管廷蓮

(中共浙江省溫州市委黨校，浙江溫州 325000)

公共政治學(xué)視閾中的城鄉(xiāng)一體化制度構(gòu)建

管廷蓮

(中共浙江省溫州市委黨校，浙江溫州 325000)

社會(huì)選擇理論不僅是一個(gè)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，更是公共政治學(xué)中的一個(gè)重要命題，作為政治學(xué)理論，它適用于政治投票與社會(huì)選優(yōu)等公共決策領(lǐng)域。該理論試圖以多元化的社會(huì)視角綜合考慮社會(huì)各成員的個(gè)體偏好，考慮不同階層、不同利益群體的價(jià)值取向和利益訴求，以促進(jìn)社會(huì)各成員的互融互通，其核心在于通過一定的方法對(duì)不同社會(huì)狀態(tài)的社會(huì)福利模式進(jìn)行優(yōu)化選擇，并對(duì)社會(huì)整體作出公正評(píng)判。按照社會(huì)選擇理論，在研究我國城鄉(xiāng)一體化制度構(gòu)建過程中，我們要關(guān)注城鄉(xiāng)居民在價(jià)值觀念和利益偏好等方面的差異，打破造成城鄉(xiāng)差異的制度機(jī)制，并構(gòu)建一系列融合城鄉(xiāng)偏好的制度體系，最終促成城鄉(xiāng)社會(huì)價(jià)值觀念、城鄉(xiāng)利益訴求與城鄉(xiāng)行為范式的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)選擇理論;公共政治學(xué);城鄉(xiāng)一體化;制度偏好

一、社會(huì)選擇理論及其在城鄉(xiāng)一體化分析中的適用性

社會(huì)選擇理論是一種分析社會(huì)集體選擇與社會(huì)個(gè)體偏好之間關(guān)系的社會(huì)學(xué)理論，其考察的重點(diǎn)在于通過一定的方法對(duì)不同社會(huì)狀態(tài)的社會(huì)福利模式進(jìn)行優(yōu)化選擇，并對(duì)社會(huì)整體作出公正評(píng)判。早在18世紀(jì)，法國社會(huì)學(xué)家孔多塞研究發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)決策中，“少數(shù)服從多數(shù)”原則的運(yùn)用會(huì)導(dǎo)致備選決策方案的不可比性，這就是著名的孔多塞悖論。①轉(zhuǎn)引自胡毓達(dá)、胡的的:《群體決策:多數(shù)規(guī)則與投票悖論》，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社2006年版?？锥嗳Ｕ撜f明，看似可行的社會(huì)決策機(jī)制可能伴隨著嚴(yán)重的制度危機(jī)或社會(huì)不協(xié)調(diào)性。20世紀(jì)50年代，阿羅(Kenneth．J．Arrow)在孔多塞悖論的基礎(chǔ)上，基于社會(huì)個(gè)體偏好的充分自由性以及社會(huì)偏好的非獨(dú)裁性等前置性條件，提出了阿羅不可能性定理(Arrow＇s Impossibility Theorem)。②K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．阿羅不可能性定理指出，如果一個(gè)社會(huì)的所有成員具有不同的個(gè)人偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，則在非專制社會(huì)中將不可能獲得所有人都滿意的決策方案，或者說得不到所有人都贊成的社會(huì)福利函數(shù)。由于阿羅不可能性定理是建立在社會(huì)個(gè)體效用不可比假設(shè)之上的，所以其理論的適用性備受爭議。阿馬蒂亞·森(Amartya．K．Sen)在阿羅不可能性定理的基礎(chǔ)上預(yù)設(shè)了個(gè)人偏好的非限制性、最小自由原則以及帕累托準(zhǔn)則等3個(gè)前置條件，結(jié)果同樣論證了社會(huì)選擇不可能性定理的有效性。③Amartya Sen．A Possibility Theory on Majority Decisions．Econometrica，1966，(2)．而后，奧爾森(A．G．Ohlsson)的集體行動(dòng)邏輯、布坎南(J．Buchanan)的公共選擇理論以及科爾曼(C．Coleman)的理性人假說等，都從不同角度豐富了社會(huì)選擇理論。社會(huì)選擇理論承認(rèn)社會(huì)成員的個(gè)體偏好差異，對(duì)事物的評(píng)判每個(gè)人都有一個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，理性個(gè)體的加總并不必然得到理性的群體。于是，如何“追求個(gè)人價(jià)值與社會(huì)選擇之間的沖突與一致性條件，將個(gè)體成員偏好集結(jié)成為群體的偏好”，④K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．就成了社會(huì)選擇理論所要解決的根本性問題。

社會(huì)成員的個(gè)體偏好是有差異的。在社會(huì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)居民由于生活環(huán)境、體制制度的不同，其群體間的偏好差異更為突出。這就要求社會(huì)研究學(xué)者運(yùn)用社會(huì)學(xué)理論解決城鄉(xiāng)居民的偏好差異，尤其在我國構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，需要運(yùn)用社會(huì)選擇理論解決城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城鄉(xiāng)二元分割問題及由此帶來的城鄉(xiāng)社會(huì)福利差異等一系列問題。根據(jù)厲以寧教授的觀點(diǎn)，①厲以寧:《走向城鄉(xiāng)一體化:建國60年城鄉(xiāng)體制的變革》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第6期。新中國成立以來，我國的城鄉(xiāng)體制大致經(jīng)歷了3個(gè)歷史階段:(1)城鄉(xiāng)二元體制形成期(1949—1978年)。這一時(shí)期我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍管理，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)受到極大限制，農(nóng)民成了事實(shí)上的“二等公民”;(2)城鄉(xiāng)二元體制改革試行期(1979—2002年)。這一時(shí)期，家庭承包責(zé)任制極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，但城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)依然受到較為嚴(yán)格的限制;(3)城鄉(xiāng)一體化時(shí)期(2003年—)。2003年以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度啟動(dòng)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展，農(nóng)民工群體逐步形成。特別是2008年黨的十七屆三中全會(huì)明確提出了建立城鄉(xiāng)一體化制度，為城鄉(xiāng)社會(huì)偏好融合提供了政策保障。按照社會(huì)選擇理論，農(nóng)村居民、城市居民有其各自的價(jià)值觀念和利益偏好。融合彼此偏好，制度等社會(huì)資本是前提。社會(huì)資本是社會(huì)共同體內(nèi)個(gè)體成員間基于長期互利合作而形成的一系列認(rèn)同關(guān)系以及由此積淀下來的社會(huì)價(jià)值理念、歷史傳統(tǒng)和行為范式。因此，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中融合城鄉(xiāng)偏好就是要從制度層面打破城鄉(xiāng)分割，促成“農(nóng)村人”享受真正的國民待遇，享有同“城里人”同樣的權(quán)利與利益，最終促成城鄉(xiāng)社會(huì)價(jià)值觀念、城鄉(xiāng)利益訴求與城鄉(xiāng)行為范式的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、社會(huì)選擇理論要求城鄉(xiāng)一體化具有雙向融合性

如上所述，社會(huì)選擇就是將眾多社會(huì)成員的個(gè)體偏好聚合成社會(huì)的群體偏好。在阿羅看來，社會(huì)個(gè)體偏好的聚合方式主要有投票機(jī)制、市場機(jī)制、獨(dú)裁及相機(jī)決策等四種。其中，投票機(jī)制主要用于政治決策，市場機(jī)制主要用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策，獨(dú)裁常見于專制社會(huì)，相機(jī)決策是一種傳統(tǒng)的社會(huì)選擇方法，通常是根據(jù)特定的環(huán)境作出特定的社會(huì)選擇。②［美］肯尼思·阿羅:《社會(huì)選擇:個(gè)性與多準(zhǔn)則》，錢曉敏、孟岳良譯，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2000年版，第11頁。由于獨(dú)裁決策一般不考慮社會(huì)個(gè)體的個(gè)人偏好，未能給社會(huì)個(gè)體留下自由空間，而相機(jī)決策一般用于解決特定的個(gè)體問題，于一般性社會(huì)問題的解決無益，于是投票機(jī)制和市場機(jī)制便成了現(xiàn)代社會(huì)用以聚合社會(huì)個(gè)體偏好的主要方式。從這一意義上講，社會(huì)選擇理論就是研究如何公平有效地將不同的社會(huì)個(gè)人偏好聚合成一個(gè)總體性的社會(huì)偏好，從而將社會(huì)政策立基于社會(huì)個(gè)人偏好之上，并不斷協(xié)調(diào)各方利益，最終形成社會(huì)成員對(duì)某一問題一致的觀點(diǎn)或總的決策。正如阿馬蒂亞·森(Amartya．Sen)強(qiáng)調(diào)的:“我們研究的問題就是:在一個(gè)偏好多元的社會(huì)里，如何就社會(huì)利益達(dá)成一個(gè)有說服力的聚合性判斷，并為這種聚合性判斷提供一個(gè)合理的解釋。”③Amartya Sen．The Possibility of Social Choice．The American Economic Review．1999:349 －378．于是，聚合個(gè)體偏好就應(yīng)該以多元化的社會(huì)視角綜合考慮社會(huì)成員的個(gè)體偏好，考慮不同階層、不同利益群體的價(jià)值取向和利益訴求，促進(jìn)社會(huì)成員的互融互通。這就要求按照社會(huì)選擇的市場機(jī)制，促成不同社會(huì)群體間的社會(huì)資源互通互享，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體福利的最優(yōu)化和社會(huì)總體的公平與公正。

社會(huì)選擇理論為解決城鄉(xiāng)一體化過程中的城鄉(xiāng)偏好融合問題提供了理論依據(jù)。社會(huì)個(gè)體的偏好融合應(yīng)該綜合考慮不同社會(huì)階層利益，遵循市場機(jī)制的公平交易原則，以促進(jìn)社會(huì)資源的流通與共享。據(jù)此，在城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)域，城鄉(xiāng)融合應(yīng)該具有雙向融通性:農(nóng)村居民能夠遷往城市從事適合自己的工作并能融入城市;城市居民也有遷往農(nóng)村的意向和需求并能夠扎根農(nóng)村經(jīng)營企業(yè)。然而，我國目前的城鄉(xiāng)一體化只是單向的農(nóng)村居民遷移到城市，造成這種局面的根本原因在于我國二元戶籍制度和二元土地制度。因此，要促成城鄉(xiāng)一體化的雙向融合，最根本的問題就是要解決我國目前戶籍制度和土地制度的二元性問題。

第一，關(guān)于二元戶籍制度?，F(xiàn)行二元戶籍制度是城鄉(xiāng)分割的根本原因，它造成了“農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)，城市搞工業(yè)，農(nóng)民務(wù)農(nóng)，城鎮(zhèn)居民務(wù)工”的城鄉(xiāng)二元格局，并嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)資源的雙向自由流動(dòng)，加劇了城鄉(xiāng)差距，影響著社會(huì)公平，已成為社會(huì)不和諧因素。所以，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)由無序向有序的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行戶籍制度的改革勢在必行。進(jìn)行戶籍制度改革需要做好以下工作:(1)從法律上確保公民的遷徙自由?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等明確規(guī)定了公民的自由遷徙權(quán)。我國作為一個(gè)大國，有義務(wù)履行國際公約，確保我國公民的遷徙自由。另一方面，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，城市發(fā)展需要大量社會(huì)勞動(dòng)力的供給，而鄉(xiāng)村有著豐富的土地資源和勞動(dòng)力資源，所以，從我國城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)看，確保公民的自由遷徙也有現(xiàn)實(shí)的必要性。(2)剝離附著在傳統(tǒng)戶籍制度之上的各種利益與特權(quán)。戶籍的本來功能是人口統(tǒng)計(jì)與人口管理，但我國傳統(tǒng)的戶籍制度將全國人口人為地劃分為城市居民和農(nóng)村居民，而且在社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)利益等方面城鄉(xiāng)有別，所以，這種戶籍制度承擔(dān)了身份確認(rèn)、資源分配等功能。所以，要改革戶籍制度，關(guān)鍵要?jiǎng)冸x附著在傳統(tǒng)戶籍制度之上的各種利益與特權(quán)，使城鄉(xiāng)居民在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等方面享有平等的機(jī)會(huì)和待遇。(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。我國戶籍改革已歷經(jīng)多年，并初見成效。很多地方以人口準(zhǔn)入代替以前的戶籍計(jì)劃管理，采取公民居住地登記戶口制度，并逐漸取消“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”戶口之分。從目前的戶籍改革實(shí)踐看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度是一個(gè)可行的方法，但是，從城鄉(xiāng)權(quán)利分配看，要從事實(shí)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，戶籍改革還有相當(dāng)長的路要走。

第二，關(guān)于二元土地制度。所謂二元土地制度就是城市土地實(shí)行國家所有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。城市住房國家頒發(fā)房產(chǎn)證，并可以進(jìn)行貸款抵押，而農(nóng)村住房則沒有房產(chǎn)證，沒有抵押功能。所以，要促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng)，這種二元土地制度應(yīng)該盡快改革?；谖覈鴩楹同F(xiàn)行法律，大面積地直接向農(nóng)民住房發(fā)放房產(chǎn)證是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)這一問題可作如下處理:(1)向城市郊區(qū)農(nóng)村發(fā)放土地使用證，有條件的可以考慮發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證，并從法律上保障農(nóng)村土地使用權(quán)可以入股、貸款抵押和轉(zhuǎn)讓，然后向全國農(nóng)村推廣。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的過程中，尤其要強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，切實(shí)保障農(nóng)民土地收益權(quán)，防止城市擴(kuò)張對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的剝奪。(2)發(fā)放農(nóng)村土地使用證或房產(chǎn)證，可以考慮以下三種方式①厲以寧:《論城鄉(xiāng)一體化》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2010年第11期。:其一，對(duì)“城中村”的房產(chǎn)，可先將土地收歸國有，再由相關(guān)房產(chǎn)部門發(fā)放正式房產(chǎn)證;其二，對(duì)城郊以外的農(nóng)村，可在現(xiàn)行土地集體所有制基礎(chǔ)上，建成新農(nóng)村社區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)部門發(fā)給房產(chǎn)證;其三，農(nóng)村集體企業(yè)所在區(qū)域的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民可以將土地使用權(quán)入股，并成為公司員工，企業(yè)以法人身份為區(qū)域內(nèi)農(nóng)村興辦福利，并向社區(qū)內(nèi)農(nóng)民發(fā)放相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證。

第三，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化雙向融合的技術(shù)支持。解決了城鄉(xiāng)一體化雙向融合的戶籍制度和土地制度等制度障礙后，投資者到農(nóng)村投資就有了制度上的保障。然而，除體制因素外，農(nóng)村物流等技術(shù)性問題也是必須解決的重要問題。農(nóng)民能否從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲得收益，取決于資本與技術(shù)的結(jié)合。農(nóng)業(yè)企業(yè)能否獲得較好的投資回報(bào)，也取決于資本、技術(shù)與物流的結(jié)合。所以，建設(shè)農(nóng)村公路、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村物流的配送能力就成了城鄉(xiāng)一體化雙向融合的關(guān)鍵性技術(shù)支持。

三、社會(huì)選擇理論框架下必須融合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度偏好

社會(huì)選擇理論認(rèn)為，融合社會(huì)偏好關(guān)鍵在于制度的構(gòu)建，有了良好的社會(huì)制度，社會(huì)公正才有保障。在我國城鄉(xiāng)一體化過程中，除了打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度這兩個(gè)根本性制度障礙外，還必須建構(gòu)其他配套制度體系。在建構(gòu)配套制度體系時(shí)應(yīng)該遵循以下兩個(gè)基本原則:其一，城鄉(xiāng)居民應(yīng)該獲得相同的發(fā)展機(jī)會(huì)，享有平等的政治權(quán)利和社會(huì)地位;其二，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給應(yīng)當(dāng)基本均等，使城鄉(xiāng)居民享有“相同的生活條件”。黨的十七大強(qiáng)調(diào)，“著力保障和改善民生，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。這是實(shí)現(xiàn)全體人民共享社會(huì)發(fā)展成果的重要舉措，體現(xiàn)了社會(huì)公正。促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障等制度偏好融合，應(yīng)從以下三方面著手解決。

第一，強(qiáng)化國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共品供給的支持力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要條件。在我國，農(nóng)村基本公共服務(wù)缺失已成為目前農(nóng)村發(fā)展的一大障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)在“生活條件”方面差距的重要條件，是城鄉(xiāng)居民享有均等發(fā)展權(quán)的重要保障。所以，加大國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共品供給的支持力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化勢在必行。挪威在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。②倪建偉、何冬妮:《挪威城鄉(xiāng)一體化核心制度安排及對(duì)中國的啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第6期。(1)確立中央財(cái)政對(duì)全國城鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付宏觀調(diào)控的總職能。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模取決于全國各省市的總體城鄉(xiāng)差異以及各地實(shí)際的公共財(cái)政需求。如中央財(cái)政對(duì)市鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量取決于每個(gè)市鎮(zhèn)農(nóng)村的人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)、地理位置與市鎮(zhèn)地域面積、農(nóng)村現(xiàn)行公路狀況及再投資成本等。(2)確立地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的主要機(jī)制。地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制旨在促成各市縣公共服務(wù)財(cái)政能力均等化。(3)對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)或特別不發(fā)達(dá)市鎮(zhèn)實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。挪威政府每年對(duì)奧斯陸以北的邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施特別的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，2009年奧斯陸地區(qū)獲得中央財(cái)政553．5萬挪威克朗的補(bǔ)助，保證了該地區(qū)農(nóng)村居民能獲得均等的社會(huì)公共品供給。

第二，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與融合。(1)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與融合可采取“三維社會(huì)保障”模式。首先，確立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法定基本保障，該保障旨在保障全體公民最基本的生活需要，如日常生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等;其次，建立省市縣補(bǔ)充社會(huì)保障，該保障可以采用“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方式;再次，建立商業(yè)性的附加社會(huì)保障，該保障由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，對(duì)保險(xiǎn)公司向農(nóng)村居民提供保障的可酌情考慮給予一定的財(cái)政支持或稅收優(yōu)惠。(2)在健全農(nóng)村社會(huì)保障體系上，首先要針對(duì)目前我國農(nóng)村的具體情況，作好農(nóng)村社會(huì)救助，對(duì)農(nóng)村“五保戶”提供扶貧與救濟(jì)，保障他們的基本生活;其次，結(jié)合我國目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，堅(jiān)持逐步推廣的原則，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，實(shí)行家庭養(yǎng)老保障與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式。再次，按照循序漸進(jìn)原則，分地區(qū)、有計(jì)劃地推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。

第三，著力解決失地農(nóng)民就業(yè)等社會(huì)保障問題。社會(huì)選擇理論指出，個(gè)人表達(dá)偏好的自由度是相對(duì)的。個(gè)體的人生活在群體當(dāng)中，必然受到各方面的限制。所以，針對(duì)社會(huì)弱勢群體，社會(huì)選擇理論要求作出特殊的照顧和處理。在社會(huì)機(jī)制選擇方面，孔多塞準(zhǔn)則指出:一般情況下，“勝出者”往往是備選方案中得票最多者。然而，事實(shí)上，多數(shù)準(zhǔn)則并不是解決社會(huì)選擇的首選機(jī)制。阿馬蒂亞·森列舉的“三人分餅”的例子就證明了多數(shù)準(zhǔn)則的不完備性。因?yàn)橐赃@種規(guī)則“分餅”，會(huì)將所有人的餅平分，哪怕他本來就是三人中的最窮者。這就是說，這種不考慮個(gè)體存量資產(chǎn)的“分餅”規(guī)則，缺乏對(duì)弱勢群體的照顧，有失社會(huì)正義。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，失地農(nóng)民成為最大的弱勢群體。制度的制定不能遵循“三人分餅”原則，而需要對(duì)他們進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》預(yù)測，從1993年到2030年，我國失地農(nóng)民人口將從4300萬上升到7800萬。①中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國統(tǒng)計(jì)》2005年第3期。農(nóng)民失去土地，就沒有了賴以生存的收入來源。所以，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中要給予失地農(nóng)民以基本的生活保障，其中保障失地農(nóng)民就業(yè)為其根本。保障失地農(nóng)民就業(yè)，必須從征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民就業(yè)以及失地農(nóng)民就業(yè)保險(xiǎn)等諸方面加以考量。(1)改進(jìn)征地補(bǔ)償制度。征收農(nóng)民的土地一定要以土地市場價(jià)格為基礎(chǔ)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。當(dāng)然，上述原則是假定政府基于公共利益對(duì)農(nóng)民實(shí)施征地的情景。如果是基于非公共利益的商業(yè)行為，則應(yīng)當(dāng)引入談判機(jī)制，談判雙方是農(nóng)民和開發(fā)商，必要時(shí)政府作為第三方公正人介入，由開發(fā)商和農(nóng)民集體談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)。這里需要說明兩點(diǎn):第一，對(duì)土地進(jìn)行市場估值時(shí)，除了要考慮土地對(duì)農(nóng)民的保障功能外，一定要充分考慮土地的未來增值以及農(nóng)民因失去土地而帶來的機(jī)會(huì)成本;第二，征地過程中，需要建立失地農(nóng)民長期保障機(jī)制，具體做法可以由政府牽頭，從土地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金，必要時(shí)向失地農(nóng)民提供救濟(jì)。(2)構(gòu)建與城市就業(yè)保障體系相融合的農(nóng)村就業(yè)服務(wù)制度。首先，建立就業(yè)型企業(yè)的認(rèn)定、扶持與優(yōu)惠制度，對(duì)接收失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)給予政策扶持與稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼;其次，建立以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)資本為輔助的失地農(nóng)民技術(shù)技能培訓(xùn)制度。(3)建立失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)制度。失地農(nóng)民作為社會(huì)就業(yè)的弱勢群體，自身的正當(dāng)權(quán)益常常得不到保障，所以，國家應(yīng)建立失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)制度，以保障他們應(yīng)有的就業(yè)權(quán)利。要從勞動(dòng)法等相關(guān)法律上明確規(guī)定城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán);明確規(guī)定用人單位使用失地農(nóng)民工，應(yīng)按照勞動(dòng)法規(guī)定，保障農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的最低工資待遇、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等各項(xiàng)權(quán)利;建立失地農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，對(duì)家庭困難的失地農(nóng)民提供同城市居民同等的失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等。

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1003－4145［2011］06－0144—04

2011－02－10

管廷蓮，中共浙江省溫州市委黨校副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)與城鄉(xiāng)一體化。

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