級(jí)部門交代的任務(wù)，地方政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)聯(lián)合相關(guān)職能部門，村組干部對(duì)村民進(jìn)行軟硬兼施的策略方式，促使村民搭建日光溫室。由于搭建日光溫室成本高，銷售困難，利潤(rùn)不能保證，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，以及溫棚搭建對(duì)村民來說的“新鮮性”導(dǎo)致的不了解性，對(duì)政府的歷史不信任等因素，絕大部分村民對(duì)此“惠民政策”抱懷疑、冷漠、抵制對(duì)抗、不作為的態(tài)度，而鄉(xiāng)政權(quán)迫于上級(jí)的壓力，為完成任務(wù)，做了大量的工作，采取軟硬結(jié)合的多種措施。

鄉(xiāng)政府為保護(hù)自己的“烏紗帽”，只好采用以搭建養(yǎng)殖棚等其他符合完成政治任務(wù)的方式來完成任務(wù)，由于這些任務(wù)相對(duì)于搭建日光溫室更易操作，政治風(fēng)險(xiǎn)小，所以鄉(xiāng)政領(lǐng)導(dǎo)人也沒有什么好處所撈，也意味著喪失獲得晉升或發(fā)獎(jiǎng)金的機(jī)會(huì)，所以這也就是鄉(xiāng)政首要村民搭建日光溫室的原因所在。事后，J鄉(xiāng)政為了挽回面子，保護(hù)它的權(quán)威威信，以辦事不力，發(fā)“紅頭文件”對(duì)該村村干部進(jìn)行集體免職，直接任命村黨支部負(fù)責(zé)人和其他干部，如文書等，由于村委會(huì)主任及其委員是村民選舉產(chǎn)生，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十一條“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，盡管如此，村委會(huì)主任及成員卻已經(jīng)失去鄉(xiāng)政的“合法”認(rèn)可，只有虛名，權(quán)力運(yùn)作空間受到嚴(yán)格限制。

在我國(guó)，由于《憲法》規(guī)定了黨的執(zhí)政地位，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，村委會(huì)其實(shí)質(zhì)就是村黨支部的一個(gè)下級(jí)組織，由于村黨支部委員的產(chǎn)生必須經(jīng)過村黨員的投票選舉，這樣才具有合法性，而此政府任命的村黨支部負(fù)責(zé)人，其實(shí)質(zhì)就是村黨支部書記，沒有經(jīng)過黨員選舉，因此沒有合法性基礎(chǔ)，包括其他鄉(xiāng)政授意任命的村干部，由于不是投票推選產(chǎn)生，村民不予認(rèn)可。這些被任命的村干部不能獲得群眾支持，不能進(jìn)行正常工作，而村民們自己推薦的人選，鄉(xiāng)政府不予發(fā)文任命，也不能正常上班，村級(jí)組織癱瘓，事情進(jìn)入進(jìn)一步的膠著狀態(tài)。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為分析

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的軟硬兼施:正式權(quán)力運(yùn)作的非正式和正式相結(jié)合。中國(guó)的土地制度是一種國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)與公民的使用權(quán)“三規(guī)并行”的制度，這三種權(quán)力的地位是不平等的，突出表現(xiàn)在土地的征收或征用上，國(guó)家可以通過征地剝奪集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)［4］?！稇椃ā返谑畻l第三款明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。與此同時(shí)，集體也可以依靠集體所有的相關(guān)規(guī)定而將農(nóng)民的土地使用權(quán)收回，農(nóng)民的土地使用權(quán)在這三種權(quán)力中，是最沒有保障和制約力的。J鄉(xiāng)征地事件的得以開展，就是鄉(xiāng)政對(duì)國(guó)家土地政策變通執(zhí)行的結(jié)果，讓國(guó)家政策成為其征用土地的支持依據(jù)，增加其行政行為的合法性，減少征用過程中遇到的阻力。J鄉(xiāng)政在推田規(guī)劃中，在不經(jīng)過土地承包人和土地集體組織認(rèn)可同意的情況下，以國(guó)家政策為根據(jù)，以自己是國(guó)家意志的執(zhí)行者為由，堂而皇之進(jìn)行土地的平整，面對(duì)國(guó)家強(qiáng)權(quán)，村民并沒有對(duì)土地的所屬持任何異議。

對(duì)平整土地行為，村民們顯得很順從，但這種恭順是一種無奈的容忍，對(duì)于土地的權(quán)利歸屬村民沒有話語權(quán)，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正式權(quán)利的行駛，村民顯得很無助，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強(qiáng)行架開80多歲老太，村民們卻采取強(qiáng)勢(shì)方式，圍攻抵制對(duì)抗鄉(xiāng)政，而此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們卻顯得束手無策，政權(quán)意志的執(zhí)行者們卻不能正式行使他們的正式權(quán)利，采用了勸說、妥協(xié)，選擇了正式權(quán)利的非正式運(yùn)作方式。在規(guī)劃平整土地這一事件上，對(duì)鄉(xiāng)政的行政行為，他們采用了非正式反抗的軟抵抗和暴力對(duì)抗的硬性抵抗的兩極抵抗方式，而沒采取上訪、上訴等權(quán)利行使方式，在他們眼里，上訪、上告，那簡(jiǎn)直就是瞎扯淡，白費(fèi)氣力。村民們的這些做法共同點(diǎn)是很少或根本不需要各行為體相互協(xié)調(diào)和事前計(jì)劃，所用的是不明確的表達(dá)和非正式的網(wǎng)絡(luò)，避免任何與權(quán)威的正面對(duì)抗。

就村民的這些“集體行動(dòng)”來說，嚴(yán)格講只能算是集群行為，沒有組織性。農(nóng)村與城市中的社會(huì)生活相比，農(nóng)村中社會(huì)生活程式化和模式化程度是很低的，也就是說，缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則，在許多情況下，即使存在這樣的程序和規(guī)則，有時(shí)也不會(huì)真正起作用，相反，一些重要而敏感問題的解決，往往要采取非正式的方式或處置的彈性手段［5］。就以征地而言，在城市規(guī)劃或舊城改造，拆遷房屋，征用土地的時(shí)候，政府可以使用相同的方法和語言，在農(nóng)村，鄉(xiāng)政干部在規(guī)劃土地過程中，幾乎每人使用的方法和說辭都各不相同，這在我們所做的土地規(guī)劃平整的個(gè)案中可以看得相當(dāng)清楚。除此之外，還有一個(gè)很重要的原因，就是目前中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)生活正處于一個(gè)重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程，社會(huì)生活的許多方面都是處于“正在形成”的過程中，而遠(yuǎn)不像一個(gè)成熟的體制下，社會(huì)生活是高度確定的，這樣就造就了更強(qiáng)的不確定性。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治村組織的博弈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)的末端，而村委會(huì)屬于自治組織，根據(jù)《村組法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)是兩個(gè)平等的組織，屬于指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。而事實(shí)上，由于種種原因，村委會(huì)自治組織卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個(gè)下級(jí)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村委會(huì)的控制主要通過兩種形式來進(jìn)行，一是通過村黨支部直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，在任何政治性組織中，共產(chǎn)黨處于核心執(zhí)政地位，這是《憲法》所賦予的權(quán)利，按照《村組法》第三條的規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”，所以在村級(jí)組織中，村委會(huì)聽命于村黨支部，村黨支部直接向鄉(xiāng)黨委負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是通過這樣的一種間接形式來實(shí)現(xiàn)對(duì)自治組織村委會(huì)的行政控制，而另一種形式是通過掌握的資源不對(duì)稱來實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的控制，在這里筆者稱為資源控制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)及村民掌握的資源嚴(yán)重不對(duì)稱，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握的這些資源恰恰是村委會(huì)或村民所急需的，并具有稀缺性，而村委會(huì)及村民又不能通過第二種途徑來獲得這些資源，只能處于一種被動(dòng)的服從地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是通過這種方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的間接控制。按照社會(huì)學(xué)交換理論，誰掌握著稀缺資源，誰就控制了對(duì)方［6］，統(tǒng)治和被統(tǒng)治，服從和被服從，就這樣慢慢建構(gòu)起來。

體現(xiàn)一:施行“書記主任一肩挑”策略，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的掌控。

根據(jù)中共W市關(guān)于《認(rèn)真做好村黨支部換屆選舉工作的安排》通知及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委相關(guān)文件，對(duì)于村干部的選舉采用“兩推一選”辦法，實(shí)行村黨支部書記、主任“一肩挑”，推行“村兩委”成員交叉兼職，推行村組干部交叉兼職，減少村組干部職數(shù)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。按照《黨章》和《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》有關(guān)規(guī)定，村黨支部換屆選舉要召開全村黨員大會(huì)，由黨員以無記名投票、差額選舉的方式進(jìn)行民主選舉，產(chǎn)生新一屆支部委員會(huì)，黨員大會(huì)閉會(huì)后召開支部委員會(huì)議，由支部委員會(huì)議選舉產(chǎn)生書記、副書記，選舉結(jié)束后，要將選舉結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審批，村委會(huì)主任由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生。積極實(shí)行“村兩委”主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”，具體程序是在村委會(huì)換屆選舉中，讓推薦的村黨支部書記人選先參加村委會(huì)選舉，獲得群眾認(rèn)可后，再確定為黨支部書記人選，推薦的村黨支部書記候選人選不上村委會(huì)主任的，則再不確定為村黨支部書記人選。施行“書記、主任一肩挑”策略，是分屬于村黨支部和村委會(huì)的兩種權(quán)力集于一身，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更易影響和控制村委會(huì)。

體現(xiàn)二:政策的變通對(duì)村委會(huì)的進(jìn)一步控制。

具體措施，一改以往的“先主任后書記”順序，而是“先進(jìn)行村黨支部書記的選舉，再進(jìn)行村委會(huì)主任的選舉”，這樣做的目的，可以讓鄉(xiāng)政“提名”的村黨支部書記候選人參與進(jìn)來，而這些人員是經(jīng)過鄉(xiāng)政“精心挑選”的，是和鄉(xiāng)政站在一邊的。這些不代表村民意志的候選人，鄉(xiāng)政可通過自身所掌握的相關(guān)優(yōu)勢(shì)資源，使其指定的候選人順利當(dāng)選。通過村民大會(huì)形式的選舉，就可以獲得合法的外衣，“無論從哪種意義來解釋民主，治者的權(quán)力均需被治者的同意或認(rèn)可，投票選舉就是表達(dá)這種政治認(rèn)可的一種制度化渠道”［7］，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)便可以更牢固地對(duì)村委會(huì)予以控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過制度規(guī)則(書記、主任一肩挑)，強(qiáng)化對(duì)“村兩委”的控制，又通過自身的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)“村兩委”成員的準(zhǔn)入控制，使代表鄉(xiāng)政利益的人員進(jìn)入“村兩委”，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)便實(shí)現(xiàn)了外在和內(nèi)在的雙重控制，使“村兩委”牢牢掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的手中。

直接掌控的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn):對(duì)村干部的任意撤換和選舉村干部的主導(dǎo)體現(xiàn)。

對(duì)村干部、村黨支部黨支書、村委會(huì)主任選舉，“村民意愿”、“黨員意愿”只具有形式上的決定性作用，在選舉村干部時(shí)，鄉(xiāng)政完全可以進(jìn)行“暗箱操作”，左右選舉人選，支配選舉結(jié)果，對(duì)于“不聽話”的村黨支部書記和其他干部，鄉(xiāng)政可以直接任免，J鄉(xiāng)村干部集體遭免職事件，可充分顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村黨支部、村委會(huì)擁有絕對(duì)控制力。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)鄉(xiāng)政，村民自治顯得蒼白無力，無從體現(xiàn)，對(duì)村委會(huì)主任的任免，盡管憲法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治組織村委會(huì)處于平等地位，但由于雙方掌握資源數(shù)量的絕對(duì)不平等，形成了事實(shí)上的不平等，所以雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形式上沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但完全可以憑借自身所掌握的資源，架空村委會(huì)主任或使村委會(huì)主任的工作陷入不能順利開展之境地，限制其自治的權(quán)利。

3．遭遇抵抗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于尷尬困境。從J鄉(xiāng)平整土地規(guī)劃失敗，J鄉(xiāng)政任免一村所有干部，遭遇村民強(qiáng)烈抵制事件的過程分析中我們可看出，村民、村委會(huì)、鄉(xiāng)政這三者都介入了一個(gè)復(fù)雜的互動(dòng)過程，而在這樣的一個(gè)互動(dòng)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采取了一種令人們多少感到驚訝的“工作方式”，即將社會(huì)中的非正式因素大量運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過程之中。當(dāng)一個(gè)代表國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，面對(duì)一個(gè)在中國(guó)的鄉(xiāng)土文化中享有“倚老賣老的特權(quán)”、甚至可以裝病裝死的老人的時(shí)候，已經(jīng)不僅僅是國(guó)家與農(nóng)民的面對(duì)了，同時(shí)也意味著一種正式的國(guó)家權(quán)力因素與一種本土性的文化因素的遭遇，而由于后面一層意義上的遭遇，前者有關(guān)國(guó)家與農(nóng)民或國(guó)家與社會(huì)的那些應(yīng)有的正式規(guī)定，被弄得混亂不清。在面對(duì)這樣的“享有特權(quán)的老人”時(shí)，國(guó)家的邊界出現(xiàn)了。這是在人民公社時(shí)期不會(huì)有的現(xiàn)象，這時(shí)，無論是國(guó)家的法律，還是國(guó)家權(quán)力合法擁有的懲罰措施，都失去了效力，于是，地方政府官員不得不尋找一種非常規(guī)的、非正式的方式來行使自己的權(quán)力并實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志。而本文中的征地規(guī)劃工作，就是在這樣一種混亂不清的背景下進(jìn)行的。在與這樣的老人進(jìn)行的互動(dòng)中，任何不得體，都會(huì)受到人們道義的譴責(zé)，由此我們可以理解，J鄉(xiāng)干部在面對(duì)老人橫堵推土機(jī)的時(shí)候，對(duì)于自己行為的選擇已經(jīng)相當(dāng)有限，即正式權(quán)力所賦予他的種種手段都是難于使用的。征地規(guī)劃過程的案例研究表明，在目前的中國(guó)農(nóng)村中存在一種獨(dú)特的權(quán)力使用方式，即正式行政權(quán)力的非正式使用方式，這種使用方式不僅大大模糊了國(guó)家與社會(huì)的邊界，而且也使得國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)過程變得異常復(fù)雜，如果不能關(guān)注這種在動(dòng)態(tài)的事件中才能凸現(xiàn)出來的因素，對(duì)中國(guó)農(nóng)村中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的描述和解釋，就只能停留在一種非常膚淺的和非常表面的層次上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一方如果不是要落實(shí)上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)，也不見得愿意動(dòng)輒采取行政干預(yù)手段并過多地涉入村落事務(wù)［8］。鄉(xiāng)政處在上級(jí)的剛性行政強(qiáng)制與下級(jí)村委會(huì)或村民的軟硬抵抗，甚至置之不理的夾縫中左右為難，因此不得不干預(yù)甚至操縱村委會(huì)［9］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了自身利益，也不得不采取正式權(quán)利行使的正式和非正式方式結(jié)合的行政行為來完成任務(wù)。

四、結(jié)語

改革開放三十多年，中國(guó)社會(huì)處在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，具有全面、快速、深入、后發(fā)的特性。在我國(guó)西北地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以說農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的順利實(shí)現(xiàn)完全取決于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，因此，建立高效、堅(jiān)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)尤為重要。我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種后發(fā)外生性的社會(huì)轉(zhuǎn)型，在當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的世界格局基礎(chǔ)上進(jìn)行的，由于后發(fā)外生性的轉(zhuǎn)型是在黨和國(guó)家的計(jì)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的，帶有趕超型特征，由此“壓力型體制”在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的中國(guó)社會(huì)形成并趨向于成熟。鄉(xiāng)政的主要職能是提供公共物品和公共服務(wù)，然而在這種體制下，鄉(xiāng)政的職能發(fā)生了變異。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其自身利益的出現(xiàn)而具有不同于以往基層政權(quán)的特性，我們將這種特性稱之為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)和主體意識(shí)的覺醒，它以更積極的態(tài)度來擴(kuò)充自己的政策和制度空間，同時(shí)也以一種實(shí)用主義的態(tài)度來對(duì)待國(guó)家和上級(jí)政府的政令［10］。作為有自身利益訴求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自身存在的目標(biāo)職能——提供公共物品和公共服務(wù)，發(fā)生了偏差，鄉(xiāng)政為了實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，勢(shì)必采取變通執(zhí)行，消極應(yīng)對(duì)或截留國(guó)家政策等行政行為，從而導(dǎo)致了代表國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了沖突。本文中筆者通過選取發(fā)生在西北地區(qū)的一個(gè)典型事例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為進(jìn)行了深入分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治組織干預(yù)嚴(yán)重，兩者間關(guān)系趨于畸形發(fā)展，這與《憲法》賦予村民自治組織的自治精神是相背離的。具體地說，鄉(xiāng)政與村民及村委會(huì)相比，擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源，文化資源等，特別是掌握著村委會(huì)不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源，正是因?yàn)檫@些資源量的掌握嚴(yán)重不對(duì)等，使得《憲法》所賦予的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的平等地位，處于一種形式上的平等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)凌駕于村委會(huì)之上，村民自治原則沒有實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)，這種狀況將對(duì)發(fā)展我國(guó)基層政治民主產(chǎn)生極大的沖擊，同時(shí)加劇了國(guó)家政權(quán)形象在農(nóng)村社會(huì)中的惡化，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都將產(chǎn)生阻礙作用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)比村民、村委會(huì)擁有多得多的資源，他們采取的行政行為便可以有效地影響甚至控制村委會(huì)，弱化村委會(huì)的自治權(quán)力，而村委會(huì)成員是由該村具有選民資格的全體村民選舉產(chǎn)生，所以村委會(huì)扮演著既要代表鄉(xiāng)政意志(國(guó)家意志)，又要代表本村民眾意志的雙重角色，兩種角色集于一身，而村委會(huì)要做到兩者兼顧，存在一定難度，產(chǎn)生了內(nèi)在的角色失調(diào)。特別是在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型迅速推進(jìn)的背景下，這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)政意志或者說國(guó)家意志多是沖突的，而這些相互沖突和失衡在很大程度上源于現(xiàn)階段國(guó)家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾［9］。這也正如張靜所認(rèn)為的，“鄉(xiāng)—村社會(huì)的沖突問題，根源在于它通行的一系列制度性規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基礎(chǔ)政權(quán)與社會(huì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面，存在著生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性沖突的特性，它所造就的社會(huì)關(guān)系存在著內(nèi)在的利益緊張”［11］。

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D63－3

A

1008－8520(2011)05－0079－05

2011－06－15

任建福(1982－)，男，甘肅武威人，碩士研究生。

［責(zé)任編輯:王詠梅］