杜曉

公務接待領域中之所以問題多多，主要是由于現(xiàn)有的一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規(guī)范不健全、可操作性不強，難以規(guī)范公務接待活動。同時，由于財政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務接待中搞違規(guī)動作。

抑制吃喝之風、保持行政成本正常增長，不僅要保持預算的公開，更要保證決算的公開，建立事后倒查機制

近年來，公務接待呈現(xiàn)出惡性發(fā)展勢頭：一是違規(guī)消費日趨公開化；二是金額呈剛性擴張；三是牽涉人員和范圍廣；四是違規(guī)接待呈彌散性；五是對違規(guī)接待認識上呈模糊性。

公務接待領域中之所以問題多多，主要是由于現(xiàn)有的一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規(guī)范不健全。

從長期來看，抑制吃喝之風、保持行政成本正常增長，還是應該在保證預算科學的前提下實行預算公開：

“一個月僅吃喝就花約206萬元”；

“一次政府接待午餐花費3萬多元”；

“兩天兩夜的行程消費不下10萬元”；

……

近期連續(xù)發(fā)生的天價公務接待事件強烈刺激著公眾的眼球。

臨近年底，大大小小的單位再次掀起了新一輪的招待高潮。公務接待在公務活動中不可避免，是行政成本的重要組成部分。

然而，在不少地方、部門，公務接待明顯已經超出了“合理”范疇，成為一種不正之風，甚至演變?yōu)楦瘮〉囊环N重要表現(xiàn)形式，引起社會輿論的廣泛關注。

公務接待呈現(xiàn)惡性發(fā)展勢頭：一是違規(guī)消費日趨公開化，二是金額呈剛性擴張，三是違規(guī)接待牽涉人員和范圍廣，四是違規(guī)接待呈彌散性，五是在違規(guī)公務接待認識上呈模糊性。

近日，廣東省汕尾市煙草局局長陳文鑄被曝光涉嫌多項腐敗，人稱“史上最牛煙草局長”，引起社會各方關注。

此外，汕尾市煙草局局長還是當?shù)厝吮M皆知的“吃喝大戶”。

據(jù)汕尾市煙草局2010年“業(yè)務與財務公開”顯示，當年3月份該局業(yè)務招待費達206萬元，4月份微微“下滑”至196.42萬元。僅僅是2010年，1萬元以上的“大額招待”至少有400次，全年平均每天吃喝1次多，最高的一次消費達8萬多元。

此外，在汕尾市煙草局，就連外人看來油水甚少的單位食堂“廚房接待”，也充滿“玄機”：花費比市場上的高檔酒樓還高得離譜，一次接待費用達三四萬元的屢見不鮮，甚至有過一天吃掉13萬多元的紀錄。

如此大吃大喝，被人認為是“違反了生理規(guī)律”。

事實上，如此“違反生理規(guī)律”的事件不一而足。

2010年12月27日，國內一知名網站論壇出現(xiàn)題為《曝光海門市接待四川綿竹市官員消費與場所名單》的帖子。帖子稱，海門市審計局在一次公務接待中，一共兩天兩夜行程，竟然出動了24名公務人員陪同15名來客，工作交流不到4小時，其余時間都是吃喝玩樂，消費不下10萬元。

2011年1月15日，由江蘇省審計廳、南通市審計局和海門市紀委、監(jiān)察局聯(lián)合調查的“接待門”有了處理結果，當事人海門市審計局局長施平受到黨內嚴重警告和行政降職處分。

上述聯(lián)合調查結果顯示，網民質疑的六大問題雖在數(shù)額等方面有出入，但當事的海門市審計局及施平本人在收受紅包、公車私用、以權謀私等6個方面確實存在不同程度的違紀違規(guī)行為。

經查，2008～2010年，海門市審計局公務接待費按規(guī)定總額應控制在64.2萬元以內，實際發(fā)生額為95萬余元，3年共超支31萬余元。

除了經濟發(fā)達的南部和東部地區(qū)外，經濟相對落后的西部地區(qū)在吃喝上也“不甘人后”。

平遙古城位于山西省晉中市平遙縣，是一座具有2700多年歷史的文化名城，也是目前我國唯一以整座古城申報世界文化遺產獲得成功的古縣城。

據(jù)公開資料顯示，本來縣財政就吃緊，城墻坍塌都無資金修繕，而成名后的平遙古城卻為名所累，公務接待不堪重負。全縣一年公務接待人次超10萬人，僅此一項就少收入1200萬元。

對此，湖南大學廉政研究中心教授龍?zhí)J為，近年來公務接待中表現(xiàn)出腐敗跡象：公務接待耗費巨大，超標嚴重，而且呈現(xiàn)出幾個令人擔憂的惡性發(fā)展勢頭。一是公務接待違規(guī)消費日趨公開化；二是公務接待金額呈剛性擴張；三是違規(guī)公務接待牽涉人員和范圍廣，具有一定的普遍性；四是違規(guī)公務接待呈彌散性；五是對違規(guī)公務接待認識上的模糊性，認為不貪污、不受賄，吃喝沒關系。

兩個原因導致公務接待腐敗嚴重。一是目前相當多的公務接待費用在預算外循環(huán)；二是政府既是預算的編制者，也是預算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督

對于當前吃喝成風的現(xiàn)象，趙襄(化名)絲毫不感到吃驚，作為某地政府辦公室的工作人員，他見慣了這種迎來送往的場面。

“2010年年底已經狠吃了幾回了，集中拉到郊外一個度假中心開會，開完總結會就吃飯，四五百塊錢一瓶的酒成箱成箱往上搬。”趙襄說。

趙襄經手的花錢最多的一頓飯，花了將近3萬元。

“樓上領導吃，樓下司機吃，領導吃兩萬，司機吃一萬?！敝劣谘缯埖氖鞘裁慈耍w襄也不太清楚，“應該是對我們領導的仕途能夠形成直接影響的人”。

“有一次上級部門派來了一個工作組，人家就點名要住四星級以上的賓館，喝酒都是五糧液，一住就是將近一個月，很明顯超標了，但也沒辦法?！壁w襄說。

“在天價接待事件被曝光后，很多人提出，政府預算在接待費的設置上應該有一個標準，比如每年的經費是多少，人均的經費是多少?！敝袊ù髮W法治政府研究中心教授王敬波說，“事實上，這些標準都有，只是執(zhí)行起來很困難。上級領導來檢查，你怎么可能給人家吃20塊錢一頓的飯?”

趙襄也認為，雖然公務接待都有嚴格的接待標準，但在實際操作中，往往容易“破例”。

“比如喝酒，雖然我們規(guī)定接待用酒不用外地高檔酒水，但在用餐時，負責宴請的人一般會征求客人尤其是上級領導的意見，有的領導只喝固定品牌的高檔酒，我們總不能說這里沒有，讓客人尤其是領導掃興吧?！壁w襄說，“還有一個是在用酒數(shù)量上無法控制，這里的人熱情好客，一旦碰到酒量大的客人，酒水常常超標”。

查閱相關資料，記者注意到，根據(jù)2006年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》，國內公務接待是指“出席會議、考察調研、學習交流、檢查指導、請示匯報工作等公務活動”。而具體到實際操作層面，目前，公務接待還沒有一個明確的概念和操作的標準。

“公務接待領域中之所以存在這么嚴重的不正之風與腐敗現(xiàn)象，說到底是由于現(xiàn)行公務消費體制漏洞多、隱患多?！饼?zhí)J為，現(xiàn)有的一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規(guī)范不健全、可操作性不強，難以規(guī)范公務接待活動。

“同時，由于財政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務接待中搞各種違規(guī)動作?！饼?zhí)赋觥?/p>

中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱則認為：“有兩個原因導致了公務接待腐敗嚴重。一是目前相當多的公務接待費用在預算外循環(huán)，很難掌握具體數(shù)目；二是在各級政府預算及其執(zhí)行的權力分配格局中，實際決定權掌握在政府而非人大手中。政府既是預算的編制者，也是預算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督?！?/p>

從長期來看，抑制吃喝之風、保持行政成本正常增長，還是應該在保證預算科學的前提下實行預算公開

有業(yè)內人士提出，接待超標成為常態(tài)的背后是行政費用支出的年年增長。

一組被人們廣泛提及的權威數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2003年的25年間，我國財政收入增長了約28倍，而同期行政管理費用卻增長了87倍。而且行政管理費占財政總支出的比重在2003年就已上升到19.03%。

前不久，有關部委的調研數(shù)據(jù)顯示，2005年以來，我國財政行政事業(yè)公用經費支出每年增加1000多億元。2007年以來，該項經費支出已接近9000億元。

“從宏觀上來說，我們過去很多有關的研究都表明，在中國，行政運行的費用一直是居高不下的，有人估計超過了30%。換句話說，預算支出中可能有將近三分之一都是政府部門自己來運行的?！北本┐髮W法學院教授王錫鋅認為，“運行成本高，這涉及行政管理本身的問題，管理中是不是需要那么多的人員，我們的機構是不是太多了，還有我們許多事項是不是招投標實施得非常嚴格，能不能把成本控制住，我覺得這還涉及公共管理的問題”。

另一方面，是稅收的超幅增長態(tài)勢。

根據(jù)國家稅務總局日前發(fā)布的消息：2010年，全國稅收收入完成77390億元，比2009年增長22.64%。而根據(jù)經濟學界普遍預測，2010年我國全年GDP增速將達到10%。

行政支出和稅收都超過GDP增長，坊間對此非議頗多。

盡管關于稅收和稅負的問題，有關部門已經多次解釋，但大多數(shù)人還是認為稅負過重，于是有研究者毫不客氣地指出——“稅負過重的根本原因，是行政開支過大。龐大的政府機構系統(tǒng)，加之形形色色的其他‘吃皇糧的隊伍，幾乎將每年國民收入相當大的一部分吃掉”。

“稅收當中有相當一部分是行政成本，行政成本中有相當一部分是公務接待?！蓖蹙床ㄕf。

由此，王錫鋅建議對“三公消費”(公款吃喝、公車私用、公費出國)進行預算公開。

“關于‘三公的預算，有不少官員提出，‘三公中的接待、公車等等項目是放在不同的預算項目中，并不是單獨列為一塊。比如說接待費用可能算到行政管理費的預算中了。”王錫鋅說，“在我看來，‘三公可以作為預算公開的一個單獨項目，這在技術上是沒有問題的，只是更繁瑣而已”。

王敬波也認為，從長期來看，抑制吃喝之風、保持行政成本正常增長，還是應該在保證預算科學的前提下實行預算公開。

“不僅要保持預算的公開，更要保證決算的公開，也就是說事后建立倒查機制，明確錢都被‘吃到哪里去了?！蓖蹙床ㄕf。

事實上，這一問題目前已經引起了有關部門的高度重視。

2009年年初，中央下發(fā)了《關于黨政機關厲行節(jié)約若干問題的通知》。同年5月，中央紀委、監(jiān)察部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于采取有力措施認真貫徹落實厲行節(jié)約八項要求的通知》。最近，“十二五”規(guī)劃也明確提出要嚴格財政管理和監(jiān)督，公務接待原則上零增長。

但有業(yè)內人士直言，落實的效果不太令人滿意。為了徹底解決公務接待等方面存在的問題，有專家提出，需將整個公共財政進一步納入法治范疇。

一位不愿透露姓名的某省人大常委會負責人指出，要建立、健全依法治稅理財?shù)慕M織架構，構建法治財政的組織保障體系。目前的治稅理財?shù)慕M織架構包括立法、執(zhí)法、行政、監(jiān)督等機構，總的來說是健全的，問題在于相互制衡不夠，機構職能銜接不緊。特別是行政執(zhí)行機構彼此配合不主動、不密切，再加上政府機構仍帶有計劃經濟既高度集中又部門分割的痕跡，不少部門工作環(huán)節(jié)存在著有法不依或違法不究的空隙。這種狀況使公共財政的職能不能充分發(fā)揮，甚至使公共財政由政府財政變成部門財政而被肢解，造成政府財政不完整，使一部分財政資金的收支脫離法律法規(guī)的約束，不能真正用到公共服務領域。

這位負責人進一步指出，應該建立健全財政資金收支活動全過程的法定程序，構建法治財政運行的程序規(guī)范體系。職權法定、程序正當、誠實守信、權責統(tǒng)一是建設法治政府和依法行政的基本要求，也是建設法治財政的基本要求。建設法治財政的核心和根本，是使公共財政為黨依法執(zhí)政，為政府在黨的領導下依法行政、實現(xiàn)政府法定職能和工作目標服務。這就要求把財政資金的收支置于政府的依法管理之中，限定在法律范圍之內，決不允許任何個人濫用職權肢解和浪費財政資金，堅決杜絕以權壓法、以情代法的現(xiàn)象。■