■梁興英

海關(guān)是隨著港口的發(fā)展而發(fā)展起來的，海關(guān)與港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。港口對(duì)外貿(mào)易逐步擴(kuò)大，海關(guān)業(yè)務(wù)也隨之?dāng)U大；港口功能逐步健全，海關(guān)工作也就有了更大的發(fā)展空間；而海關(guān)的不斷改革發(fā)展，又推動(dòng)著港口經(jīng)濟(jì)的繁榮興盛。一部海關(guān)發(fā)展的歷史，同時(shí)也是一部港口發(fā)展的歷史，正所謂 “港興關(guān)興”、 “關(guān)榮港榮”?；诤ｊP(guān)與港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切關(guān)系，積極探索海關(guān)在推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用以及定位選擇，以使海關(guān)工作更好地適應(yīng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，是一個(gè)不僅具有理論意義、更具有實(shí)踐意義的重大課題。

海關(guān)與港口經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

（一）海關(guān)與港口經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

海關(guān)是國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和開放口岸的規(guī)劃審理部門，海關(guān)工作與港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。一方面，港口經(jīng)濟(jì)作為開放經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展繁榮為海關(guān)的設(shè)立提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和客觀需要。海關(guān)的職能就是對(duì)進(jìn)出境的貨物、物品進(jìn)行監(jiān)督管理?？梢赃@樣說，哪里有進(jìn)出境貨物物品，哪里就有開放經(jīng)濟(jì)，哪里就需要海關(guān)監(jiān)管。港口作為開放經(jīng)濟(jì)最活躍最集中的節(jié)點(diǎn)，無疑成為設(shè)立海關(guān)的首要選擇。這從海關(guān)的源起和地理布局可窺一斑。我國近代海關(guān)起源于港口城市。1684年，清康熙帝廢止禁海令后設(shè)閩海關(guān)于廈門和福州，我國沿海口岸開始了以 “海關(guān)”命名的邊境管理機(jī)構(gòu)的歷史。改革開放以來，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)和先行開放的沿海港口城市的帶動(dòng)和促進(jìn)，我國沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)迅速繁榮，海關(guān)監(jiān)管的進(jìn)出口貨物90%以上都是從港口城市進(jìn)出境的。因此，海關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面始終向港口城市傾斜和支持。改革開放以來，我國海關(guān)新增機(jī)構(gòu)絕大部分位于港口城市，港口城市海關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管業(yè)務(wù)量占全國海關(guān)的90%以上，這是海關(guān)服從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、服務(wù)港口城市和臨港經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分體現(xiàn)。另一方面，海關(guān)作為上層建筑，對(duì)港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又發(fā)揮了其特有的能動(dòng)作用。海關(guān)通過嚴(yán)格監(jiān)管，營(yíng)造了公平公正的進(jìn)出口貿(mào)易環(huán)境，確保了貿(mào)易秩序和安全；通過不斷提高服務(wù)水平，滿足進(jìn)出口貿(mào)易便捷高效的需求，為港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加入了助推劑；通過貫徹落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，因勢(shì)利導(dǎo)，使港口經(jīng)濟(jì)沿著健康、有序、可持續(xù)的軌道運(yùn)行。再次，港口經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是新型的港口功能的拓展、臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等，也對(duì)海關(guān)的監(jiān)管理念、監(jiān)管技術(shù)、服務(wù)水平提出了新的要求，推動(dòng)海關(guān)不斷深化各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革，制定新的發(fā)展戰(zhàn)略并逐步推進(jìn)，不斷完善各項(xiàng)監(jiān)管技術(shù)，提高監(jiān)管服務(wù)水平。

（二）海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾種典型模式

作為國家重要的執(zhí)法監(jiān)管部門，促進(jìn)港口城市和臨港經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，始終是海關(guān)把關(guān)服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有以下三種模式：

一是構(gòu)建便捷高效的通關(guān)環(huán)境，推動(dòng)港口物流發(fā)展。海關(guān)通過實(shí)施分類通關(guān)、網(wǎng)上付稅、無紙通關(guān)、提前報(bào)關(guān)和快速轉(zhuǎn)關(guān)等便捷通關(guān)措施，進(jìn)一步提高港口物流通關(guān)效率；通過實(shí)施 “5+2無假日”工作制度，實(shí)現(xiàn)港口物流全天候順暢運(yùn)轉(zhuǎn)；通過推行多點(diǎn)報(bào)關(guān)、一個(gè)窗口辦理等服務(wù)措施，進(jìn)一步降低物物流報(bào)關(guān)和運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

二是發(fā)揮保稅物流政策功能，推動(dòng)保稅物流發(fā)展。通過支持出口加工區(qū)、保稅倉庫等的建設(shè)，構(gòu)建多元化的保稅物流網(wǎng)絡(luò)和倉儲(chǔ)物流監(jiān)管體系；通過拓展出口加工區(qū)保稅物流功能，使出口加工區(qū)功能從原來單一的保稅加工，拓展至集保稅加工、保稅物流、研發(fā)、檢測(cè)、維修及售后服務(wù)等功能，吸引大型保稅物流企業(yè)入駐，拉伸物流產(chǎn)業(yè)鏈條，膨脹臨港物流發(fā)展。通過支持保稅港區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮保稅港區(qū)口岸、物流、加工等功能，使港口在發(fā)展為國際樞紐港的同時(shí)，建設(shè)國際物流中心，發(fā)展貿(mào)易、海運(yùn)、海運(yùn)代理、貨代、倉儲(chǔ)、商展及金融等業(yè)務(wù)，為進(jìn)出口貿(mào)易、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供便利、優(yōu)質(zhì)和低成本的物流服務(wù)。同時(shí)，也能產(chǎn)生聚集效應(yīng)，使多個(gè)跨國公司的物流中心集結(jié)在同一保稅港區(qū)內(nèi)，帶動(dòng)區(qū)內(nèi)倉儲(chǔ)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、貿(mào)易業(yè)、金融業(yè)和信息業(yè)等多種服務(wù)業(yè)發(fā)展。

三是通過積極參與大通關(guān)建設(shè)，為臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)保障。推動(dòng)電子口岸建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上通關(guān)，建成集電子政務(wù)、電子商務(wù)、電子物流于一身，跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域聯(lián)合作業(yè)和信息共享的口岸公共信息平臺(tái)，使口岸通關(guān)、物流、商務(wù)管理實(shí)現(xiàn)電子化、信息化。通過形成一套能滿足即時(shí)生產(chǎn)、零庫存、網(wǎng)上訂貨、小批量、多批次以及集裝箱門到門運(yùn)輸?shù)刃滦蜕a(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的加工貿(mào)易監(jiān)管新制度和全新的管理手段，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步深化和國際產(chǎn)業(yè)全球范圍轉(zhuǎn)移的形勢(shì)，推動(dòng)臨港加工貿(mào)易蓬勃發(fā)展。

海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)條件和制約因素

海關(guān)作為守護(hù)國家經(jīng)濟(jì)大門維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益的執(zhí)法機(jī)關(guān)，在推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，既有政策、組織、經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在監(jiān)管資源、服務(wù)能力、科技手段、體制因素等方面的制約。

（一）海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)條件

一是政策優(yōu)勢(shì)。海關(guān)作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，處于改革開放的最前沿，接觸到的是國內(nèi)國外兩個(gè)市場(chǎng)。同時(shí)，制定進(jìn)出口貨物監(jiān)管政策屬于海關(guān)事權(quán)，海關(guān)相關(guān)政策的實(shí)施，對(duì)港口物流進(jìn)出的效率和成本具有重大影響。而港口經(jīng)濟(jì)必須依托物流才能得以發(fā)展，相較于其他部門，海關(guān)對(duì)促進(jìn)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更多的政策優(yōu)勢(shì)。

二是組織優(yōu)勢(shì)。我國現(xiàn)代海關(guān)起源于港口城市，港口作為貨物進(jìn)出口活動(dòng)最為頻繁、對(duì)外貿(mào)易最為活躍的運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)，海關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)量最多、最為集中。為了推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為了便利海關(guān)監(jiān)管，海關(guān)機(jī)構(gòu)通常集中在港口城市，按照港口的分布情況進(jìn)行布局。例如，煙臺(tái)市根據(jù)港口分布就設(shè)有煙臺(tái)、蓬萊、龍口、萊州四個(gè)海關(guān)，這為有力推動(dòng)煙臺(tái)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了組織保障。

三是經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。我國現(xiàn)代海關(guān)起源于港口城市，1864年清康熙皇帝廢止了禁海令，在廈門、福州兩地設(shè)立海關(guān)，我國沿?？诎堕_始了以海關(guān)命名邊境管理機(jī)構(gòu)的歷史。新中國海關(guān)是1949年10月25日正式成立的。新中國海關(guān)的誕生，標(biāo)志著徹底結(jié)束了由西方列強(qiáng)控制中國海關(guān)長(zhǎng)達(dá)90年的屈辱歷史；標(biāo)志著中國海關(guān)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。改革開放以來，海關(guān)積極創(chuàng)新思路，深化改革，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，在推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，成效卓著，經(jīng)驗(yàn)豐富。

（二）海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

一是人力資源的制約。人力資源是海關(guān)監(jiān)管資源中最主要與最活躍的因素,也是海關(guān)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐者與推動(dòng)者。但是，目前隨著國家壓縮控制公務(wù)員編制后，基層海關(guān)人力資源不足的情況非常突出，業(yè)務(wù)量急劇增長(zhǎng)與人力資源不足，成為影響海關(guān)推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。

二是服務(wù)能力的制約。隨著全球政治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快和我國改革開放的不斷深入，國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來日益擴(kuò)大，新型貿(mào)易方式和物流方式層出不窮。同時(shí)，隨著涉外經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，海關(guān)不僅要面對(duì)傳統(tǒng)的國有企業(yè)、股份制企業(yè)，還要面對(duì)在合作、結(jié)算、貿(mào)易、生產(chǎn)等方面實(shí)行多種新型運(yùn)作方式的跨國企業(yè)，要求海關(guān)監(jiān)管必須要適應(yīng)不同貿(mào)易方式、不同類型企業(yè)的不同需求，這些都對(duì)海關(guān)的服務(wù)能力提出了新的要求。

三是科技手段的制約。當(dāng)今世界是一個(gè)科技日新月異、飛速發(fā)展的時(shí)代，伴隨著科技的創(chuàng)新，國際間物質(zhì)流動(dòng)、信息流動(dòng)、人才流動(dòng)及資金流動(dòng)等變得越來越便利和快速，經(jīng)濟(jì)全球化或世界經(jīng)濟(jì)一體化大大加強(qiáng)了。雖然海關(guān)經(jīng)過多年的科技投入，已經(jīng)從手工作業(yè)過渡到了計(jì)算機(jī)系統(tǒng)作業(yè)，但伴隨著科技發(fā)展而產(chǎn)生的新的問題，如跨國公司依托技術(shù)手段在全球范圍內(nèi)組織生產(chǎn)、貿(mào)易、投資的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式，以及由于互聯(lián)網(wǎng)興起而產(chǎn)生的網(wǎng)上流通、交換等的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，都需要海關(guān)繼續(xù)加大科技投入，創(chuàng)新監(jiān)管模式，更好的推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易的健康發(fā)展。

四是體制因素的制約。改革開放以來，海關(guān)進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)調(diào)整和資源整合，從單純依靠機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量增長(zhǎng)的外延式發(fā)展模式向加強(qiáng)自身建設(shè)、提高把關(guān)服務(wù)水平和能力的內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。但對(duì)外貿(mào)易的迅猛發(fā)展、國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，使海關(guān)在快速發(fā)展的過程中，一定程度上存在體制不順的問題。如監(jiān)管資源相對(duì)分散，一線監(jiān)管與企業(yè)分類、風(fēng)險(xiǎn)管理以及后續(xù)稽查等環(huán)節(jié)之間缺乏完整有效的綜合治理框架，監(jiān)管資源未得到有效整合。監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣，業(yè)務(wù)門類繁雜，海關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，管理資源重復(fù)投入，管理鏈條拉長(zhǎng)，人力資源緊張的問題日益凸顯，削弱了海關(guān)監(jiān)督管理和推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際效能。

海關(guān)在推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位選擇

隨著國家十二五規(guī)劃的全面實(shí)施，我國港口城市，特別是沿海大型港口，作為進(jìn)出口貿(mào)易的樞紐，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用將更加明顯。為了進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下港口城市和港口經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，海關(guān)必須找準(zhǔn)定位，樹立并落實(shí)科學(xué)的治關(guān)理念，解放思想，開拓進(jìn)取，不斷推進(jìn)港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）在監(jiān)管理念上，堅(jiān)持把關(guān)與服務(wù)并舉、監(jiān)管與促進(jìn)統(tǒng)一，充分尊重企業(yè)需要，主動(dòng)服務(wù)，個(gè)性化量身制定監(jiān)管模式

縱觀我國海關(guān)的發(fā)展歷程， “把關(guān)”與 “服務(wù)”兩者之間的關(guān)系經(jīng)歷了由片面強(qiáng)調(diào)一方、割裂另一方到兩者辯證統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)過程，經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期。

1949年至1978年，“把守國家經(jīng)濟(jì)大門”。新中國建立在一個(gè)滿目瘡痍、半封建半殖民地的舊中國基礎(chǔ)之上，百業(yè)待興、百廢待舉，同時(shí)國內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子又時(shí)刻威脅著新生的政權(quán)，進(jìn)行生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造更是前無古人的業(yè)績(jī)。海關(guān)在把守國家經(jīng)濟(jì)大門、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)的同時(shí)，也必須提高警惕，加強(qiáng)政治保衛(wèi)工作，防止國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透、顛覆和破壞。這一時(shí)期，海關(guān)對(duì)港口經(jīng)濟(jì)的服務(wù)理念并沒有被提及。

1979年至1999年，“促進(jìn)為主”。 隨著改革開放這一基本國策的提出，我國對(duì)外開放的步伐逐步加快，黨和國家的工作重心逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并采取了一系列進(jìn)一步解放思想、促進(jìn)改革開放的方針、政策和措施，這為港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了新的生機(jī)和活力，我國迎來了新一輪港口建設(shè)的熱潮。從20世紀(jì)80年代到90年代，全國新增港口吞吐能力6億噸,港口吞吐量達(dá)到22億噸。海關(guān)也適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改變傳統(tǒng)的翻箱倒柜、精檢細(xì)驗(yàn)等 “防范為主”的指導(dǎo)思想，提出 “促進(jìn)為主”的指導(dǎo)方針，建立了海關(guān)與管理對(duì)象之間的合作伙伴關(guān)系，同時(shí)解放了人們的思想，極大的促進(jìn)了這一時(shí)期港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和騰飛。但在這一階段末期刮起的走私風(fēng)暴，也說明 “促進(jìn)為主”的方針逐漸暴露出其局限性。

1999年至2001年，嚴(yán)格把關(guān)。由于國家經(jīng)濟(jì)體制加速轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念急劇調(diào)整、分化和快速轉(zhuǎn)變，利益的驅(qū)使使走私現(xiàn)象較為凸顯，尤其是港口城市，憑借獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)、運(yùn)輸條件成為走私的主要通道。1998年以來查獲的發(fā)生在湛江、廈門、汕頭的三大走私案，偷逃國家關(guān)稅達(dá)到了398.7億元，震驚國內(nèi)外。與此同時(shí)，深圳、浙江、杭州、惠州、武漢等諸多港口，走私勢(shì)態(tài)也異常嚴(yán)峻。走私的猖獗，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的侵害，市場(chǎng)秩序被擾亂，民族工業(yè)被擠壓，社會(huì)上對(duì)海關(guān)執(zhí)法的客觀公正性頗有微辭。在這種情況下，海關(guān)工作方針改為 “依法行政，為國把關(guān)”，對(duì)外積極展開打私風(fēng)暴，對(duì)內(nèi)嚴(yán)懲執(zhí)法腐敗，取得了世人矚目的成績(jī)，重塑了海關(guān)形象，但通關(guān)效率不高的問題也有所顯現(xiàn)。

2002年至今，把關(guān)與服務(wù)辯證統(tǒng)一。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，特別是加入WTO后，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際社會(huì)的聯(lián)系越來越密切。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易的依存度較高，對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展如何，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。因而采取有效措施擴(kuò)大出口，增強(qiáng)民族產(chǎn)業(yè)在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，加大外貿(mào)增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、快速增長(zhǎng)是全社會(huì)的共同職責(zé)。海關(guān)在這種形勢(shì)下，順應(yīng)國家的大局，提出 “依法行政，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”的工作方針，要求正確處理 “把關(guān)”與 “服務(wù)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在 “把關(guān)”的同時(shí)，必須將 “服務(wù)”作為海關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，不可偏廢任何一方。這一工作方針既改變了單純講依法行政、為國把關(guān)給人的片面性誤解，也避免了單純講服務(wù)、講促進(jìn)給執(zhí)法行為造成的誤導(dǎo)，具有較強(qiáng)的科學(xué)性，為港口經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展注入了新的活力。

用辯證唯物主義 “一分為二”的觀點(diǎn)來分析，不同歷史時(shí)期的海關(guān)執(zhí)法理念的提出，都是由其特定的歷史背景條件的，都是適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要的，但透過海關(guān)發(fā)展的歷程，以發(fā)展的眼光來看，人為割裂 “把關(guān)”與 “服務(wù)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面、忽視另一個(gè)方面的觀點(diǎn)，都是帶有很大局限性的，也容易導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法出現(xiàn) “左”或“右”的傾向。只有正確認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，牢固樹立把關(guān)與服務(wù)并舉、監(jiān)管與促進(jìn)統(tǒng)一的監(jiān)管理念，尊重企業(yè)發(fā)展需要，才能更好的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）在監(jiān)管空間上，打破海關(guān)監(jiān)管的行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)海陸空全通、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直連，最大限度地滿足企業(yè)物流便利化需求

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球范圍的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)奏加快，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作空前活躍。現(xiàn)代物流的發(fā)展，產(chǎn)供銷供應(yīng)鏈和 “零庫存”、 “零距離”、 “零運(yùn)營(yíng)成本”等管理方式相繼出現(xiàn)并日益成熟，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的新的生產(chǎn)方式，沖破了行政區(qū)劃，打破了國家界限，這就需要海關(guān)的監(jiān)管工作必須適應(yīng)物流運(yùn)作規(guī)律，實(shí)行順勢(shì)監(jiān)管。而目前海關(guān)同其他機(jī)關(guān)一樣，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在地域區(qū)劃的問題，在不同物流節(jié)點(diǎn)上的海關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)物流都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管資源重復(fù)設(shè)置、監(jiān)管手續(xù)繁瑣等問題一定程度上對(duì)物流的高效運(yùn)轉(zhuǎn)形成梗阻。如傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管模式中的轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸貨物，起運(yùn)地和指運(yùn)地海關(guān)都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；存在兩次申報(bào)、兩次監(jiān)管的問題，不僅浪費(fèi)了海關(guān)監(jiān)管資源，也影響了物流效率和成本。而要改變這種狀況，適應(yīng)物流運(yùn)作規(guī)律與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、全球化發(fā)展的要求，就需要海關(guān)在監(jiān)管空間上徹底打破行政區(qū)劃的限制、打破海陸空的限制，借助全國交通骨干網(wǎng)，合理設(shè)置進(jìn)出物流路線與節(jié)點(diǎn)，合理定位各節(jié)點(diǎn)海關(guān)機(jī)構(gòu)主要職能，科學(xué)配置海關(guān)關(guān)際間監(jiān)管資源，將業(yè)務(wù)流程由傳統(tǒng)的一個(gè)海關(guān)內(nèi)部延長(zhǎng)拉伸到進(jìn)境起至辦結(jié)海關(guān)手續(xù)為止，將由一個(gè)海關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程為主到關(guān)際協(xié)作的區(qū)域通關(guān)、乃至全國通關(guān)為主，實(shí)現(xiàn)海陸空全通、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直連，推動(dòng)港口物流順暢高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）在監(jiān)管方式上，改變 “平均用力”式的監(jiān)管模式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理理念，進(jìn)一步提高海關(guān)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，最大限度地方便合法進(jìn)出

風(fēng)險(xiǎn)管理的提出始于20世紀(jì)30年代，其動(dòng)因是由于上個(gè)世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)使人們開始思考如何采用科學(xué)的方法減少或消除風(fēng)險(xiǎn)給人類帶來的災(zāi)難性影響。1950年，美國加拉格爾在題為 《費(fèi)用控制的新時(shí)期：風(fēng)險(xiǎn)管理》的調(diào)查報(bào)告中，首先使用風(fēng)險(xiǎn)管理一詞，使得風(fēng)險(xiǎn)管理有了新開端。到上個(gè)世紀(jì)五六十年代，風(fēng)險(xiǎn)管理以科學(xué)的形式發(fā)展起來，形成了獨(dú)立的理論體系。

海關(guān)工作中引入風(fēng)險(xiǎn)管理，始于上個(gè)世紀(jì)90年代。究其原因，是因?yàn)楹ｊP(guān)外部執(zhí)法和內(nèi)部管理中存在風(fēng)險(xiǎn)。一是外部環(huán)境的不確定性，如企業(yè)在報(bào)關(guān)時(shí)可能如實(shí)申報(bào)，也可能不如實(shí)申報(bào)，對(duì)它的行為海關(guān)不能確定；二是海關(guān)內(nèi)部的不穩(wěn)定性，如海關(guān)執(zhí)法人員可能依法辦事，也可能不依法辦事。尤其是隨著國際貿(mào)易迅猛發(fā)展，監(jiān)管作業(yè)量不斷增長(zhǎng)與海關(guān)管理資源相對(duì)不足的矛盾日益突出，海關(guān)面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步被放大。同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，貿(mào)易方式、企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式的變化，現(xiàn)代物流管理的出現(xiàn)，這些都對(duì)海關(guān)的監(jiān)管方式和服務(wù)水平提出了更高的要求，要求海關(guān)既要提高通關(guān)效率和服務(wù)水平，又要有效防范和控制在這種條件下所承受的風(fēng)險(xiǎn)，履行把關(guān)職責(zé)。這就勢(shì)必要求海關(guān)打破傳統(tǒng)思維，在現(xiàn)有的人力資源和內(nèi)外部條件基礎(chǔ)上，從提升管理水平上尋求突破口，風(fēng)險(xiǎn)管理的引入也就順理成章。海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要目標(biāo)不是消除一切風(fēng)險(xiǎn)，而是將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的狀態(tài)下，改進(jìn)海關(guān)決策、管理水平，實(shí)現(xiàn)海關(guān)有限管理資源 （即海關(guān)的人力、物力和財(cái)力）的最佳配置，以使海關(guān)行政執(zhí)法的 “產(chǎn)出”最大化和最優(yōu)化，從而達(dá)到嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作這一兩難悖論有機(jī)協(xié)調(diào)，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的健康發(fā)展。

目前，以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)的現(xiàn)代海關(guān)制度已基本建立，風(fēng)險(xiǎn)管理的理念已經(jīng)貫穿到海關(guān)執(zhí)法的全過程。在監(jiān)管方式上，已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的“平均用力”、 “全面過篩”的監(jiān)管模式，建立了一整套由風(fēng)險(xiǎn)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)分析及識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)處置及反饋、成效評(píng)估及改進(jìn)等環(huán)節(jié)構(gòu)成的業(yè)務(wù)管理制度。目前海關(guān)正在推進(jìn)的大監(jiān)管體系建設(shè)，特別是作為其重要實(shí)現(xiàn)載體的分類通關(guān)改革，已經(jīng)完成試點(diǎn)準(zhǔn)備。所謂分類通關(guān)是指海關(guān)通過科學(xué)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，以企業(yè)守法管理為核心，綜合企業(yè)類別、商品歸類、價(jià)格、許可證件、貿(mào)易國別、航線、物流信息等各類風(fēng)險(xiǎn)要素，按照風(fēng)險(xiǎn)高低對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施分類，在通關(guān)過程中采取不同的管理要求和管理程序，實(shí)施差別化作業(yè)的通關(guān)管理模式。這一全新的通關(guān)模式充分體現(xiàn)了海關(guān)對(duì)企業(yè) “守法便利、違法懲戒”的管理原則，為守法的低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)大大節(jié)省了通關(guān)時(shí)間，降低了通關(guān)成本。

（四）在監(jiān)管手段上，努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)通關(guān)作業(yè)全程電子化、信息化，最大限度地提供高效通關(guān)服務(wù)

當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)展正導(dǎo)致一場(chǎng)前所未有的信息革命，信息技術(shù)正深刻地影響著國際經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。要適應(yīng)這一新的形勢(shì)，推動(dòng)港口經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管的電子化、信息化。我國海關(guān)從1978年開始信息化建設(shè)，是國內(nèi)最早使用計(jì)算機(jī)技術(shù)的政府執(zhí)法部門之一。近年來海關(guān)的信息化應(yīng)用已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了電子海關(guān)、電子口岸的應(yīng)用格局。電子海關(guān)，指覆蓋全國海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，連接海關(guān)各部門、各地區(qū)海關(guān)，以通關(guān)作業(yè)網(wǎng)絡(luò)化、物流監(jiān)控的智能化為主要特征的海關(guān)管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。

一是通關(guān)作業(yè)網(wǎng)絡(luò)化。建成了連接海關(guān)總署、全國46個(gè)直屬海關(guān)單位和700多個(gè)海關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)的海關(guān)三級(jí)虛擬專網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)各作業(yè)環(huán)節(jié)之間、業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)與直屬海關(guān)之間、海關(guān)與海關(guān)之間的聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。通過業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)各作業(yè)環(huán)節(jié)之間的聯(lián)網(wǎng)，形成了全程的連接，環(huán)環(huán)相扣，即互相支持又互相制約的信息化作業(yè)流程。特別是2004年投入使用的H2000系統(tǒng)，取代了原來H883系統(tǒng)，成為海關(guān)信息化建設(shè)新的里程碑，H2000系統(tǒng)成功推廣，使全國海關(guān)建立了統(tǒng)一的通關(guān)作業(yè)模式、作業(yè)流程、作業(yè)規(guī)范，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密監(jiān)管、高效通關(guān)、規(guī)范作業(yè)，保證全國海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性，使我國海關(guān)行政執(zhí)法能力有了一個(gè)跨越式發(fā)展。

二是物流監(jiān)控智能化。其一是計(jì)算機(jī)技術(shù)與現(xiàn)有集裝箱檢查設(shè)備、GPS衛(wèi)星定位、電子閘門、電子車牌、攝像監(jiān)控等一系列技術(shù)設(shè)備相融合，對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物重量、狀況和位置信息等進(jìn)行自動(dòng)核對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物全程、全方位、不間斷的監(jiān)控；其二是通過與港口倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、理貨等相關(guān)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)采集進(jìn)出境運(yùn)輸工具以及荷載貨物的出入、裝卸、存放、移動(dòng)等各種信息，建立電子底賬，作為海關(guān)通關(guān)管理的支持?jǐn)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)物流數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)判別以及自動(dòng)處理。電子口岸，這個(gè)平臺(tái)集中存放了有關(guān)進(jìn)出口企業(yè)的信息流、貨物流、資金流等電子數(shù)據(jù)，為公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)、外匯、外貿(mào)、交通、質(zhì)檢等國家行政執(zhí)法部門提供電子數(shù)據(jù)交換和聯(lián)網(wǎng)核查，同時(shí)也向企業(yè)提供網(wǎng)上辦理報(bào)關(guān)、報(bào)檢、核銷、出口退稅、網(wǎng)上支付等等在線服務(wù)。到目前為止，與海關(guān)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)作業(yè)的國家部委局已經(jīng)達(dá)到16個(gè)，具體應(yīng)用項(xiàng)目已經(jīng)有20多個(gè)。

參考資料

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