唐秋偉

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 470004）

論我國(guó)社會(huì)雙重歷史轉(zhuǎn)型中的治理模式變革

唐秋偉

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 470004）

我國(guó)社會(huì)面臨著工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重歷史轉(zhuǎn)型。在這一進(jìn)程中，政府一直努力探尋實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式變革的路徑。在構(gòu)建我國(guó)的社會(huì)治理模式上，學(xué)界存在兩種主要觀點(diǎn)：一是引進(jìn)“經(jīng)過(guò)完善的”西方理性官僚制，以此為基礎(chǔ)去構(gòu)建；二是沿著西方民主行政對(duì)參與治理模式的探尋去構(gòu)建。然而，這兩種變革途徑并不適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型。我國(guó)的治理模式變革，不應(yīng)是繼續(xù)維護(hù)或改善既有的以控制為導(dǎo)向的社會(huì)治理體系，而是要以一種政府、非政府組織和公民等多元社會(huì)治理主體相互合作的新型治理模式取代它。

雙重歷史轉(zhuǎn)型；治理模式；多元主體；合作治理

所謂社會(huì)雙重歷史轉(zhuǎn)型，是指我國(guó)社會(huì)既要實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，又要實(shí)現(xiàn)從工業(yè)社會(huì)到后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型。也就是說(shuō)，“其一，中國(guó)社會(huì)從20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始，進(jìn)入了一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，這是人們常常提到的中國(guó)社會(huì)自身的歷史轉(zhuǎn)型；其二，中國(guó)社會(huì)在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和解決工業(yè)化、城市化課題的時(shí)候，還要與全球一道去解決后工業(yè)化的課題。這是人們很少認(rèn)識(shí)到的全球性的歷史轉(zhuǎn)型”［1］。在這一特殊的歷史進(jìn)程中，西方國(guó)家相繼開(kāi)始了大刀闊斧的行政改革。表面上看，它們?cè)谛姓母锏穆窂竭x擇上存在較大差異，但從整體上看，它們大都以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，試圖通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)對(duì)行政體制及其運(yùn)行模式的重塑。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，有一些學(xué)者，如法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默，以冷靜而具有前瞻性的眼光指出：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長(zhǎng)期的習(xí)慣所肯定?！保?］他用自己在參加治理實(shí)踐的過(guò)程中的深刻體會(huì)提醒人們，在關(guān)于治理的研究中，“不應(yīng)憑空拼湊一個(gè)新體制，而應(yīng)從已經(jīng)顯現(xiàn)的因素，即預(yù)示著一場(chǎng)治理革命的先兆出發(fā)”［2］。實(shí)際上卡藍(lán)默提出了人類(lèi)社會(huì)治理正處在一場(chǎng)革命前奏的大膽判斷，不管我們是否愿意，中國(guó)的社會(huì)治理變革必然處在這場(chǎng)根本性歷史轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，這種判斷對(duì)探尋我國(guó)社會(huì)治理模式變革具有重要的啟示作用。

一、理解我國(guó)社會(huì)的雙重歷史轉(zhuǎn)型

自新中國(guó)成立伊始，不論政治領(lǐng)導(dǎo)、行政官員還是社會(huì)各界，一直都沒(méi)有放棄過(guò)要把我國(guó)建設(shè)成為高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家的理想。按照亞當(dāng)·斯密的理解，判斷一個(gè)國(guó)家富裕與否，取決于該國(guó)總的生產(chǎn)成果和商業(yè)水平，也即今天所說(shuō)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）［3］。從新中國(guó)成立以后的GDP數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了令人矚目的成就。無(wú)論是農(nóng)業(yè)還是工業(yè)，在新政權(quán)建立后的短短幾年內(nèi)便完成了從私有到國(guó)有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更。這種變更顯然不是建立在交易基礎(chǔ)上自然形成的，而是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力量創(chuàng)建的。產(chǎn)權(quán)與政權(quán)合一、中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，促進(jìn)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技的發(fā)展，同時(shí)也阻礙了生產(chǎn)力的進(jìn)一步深入發(fā)展。直到改革開(kāi)放之前，我國(guó)社會(huì)仍屬于半工業(yè)、半農(nóng)業(yè)的社會(huì)。其中關(guān)鍵的原因在于，政府在強(qiáng)有力的計(jì)劃工具的支撐下，逐漸失去了警覺(jué)性，而不能及時(shí)覺(jué)察到政府管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的日益增長(zhǎng)，當(dāng)這種增長(zhǎng)達(dá)到一定程度時(shí)，政府在它面前便無(wú)能為力了。

經(jīng)過(guò)數(shù)年的爭(zhēng)論與摸索，中國(guó)的改革才找到了前進(jìn)的方向，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，這一方面為我國(guó)政治改革奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面也為政治改革的推進(jìn)提供了必要的前提。政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系決定了經(jīng)濟(jì)改革既需要政治的強(qiáng)力后盾，又需要政治改革與之相一致，為下一步建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)作鋪墊。時(shí)代賦予政府以特定的使命，政府在社會(huì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史轉(zhuǎn)型中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)內(nèi)容和方式，提高政府以較低成本應(yīng)對(duì)具有高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、解決社會(huì)公共問(wèn)題的效率與效能。

按照張康之教授的劃分，人類(lèi)歷史經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)這樣三個(gè)基本階段。工業(yè)化所描述的是農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，相應(yīng)地，后工業(yè)化則是對(duì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程的描述。事實(shí)上，種種跡象表明，人類(lèi)正處在后工業(yè)化的歷史進(jìn)程中。就全球范圍而言，西方國(guó)家，尤其是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的理論界，已經(jīng)開(kāi)始全面思考后工業(yè)社會(huì)問(wèn)題了。人們雖然對(duì)這場(chǎng)人類(lèi)社會(huì)歷史變革運(yùn)動(dòng)的定位及名稱(chēng)存有很大的差異①，但在本質(zhì)上，都將其看做是一場(chǎng)與從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型相近似的歷史轉(zhuǎn)型。

20世紀(jì)后期以來(lái)的人類(lèi)社會(huì)所凸顯的后工業(yè)化特征，與全球化進(jìn)程一道，展示了人類(lèi)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的全新圖景。對(duì)于已經(jīng)完成工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，后工業(yè)化進(jìn)程所帶來(lái)的挑戰(zhàn)恰恰是其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與科技發(fā)展的一個(gè)重要機(jī)遇，因?yàn)樗鼈円呀?jīng)做好了迎接這場(chǎng)社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備工作，所以問(wèn)題的關(guān)鍵僅在于政府如何在后工業(yè)化進(jìn)程中以及后工業(yè)社會(huì)中定位自己的角色。而對(duì)于像中國(guó)這樣的忙于工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，后工業(yè)化進(jìn)程所帶來(lái)的挑戰(zhàn)增加的社會(huì)各領(lǐng)域建設(shè)的困難，尤其是政府的角色轉(zhuǎn)變問(wèn)題，在尚未做好迎接這場(chǎng)變革的時(shí)候要求其在這樣復(fù)雜的歷史進(jìn)程中有出色表現(xiàn)，幾乎是不可能的。

后工業(yè)化進(jìn)程打破了工業(yè)社會(huì)的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，并對(duì)合作和信任提出了更高的、更迫切的需求。在工業(yè)化過(guò)程中，一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出了極為明顯的中心—邊緣特征，比如政治生活領(lǐng)域中的政府中心化、公眾邊緣化特征，經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中大企業(yè)中心化、中小企業(yè)邊緣化特征，社會(huì)生活領(lǐng)域中富人中心化、窮人邊緣化特征，甚至在科學(xué)研究領(lǐng)域，都出現(xiàn)了學(xué)術(shù)權(quán)威與一般學(xué)者的中心—邊緣性分化，總之，在整個(gè)工業(yè)社會(huì)各領(lǐng)域都出現(xiàn)了這種中心—邊緣化特征。另一方面，與走向后工業(yè)社會(huì)過(guò)程中的全球化進(jìn)程不同，西方工業(yè)國(guó)家海外擴(kuò)張的歷史現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是從一個(gè)中心出發(fā)，對(duì)邊緣地帶進(jìn)行不斷侵略、征服和掠奪的過(guò)程。與農(nóng)業(yè)社會(huì)武力征服對(duì)于農(nóng)田和城郭的破壞不同，工業(yè)化進(jìn)程的征服過(guò)程具有實(shí)質(zhì)性的破壞力。整個(gè)生活方式、思維方式和行為模式都受到了極大的沖擊和破壞，甚至對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境都造成巨大的破壞，發(fā)達(dá)國(guó)家自然不愿意為這些成本埋單，這樣，在不均衡世界格局中的發(fā)展中國(guó)家就成了這些破壞所造成的災(zāi)難的承擔(dān)者。而后工業(yè)化與全球化的進(jìn)程，則要求打破這種中心—邊緣結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)平等交往、互惠合作的全球平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益主體多方合作的“共贏”利益，為后工業(yè)社會(huì)到來(lái)作歷史性準(zhǔn)備。

中國(guó)政府一直都在努力改革自身，不論這種改革是主動(dòng)的還是被動(dòng)的。盡管改革已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但至今中國(guó)的政府改革依然處于爭(zhēng)論與摸索之中。究竟中國(guó)的改革將走向何方，學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域沒(méi)有真正意義上的定論。其中較為核心的問(wèn)題在于兩個(gè)方面：一是中國(guó)政府缺乏理性官僚制理論及其實(shí)踐形式的支撐，二是尋求民主行政及其所追求的參與治理理論的指導(dǎo)。

二、理性官僚制與參與治理的碰撞

圍繞著理性官僚制的問(wèn)題，在西方行政改革探索的理論與實(shí)踐中，人們對(duì)傳統(tǒng)公共行政展開(kāi)了十分激烈的爭(zhēng)論。這主要包括兩個(gè)方面：一是來(lái)自學(xué)者們?cè)诶碚撋系膹?qiáng)烈批評(píng)，二是改革者在實(shí)踐中的廣泛審視。

很多學(xué)者，尤其是一些政治學(xué)家指出：“現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)政治泛化了的社會(huì)，在政府的行政程序和行政行為中，不可能不貫穿著政治精神，甚至在具體的活動(dòng)中都體現(xiàn)了政黨政治的影響?！保?］行政人員在社會(huì)治理活動(dòng)中絕非消極、被動(dòng)地服從，在政策執(zhí)行方面，尤其是在執(zhí)行一些含糊的或一般性的法律時(shí)，需要行政人員具有必要的自主性。在執(zhí)行國(guó)家意志的過(guò)程中，行政人員所作出的每一項(xiàng)與政策有關(guān)的決定都應(yīng)當(dāng)是國(guó)家意志的體現(xiàn)。事實(shí)上，政策制定者提供給行政活動(dòng)的，只是一些解決社會(huì)公共問(wèn)題的指導(dǎo)性和原則性的政策。如果不授予行政整合人力、物力、財(cái)力等資源和制定具體政策執(zhí)行方案的權(quán)力，那么政策將無(wú)法充分、有效地得以落實(shí)，最多只能是僵化、部分地得以實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)治理的實(shí)踐中，行政活動(dòng)具有十分濃厚的政策色彩。新公共管理學(xué)派主張，正視民選官員與公務(wù)員之間有著不可回避的相互關(guān)系，對(duì)一些高級(jí)行政官員實(shí)行政治任命，讓他們參與到政策制定與政策執(zhí)行過(guò)程中，并在其中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使他們對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，增強(qiáng)政治對(duì)行政的控制，促進(jìn)公務(wù)員的政治回應(yīng)性。

在經(jīng)濟(jì)全球化蔓延、科技加速更新和國(guó)際交流日益廣泛的現(xiàn)代社會(huì)里，公眾在對(duì)政府的需求不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)政府的期望與政府績(jī)效間的矛盾也日益突出，形成了公眾對(duì)政府日益擴(kuò)張的不滿(mǎn)和不信任。一般而言，在公眾、媒體和社會(huì)組織看來(lái)，政府總是表現(xiàn)得行動(dòng)遲緩、官僚主義、抵制變革以及腐敗，政府官員往往在為他們的個(gè)人利益忙碌著而非積極回應(yīng)公眾的需求。公眾經(jīng)常抱怨政府服務(wù)數(shù)量不足、分配不公、質(zhì)量低劣和成本高昂。這些直觀的感受主要來(lái)自對(duì)政府的官僚制特征的審視。許多政治領(lǐng)導(dǎo)和行政人員已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，以舊有方式解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)已經(jīng)不能夠適應(yīng)具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)環(huán)境，不能滿(mǎn)足正在日益興起的廣泛的公眾期望。新的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境所帶來(lái)的各種壓力和挑戰(zhàn)，要求政府創(chuàng)造良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科技條件，使得私人部門(mén)更加有效地參與競(jìng)爭(zhēng)，使個(gè)人獲得全面發(fā)展，從而在參與各類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中獲益。

在人類(lèi)社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，近代社會(huì)早期的一些思想家和改革家，以“民主”為旗號(hào)，建立起了資產(chǎn)階級(jí)民主國(guó)家。而隨著工業(yè)社會(huì)的不斷發(fā)展，民主已然不再是他們的追求了，民主已經(jīng)成了無(wú)產(chǎn)階級(jí)賴(lài)以獲得基本權(quán)利的重要支撐和工具，如果沒(méi)有民主的渠道，無(wú)產(chǎn)階級(jí)將無(wú)法保證自己的合法權(quán)利哪怕只是形式上的獲得。20世紀(jì)后期，民主行政的呼聲日益高漲，尤其是新公共行政學(xué)派，不僅期待政府能夠通過(guò)觀念與行為轉(zhuǎn)換解決社會(huì)存在的尖銳矛盾，更期待公共行政進(jìn)入一個(gè)全新的領(lǐng)域，即在當(dāng)代民主社會(huì)中，建立民主行政之模型，他們強(qiáng)調(diào)“以倫理、民主、政治互動(dòng)、公民參與以及回應(yīng)性等觀念為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)出一種新的組織制度，以增進(jìn)社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的可能性”［5］，在所謂民主理念的指導(dǎo)下，構(gòu)建起現(xiàn)代社會(huì)的參與治理模式，以解決政治民主和社會(huì)治理的雙重問(wèn)題。這一追求隨著第三波民主化浪潮的興起，日益彰顯出非凡的活力，并逐漸成為西方公共領(lǐng)域中主要的理論流派與實(shí)踐模式。

參與治理強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公共領(lǐng)域，尤其是公共政策過(guò)程的直接參與，這樣可以強(qiáng)化公民在公共生活中的政治責(zé)任感，培養(yǎng)公民對(duì)政策問(wèn)題的廣泛關(guān)注，有助于形成更加積極的公民，有助于強(qiáng)化公民對(duì)政府工作的直接監(jiān)督。其實(shí)，“就最簡(jiǎn)單的層次來(lái)講，所謂參與是指員工對(duì)有關(guān)其工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入”［6］。這種“介入”究竟能夠?qū)φ幕顒?dòng)起到多大影響呢？當(dāng)前社會(huì)治理的實(shí)踐表明，參與模式并沒(méi)有取得什么實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一方面，無(wú)論是政治領(lǐng)導(dǎo)、行政官員還是公眾，他們對(duì)于公共政策的看法往往是基于他們各自的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、對(duì)組織或利益集團(tuán)的忠誠(chéng)或個(gè)人的偏好而作出的判斷，因而政策制定者根本無(wú)法從這些隱藏了公共利益、帶有明顯利益偏向的建議中獲得制定政策方案的合理化建議。另一方面，在當(dāng)前實(shí)質(zhì)不平等的制度環(huán)境下，參與治理所涉及的參與方式、參與內(nèi)容、參與規(guī)則、參與人員等因素都是由政府主導(dǎo)的。雖然在理論和實(shí)踐領(lǐng)域人們不斷探索，試圖實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公眾之間和諧的互動(dòng)關(guān)系，然而現(xiàn)代政府功能上的強(qiáng)大和在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中所起到的主導(dǎo)作用，是幾乎任何個(gè)人和組織無(wú)法企及的，即使在政府的政策中部分體現(xiàn)了公民的利益訴求，那也只是多方利益主體相互爭(zhēng)奪、相互妥協(xié)的產(chǎn)物，而這不僅不是民主的本質(zhì)，更不是政府之所以為政府的要義。因而，這種探尋在工業(yè)社會(huì)特定的制度體系下，只能是徒勞的。

隨著人類(lèi)社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程的啟動(dòng)，后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)將預(yù)示著托克維爾所謂的工業(yè)社會(huì)的“學(xué)徒期”的結(jié)束。如果不能探尋到新的社會(huì)治理方式，以突破“形式民主”與“實(shí)質(zhì)民主”相分離的民主行政的庸俗追求，那么后工業(yè)社會(huì)的治理將會(huì)陷入比以往任何時(shí)候都要嚴(yán)重的更深層次的結(jié)構(gòu)性危機(jī)中去。

三、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中多元主體的合作治理

當(dāng)前，人們廣泛關(guān)注提高政府在社會(huì)治理中執(zhí)行新功能和承擔(dān)新角色的能力，呼吁社會(huì)治理的善治。就全球治理模式變革的未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看，善治應(yīng)突破現(xiàn)有思維的禁錮，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，即追求一種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中多元治理主體合作的共同治理。這種共同治理主要體現(xiàn)在：在民主的追求中努力促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)；建構(gòu)一個(gè)更有效率與效能的能夠以較低成本提供更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的公共行政；重新定位政府的角色，應(yīng)對(duì)后工業(yè)社會(huì)高度復(fù)雜性與高度不確定性的環(huán)境，積極回應(yīng)公眾的日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要；突破政府“單中心”的公共行政框架，建立起多元治理主體、多種社會(huì)角色互動(dòng)合作的社會(huì)治理框架。

20世紀(jì)后期以來(lái)，社會(huì)治理領(lǐng)域的多元化特征日益凸顯。這種多元化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)治理方式的多元化，二是社會(huì)治理主體的多元化。就后者而言，它打破了過(guò)去政府是社會(huì)治理的唯一主體的狀況，出現(xiàn)了社會(huì)多元治理主體共存的局面。因而從這種意義上講，后工業(yè)社會(huì)是一個(gè)多元因素共存的社會(huì)，這些多元共存的各因素之間，應(yīng)當(dāng)是一種合作的關(guān)系。多元共存的社會(huì)在運(yùn)行機(jī)制和構(gòu)成方式上，有別于其他社會(huì)形式，在交往關(guān)系上屬于合作的社會(huì)交往關(guān)系，因?yàn)橹挥性诤献髟瓌t下，人們之間的交往才不會(huì)是矛盾、沖突和競(jìng)爭(zhēng)的，才能夠?qū)崿F(xiàn)不同利益、不同需求、不同性質(zhì)的多元因素的共存。抓住社會(huì)多元性的特征，治理理論才能突破政府是社會(huì)治理唯一主體的觀念，期待更為深入的社會(huì)自治的形成與發(fā)展，呼吁社會(huì)各方共同參與、共同管理社會(huì)公共事務(wù)。

多元共存意味著在社會(huì)結(jié)構(gòu)上將是一種網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，這就完全打破了傳統(tǒng)社會(huì)形式中的線(xiàn)性結(jié)構(gòu)模式。就農(nóng)業(yè)社會(huì)而言，等級(jí)化的制度和社會(huì)關(guān)系決定了這個(gè)社會(huì)必然也必須是線(xiàn)性結(jié)構(gòu)形式的，而且不難想象這種線(xiàn)性結(jié)構(gòu)屬于單一的線(xiàn)性結(jié)構(gòu)。人類(lèi)社會(huì)工業(yè)化進(jìn)程將人們帶進(jìn)了工業(yè)社會(huì)時(shí)代，在日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性與確定性的推動(dòng)下，社會(huì)單一線(xiàn)性結(jié)構(gòu)被多線(xiàn)的線(xiàn)性結(jié)構(gòu)所取代。但是，不可否認(rèn)，這種多線(xiàn)的線(xiàn)性結(jié)構(gòu)依然是線(xiàn)性結(jié)構(gòu)的，依然是一種壓抑和泯滅人的獨(dú)立性和主體性的結(jié)構(gòu)。在這種社會(huì)線(xiàn)性結(jié)構(gòu)中，人被絕對(duì)的客觀性編織了起來(lái)，尤其是近代社會(huì)，人只是社會(huì)運(yùn)行中的被動(dòng)的單子，沒(méi)有自由，更談不上自我。同樣，不可回避地，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)作為一種社會(huì)存在形式，也是具有一定的客觀性的。然而，作為合作治理的客觀基礎(chǔ)，作為人所創(chuàng)造的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，它無(wú)非也是人的活動(dòng)空間，“就人的主體性而言，以往的社會(huì)結(jié)構(gòu)只能比喻成‘蠶繭’，而合作治理賴(lài)以生成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可比喻成‘蛛網(wǎng)’”［7］。因而，可以說(shuō)，后工業(yè)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不僅不否認(rèn)人的主體性，而且還積極提倡在社會(huì)治理框架中，融入人的主體性。

合作治理就是要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府、非政府組織、公民等多元治理主體的合作共治，這對(duì)于一直困惑于公共行政的“市場(chǎng)失靈”和“政府失效”的問(wèn)題的解決有極大的幫助。不僅如此，它更符合當(dāng)今社會(huì)治理民主化追求的期望。解決社會(huì)公共問(wèn)題，構(gòu)建和諧社會(huì)，不能單靠政府的力量，它需要社會(huì)多元治理主體的信任合作。需要指出的是，整個(gè)近代社會(huì)在信任問(wèn)題上其實(shí)帶有很強(qiáng)的虛妄性和盲目性，是一種極其不可靠的和自戀式的“信念”。如吉登斯所說(shuō)：“信任意味著是對(duì)‘承諾’的一種跨越，這是不可化約的‘信念’的一種品質(zhì)。它是與時(shí)空的缺場(chǎng)以及無(wú)知之間有著特殊關(guān)聯(lián)的。我們沒(méi)有必要信任一個(gè)總是在眼前，其活動(dòng)能被直接監(jiān)控的人?！保?］在人們實(shí)際的交往過(guò)程中，我們不應(yīng)當(dāng)把交往行為及其結(jié)果寄托于對(duì)他人的信任上，因?yàn)?，人們之間建立起來(lái)的根本就是一種“物化”了的信任關(guān)系，它更多地從屬于“理性的計(jì)算”。而在后工業(yè)社會(huì)的治理中，人們之間的交往行為應(yīng)當(dāng)是建立在真正的信任基礎(chǔ)上的合作行為?；趯?duì)公民合作性和非政府組織再度興盛的認(rèn)識(shí)，政府、非政府組織和公眾之間構(gòu)建起了良好的合作治理的圖景，只有多元治理主體互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

第一，政府與非政府組織的合作。政府與非政府組織以公民團(tuán)體的形式直接或間接地向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它們之間不應(yīng)當(dāng)是工業(yè)社會(huì)的主導(dǎo)與補(bǔ)充的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起相互輔助、相互補(bǔ)充、相互信任的合作關(guān)系。政府為非政府組織的活動(dòng)提供制度上和政策上的有力保障，非政府組織在社會(huì)治理上與政府展開(kāi)積極的合作，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧而共同努力。政府在社會(huì)治理的某些事務(wù)上是缺乏效率、效能的，且是高成本的，這不在于政府究竟怎樣努力，而在于這些事務(wù)本身的特殊性質(zhì)。將這些事務(wù)交由非政府組織來(lái)處理，則可以實(shí)現(xiàn)有效的解決。而在另外一些事務(wù)的處理上非政府組織也會(huì)顯現(xiàn)出資源不足或無(wú)能為力，而政府則能夠非常有效地解決。

第二，政府與公眾的合作。政府能夠?yàn)楣駨V泛而實(shí)質(zhì)性地參與公共生活提供有力保障。公民并不需要政府為其確定什么類(lèi)型、什么事情、什么地方、以什么樣的方式由其參與或決定，而是由公眾自己來(lái)確定公共議題，政府為公眾議事提供諸如場(chǎng)地、設(shè)備、專(zhuān)家、信息等服務(wù)，積極有效地將公眾具有建設(shè)性的建議轉(zhuǎn)化為政府的政策方案，政府與公眾一道確定公共政策并切實(shí)執(zhí)行之。在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，公眾離不開(kāi)政府在政策方案設(shè)計(jì)、公共決策、政策可行性指導(dǎo)等方面的有力支持。任何一項(xiàng)公共政策都是以可執(zhí)行性為前提的，也只有在政府與公眾之間的通力合作中才能找到政策符合公共利益與可執(zhí)行性之間的契合點(diǎn)。

第三，非政府組織與公眾的合作。如果說(shuō)當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)組織化的社會(huì)，那么普通公民與非政府組織之間的微妙關(guān)系就不難理解了。非政府組織其實(shí)就是公民組織化的一種途徑。公民想要擴(kuò)大自身在公共生活某個(gè)領(lǐng)域中的積極作用，就可以通過(guò)進(jìn)入特定類(lèi)型的非政府組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。非政府組織有特定的類(lèi)型，所以它們只是從事社會(huì)復(fù)雜事務(wù)中的某一領(lǐng)域或某一部分，在這種意義上，非政府組織代表或維護(hù)的并非所有公民的權(quán)利，因而非政府組織與公眾的合作，就應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面：一是非政府組織之間的合作，這就體現(xiàn)了不同領(lǐng)域的公民團(tuán)體之間在推進(jìn)社會(huì)治理上的共同努力；二是非政府組織與普通公民之間的合作，這就體現(xiàn)了公民團(tuán)體與公民個(gè)體之間在推進(jìn)社會(huì)治理上的共同努力。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正在進(jìn)行著工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重歷史轉(zhuǎn)型，這對(duì)政府提出了變革社會(huì)治理模式的要求，這種變革不是繼續(xù)維護(hù)或改善既有的以控制為導(dǎo)向的社會(huì)治理體系，而是要以一種多元社會(huì)治理主體合作的新型治理模式取代它。這種新型的社會(huì)治理模式在根本性質(zhì)上是以合作為導(dǎo)向的，是政府、非政府組織和公民之間的合作與互動(dòng)，是多元治理主體在平等前提下的共同治理。

注釋?zhuān)?/p>

①比如，托夫勒稱(chēng)其為“第三次浪潮”，哈貝馬斯稱(chēng)其為“晚期資本主義”，哈拉爾稱(chēng)其為“未來(lái)資本主義”，只有貝爾直稱(chēng)其為“后工業(yè)社會(huì)”；歐洲的知識(shí)界，則努力揭示它對(duì)工業(yè)社會(huì)的解構(gòu)特征，將其稱(chēng)為“后現(xiàn)代”；德國(guó)學(xué)者貝克則根據(jù)這一社會(huì)來(lái)臨的過(guò)渡性特征而提出，我們正在進(jìn)入一個(gè)“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。參見(jiàn)張康之：《后工業(yè)化背景下的“德制”構(gòu)想》，武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006年第4期。

[1]張康之.以“德制”安排為路徑去實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平[J].天津社會(huì)科學(xué)，2006，（1）：46—51.

[2][法]皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命[M].北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005.

[3][英]埃蒙·巴特勒.解讀亞當(dāng)·斯密[M].西安：陜西人民出版社，2008.

[4]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[5]丁煌.西方行政學(xué)理論概要[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[6][美]蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[7]張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

[8][英]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認(rèn)同[M].北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998.

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A

1007－905X（2011）04－0093－04

2011-04-13

唐秋偉（1971— ），男，河南尉氏人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

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