王東偉，姜 會

(河北科技師范學院文法學院，河北 秦皇島 066004)

河北省大學生自主創(chuàng)業(yè)政策法規(guī)研究*

王東偉，姜 會

(河北科技師范學院文法學院，河北 秦皇島 066004)

通過對473件扶持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)法律、法規(guī)和河北省地方政府制定的政策法規(guī)的分析梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法規(guī)政策在創(chuàng)業(yè)培訓、企業(yè)設立、資金扶持、稅收優(yōu)惠、人事管理等方面對大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)起到了積極作用，但個別制度也存在體系化不強、自身適法性差、制度存在棚架效應等問題，提出要加強法律制度體系建設，完善出臺制度實施細則，加大法律制度系統(tǒng)化力度，建立宣傳貫徹服務體系，消除法律制度棚架效應，增強時效性等措施。

大學生;創(chuàng)業(yè);政策法規(guī)

近年來，由于高校招生規(guī)模的不斷擴大，每年畢業(yè)生人數(shù)也在迅速增加，大學生就業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)和困境。大學畢業(yè)生掌握著大部分的高、新技術和專業(yè)知識，勇于奮斗創(chuàng)新。不僅是就業(yè)崗位的使用者，更應該成為崗位的創(chuàng)造者。隨著我國改革開放和經(jīng)濟快速的發(fā)展，特別是知識經(jīng)濟時代的到來，經(jīng)濟結構的調整和產(chǎn)業(yè)升級，為大學生創(chuàng)業(yè)構建了良好的平臺，提供了前所未有的機遇。大學生創(chuàng)業(yè)逐步成為一種趨勢，并成為人們所關注的熱點。根據(jù)《中華人民共和國就業(yè)促進法》第七條規(guī)定:“國家倡導勞動者樹立正確的擇業(yè)觀念，提高就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力;鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。各級人民政府和有關部門應當簡化程序，提高效率，為勞動者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)提供便利?！庇纱丝梢?，為大學生創(chuàng)業(yè)提供強有力的支持和全方位的服務，營造一個健康的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，是政府的責任。

一、對高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)方面的優(yōu)惠政策

2008年以來河北省人大常委會、省委、省政府各部門出臺了一系列鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)的法規(guī)和政策，比如從資金支持、教育培訓、創(chuàng)業(yè)實踐管理等方面給予優(yōu)惠，為大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)營造了一個相對有利的環(huán)境。

(一)創(chuàng)業(yè)培訓政策

2010年河北省人力資源和社會保障廳開始實施大學生創(chuàng)業(yè)引領計劃。該計劃將通過各項優(yōu)惠、激勵措施引領2萬名河北籍大學生成功實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)，其中2010年將不少于5000人，2011年不少于7000人，2012年不少于8000人。對于有創(chuàng)業(yè)愿望并具備條件的大學生，河北省各級公共就業(yè)服務機構將在3年內(nèi)，通過人力資源市場以及街道、社區(qū)等基層平臺，組織免費的創(chuàng)業(yè)培訓，邀請創(chuàng)業(yè)成功人士，特別是創(chuàng)業(yè)成功的大學生為在校大學生傳授創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗，并組織開展形式多樣的大學生創(chuàng)業(yè)競賽活動，開展在校大學生創(chuàng)業(yè)培訓服務。為在校大學生提供創(chuàng)業(yè)指導服務，將創(chuàng)業(yè)指導與創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(實訓)緊密結合，指導大學生制定創(chuàng)業(yè)計劃書及創(chuàng)業(yè)路線圖。建立和完善大學生創(chuàng)業(yè)導師制度，組織一批有社會責任感的企業(yè)家和專業(yè)人士成立大學生創(chuàng)業(yè)導師團、專家志愿團等;建立創(chuàng)業(yè)大學生俱樂部、創(chuàng)業(yè)大學生聯(lián)誼會等多種形式的大學生創(chuàng)業(yè)交流平臺。

(二)注冊登記方面的優(yōu)惠政策

1.程序簡化。凡高校畢業(yè)生(畢業(yè)后2年內(nèi))申請從事個體經(jīng)營或申辦私營企業(yè)的，可通過各級工商部門注冊大廳“綠色通道”優(yōu)先登記注冊。注冊登記程序由受理、審查、主管局長核準，改為主管局長授權處(科)長直接核準發(fā)照。對于簡易登記事項，實行“審核合一”，由受理人員直接審查核準。

2.費用減免。對高校畢業(yè)生從事個體經(jīng)營的，自工商部門依法批準之日起，免收個體工商戶管理費、集貿(mào)市場管理費、合同示范文本工本費。

3.不再審驗注冊資本金。據(jù)河北省工商局下發(fā)的《關于充分發(fā)揮職能作用促進全民創(chuàng)業(yè)的意見》規(guī)定，在全省范圍內(nèi)，凡申辦個體工商戶、個人獨資企業(yè)，取消最低注冊資本金限制，且無需審驗注冊資本金。

(三)貸款優(yōu)惠政策

對在當?shù)毓簿蜆I(yè)服務機構登記失業(yè)的自主創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生，落實有關小額擔保貸款和貼息扶持的優(yōu)惠政策。河北省人力資源和社會保障廳下發(fā)了《關于開展“高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)導航行動”的通知》，通知指出，河北省將降低小額擔保貸款門檻，使更多有創(chuàng)業(yè)意愿的高校畢業(yè)生享受到政策扶持。2009年底前，有關部門將為高校畢業(yè)生中的創(chuàng)業(yè)者發(fā)放1億元的小額擔保貸款。

(四)稅收優(yōu)惠政策

大學生自主創(chuàng)業(yè)可以享受減稅、免稅政策。根據(jù)河北省財政廳出臺的《關于鼓勵支持和引導全民創(chuàng)業(yè)財稅政策措施的意見》，所創(chuàng)企業(yè)凡從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目所得，從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，均可免征、減征企業(yè)所得稅。

(五)人事檔案管理方面的優(yōu)惠

河北省人事廳出臺的《關于促進全民創(chuàng)業(yè)的若干措施》規(guī)定，為高校畢業(yè)生減免人事代理費用、高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)期可計入工齡、在公務員招錄方面予以政策傾斜、高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷在報考公務員時可視為基層工作經(jīng)歷等。

二、優(yōu)惠政策解決的問題

高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)不缺乏激情，缺乏的是經(jīng)驗、資金和有利的市場環(huán)境。河北省政府各部門正是針對這幾個因素制定創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，從而在一定程度上為高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)提供了重要支持。

(一)大學畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗不足的問題

自主創(chuàng)業(yè)要有過硬的技術、獨特的創(chuàng)意、自己的專長或者比較豐富的經(jīng)驗，而大學畢業(yè)生缺乏的就是這些?？沼幸磺粺崆椋忍旖?jīng)驗不足，是大學生創(chuàng)業(yè)的軟肋。大學生在學校生活了十幾年，與社會接觸比較少，缺乏實踐經(jīng)歷與技能。政府相關部門應組織免費的創(chuàng)業(yè)培訓，邀請創(chuàng)業(yè)成功的大學生傳授創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗，指導大學生制定創(chuàng)業(yè)計劃書及創(chuàng)業(yè)路線圖。建立完善大學生創(chuàng)業(yè)導師制度，建立創(chuàng)業(yè)大學生俱樂部、創(chuàng)業(yè)大學生聯(lián)誼會等，大學生創(chuàng)業(yè)交流平臺等政策在一定程度上彌補了大學畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)先天不足的條件。

(二)緩解大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的資金不足的問題

大學生自主創(chuàng)業(yè)一個最大的難題是資金問題。大學生有一定專業(yè)知識，但大部分學生畢業(yè)時都是“身無幾文”，他們迫切需要原始資金的注入和在經(jīng)營過程中的扶持。政府的小額擔保貸款是解決創(chuàng)業(yè)者自有資金不足的最有效途徑，這也是在創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策中最受大學畢業(yè)生歡迎的政策之一。同時稅收優(yōu)惠政策通過減免有關稅費，降低高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的成本，直接增加他們的收入，在一定程度上保證其基本生活，幫助其盡快實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)成功的夢想。注冊登記中的費用減免政策也是創(chuàng)業(yè)經(jīng)營過程中的雪中送炭的政策。對于從事個體經(jīng)營且符合條件的高校畢業(yè)生，將免收行政事業(yè)性收費。雖然這部分收費不是很多，但是對啟動資金較少的大學生畢業(yè)生來說，也是一項激勵政策。

(三)解除大學畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的后顧之憂

大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)有主動創(chuàng)業(yè)者，有因為找不到工作的被動創(chuàng)業(yè)者。他們都擔心一旦創(chuàng)業(yè)失敗，自己需要再找工作，用人單位將如何對待自己創(chuàng)業(yè)期。因此人事檔案的去向就成為大學生創(chuàng)業(yè)者的顧慮。河北省人事廳《關于促進全民創(chuàng)業(yè)的若干措施》解決了自主創(chuàng)業(yè)大學生的后顧之憂。規(guī)定為高校畢業(yè)生減免人事代理費用、高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)期可計入工齡、在公務員招錄方面予以政策傾斜、高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷報考公務員時視為基層工作經(jīng)歷等。

三、優(yōu)惠政策在落實中所存在的問題

課題組通過調查了解到，大學生畢業(yè)后有過創(chuàng)業(yè)沖動的不少，但真正創(chuàng)業(yè)的卻不多，考研、就業(yè)依然是大學生畢業(yè)后的首選。大學生就業(yè)的熱門去向仍然是國家機關、事業(yè)單位或者是公司。從國家到地方政府優(yōu)惠政策雖多，但是卻遭遇大學畢業(yè)生的冷落，一方面是大學畢業(yè)生本身個人觀念和能力的問題;另一方面是這些政策法規(guī)本身存在問題:政府各部門之間在制定政策時缺乏溝通和協(xié)作，各部門的創(chuàng)業(yè)促進政策缺乏整合性。國家和省政府各部門出臺了眾多扶持大學生創(chuàng)業(yè)的政策，但各部門之間在制定政策時往往是“鐵路警察、各管一段”，部門間缺乏溝通和協(xié)作，大學生們很難從一個部門了解清楚大學生創(chuàng)業(yè)的全部政策。要想了解各項政策，只能從網(wǎng)上自己查找。而很難從網(wǎng)上查找到政府部門出臺的優(yōu)惠政策的正式文件，只能看到一些相關報道。

政策本身存在的問題:第一，大學生創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策大都以政策的形式出現(xiàn)，立法層次較低，因而具有很大的不確定性。河北省關于大學生自主創(chuàng)業(yè)方面的規(guī)定只有一部地方性法規(guī)，即河北省第十一屆人民代表大會常務委員會2009年11月通過的河北省實施《中華人民共和國就業(yè)促進法》辦法，該辦法中對大學生自主創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠只有原則性的規(guī)定:高等學校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的，按照有關規(guī)定享受優(yōu)惠政策。而大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠措施大部分是省政府各部門以通知的形式發(fā)出，這些通知屬于其他規(guī)范性法律文件，也就是通常所說的“紅頭文件”。從通知的做出到內(nèi)容的實施都沒有嚴格的程序，而且內(nèi)容也具有不確定性和長期性。第二，河北省某些地方法規(guī)、規(guī)范性文件與上位法銜接還存在問題。如:河北省出臺的《河北省人民政府關于進一步加快民營經(jīng)濟發(fā)展的意見》規(guī)定:“申請注冊公司的，允許股東分期繳納出資，首期出資達到注冊資本的20%即可登記。允許股東以實物、知識產(chǎn)權、土地使用權、股權等作價出資設立公司，其出資比例可占注冊資本總額的70%?！倍诟咝．厴I(yè)生創(chuàng)業(yè)的企業(yè)中注冊資本在10萬元以下的比例較高，首次達到20%即可登記，會有很大一批企業(yè)首次出資額在3萬元以下，而我國公司法規(guī)定首次出資不得少于3萬元。這些規(guī)定造成了該規(guī)范性文件與上位法相沖突的問題，使其在執(zhí)行過程中產(chǎn)生如何操作的疑問，降低了政策的公信力。第三，有些政策內(nèi)容缺乏可操作性。實踐表明，任何政策難就難在操作和實施，大學生創(chuàng)業(yè)政策更是如此。比如有的政策要求“當?shù)卣蛏鐣鹘鐟摲e極行動起來，推進大學生創(chuàng)業(yè)的法律服務工作”，但是當?shù)卣蛏鐣绾涡袆?，如何推動，卻沒有具體的意見或方法。導致這些政策只是在上級政府部門喊喊口號，下級政府部門收收文件就結束了，根本沒有實施。第四，某些政策優(yōu)惠前置條件較多。有些優(yōu)惠政策同時還設置了不少限制性的前置條件。比如戶籍的限制、申請者本人家庭情況的限制等。第五，政策導向的層次不高。目前創(chuàng)業(yè)政策的出發(fā)點僅僅是為了解決就業(yè)，這在一定意義上忽視了大學生現(xiàn)有知識能力、專業(yè)特長和未來的職業(yè)發(fā)展趨勢。所有的優(yōu)惠都是鼓勵和引導大學生從事服務性、簡單化的個體經(jīng)營項目，而不是高科技的行業(yè)和領域。政府制定的創(chuàng)業(yè)政策和法規(guī)不僅僅是為了解決大學生的就業(yè)問題，而應該是充分利用大學生掌握的專業(yè)知識，發(fā)揮他們在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升產(chǎn)業(yè)層次和技術水平方面的優(yōu)勢。

創(chuàng)業(yè)政策的后續(xù)服務體系缺乏。政策已經(jīng)出臺，但如何申請辦理，并沒有專門的機構來指導大學畢業(yè)生，創(chuàng)業(yè)政策的后續(xù)服務體系缺乏。大學生創(chuàng)業(yè)之初需要政府集中社會力量，成立公益性的咨詢服務機構，對大學生創(chuàng)業(yè)提供公司注冊、融資管理、人力資源管理等全面的指導服務。目前河北省有河北省青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務中心，但是該服務機構并不是公益性的，參加培訓，需要繳納學費、教材費、資料費和美術用品費等。

四、健全和完善河北省高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的政策與法規(guī)體系

(一)實現(xiàn)河北省創(chuàng)業(yè)法規(guī)與國家法規(guī)政策的對接

按照“勞動者自主就業(yè)，市場調節(jié)就業(yè)，政府促進就業(yè)”的原則，積極落實2002年國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門《關于進一步深化普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關問題意見的通知》(國辦發(fā)［2002］19號)、國務院辦公廳《關于做好2003年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》(國辦發(fā)［2003］49號)、國務院辦公廳《關于進一步做好2004年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》(國辦發(fā)［2004］35號)、教育部辦公廳關于做好2005年普通高校畢業(yè)生就業(yè)重點工作的通知(教學廳［2005］4號)、中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》的通知(中辦發(fā)［2005］18號)、教育部關于進一步深化教育改革促進高校畢業(yè)生就業(yè)工作的若干意見(教學［2003］6號)、教育部關于進一步加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)指導服務機構及隊伍建設的幾點意見(教學［2002］18號)等文件精神，通過制定與之配套的地方法規(guī)、規(guī)章或者政策的形式，將上述文件精神變成可在河北省具有可操作性的制度，完善河北省創(chuàng)業(yè)法律規(guī)章制度政策體系。

(二)搭建創(chuàng)業(yè)法規(guī)政策查詢平臺

河北省大中專畢業(yè)生就業(yè)服務信息網(wǎng)為高校畢業(yè)生搭建了良好的創(chuàng)業(yè)平臺，但國家、地方有關高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的政策法規(guī)僅收錄了88條，且其中還有許多政策性輔導條目，這不利于畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)一站式服務機構的建立。鑒于大學生的網(wǎng)絡資源利用能力強的特點，在該網(wǎng)站搭建河北省大中專畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策查詢系統(tǒng)，并及時維護更新，必將為其學習創(chuàng)業(yè)法律政策提供有利支撐。當然，這些政策法規(guī)除了適應高校畢業(yè)生外，可以開發(fā)更加廣普的功能，服務于河北省已畢業(yè)就業(yè)大學生。

(三)完善創(chuàng)業(yè)法規(guī)政策的內(nèi)容

通過法律法規(guī)的系統(tǒng)化，解決法規(guī)政策本身存在的問題:第一，提高高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策的立法層次。建議制定頒布《河北省大學生自主創(chuàng)業(yè)條例》，明確各部門的職責和分工，制定全局性的規(guī)劃，以保證各部門在出臺相應政策時的連貫性。第二，在政策中明確下級各部門的職責，加強政策內(nèi)容的可操作性。第三，提高政策的導向性。充分利用大學生掌握的專業(yè)知識，發(fā)揮他們在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升產(chǎn)業(yè)層次和技術水平方面的優(yōu)勢。第四，提高政策法規(guī)的系統(tǒng)化水平，將諸如:“大學生創(chuàng)業(yè)0注冊資本創(chuàng)辦公司”等與法律法規(guī)明顯沖突的政策法規(guī)廢止，協(xié)調各部門政策，減少沖突，提升政策法規(guī)的可執(zhí)行性。

(四)加強創(chuàng)業(yè)法規(guī)政策的后續(xù)服務體系

依托各高校和地方共青團、勞動部門，構建法律政策宣貫體系，加強創(chuàng)業(yè)政策法規(guī)的后續(xù)服務體系。法律政策教育，是大學生創(chuàng)業(yè)教育的重要內(nèi)容，但鑒于地方政策的差異性和靈活性，必須建立高校和地方聯(lián)動的法律政策宣貫體系，使法律政策成為高校畢業(yè)生的護身符、發(fā)動機。另外，要重點發(fā)揮社會培訓機構在高校畢業(yè)生就業(yè)培訓中的作用，一方面政府加強對培訓機構的資金扶持，借雞生蛋;另一方面高校與培訓機構合作，將社會上已經(jīng)引進和成熟的創(chuàng)業(yè)培訓課程引入即將畢業(yè)的大學生的課堂中，互利雙贏。

國家和政府出臺的各項大學生創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策和法規(guī)為大學生創(chuàng)業(yè)提供了強有力的支持和保障，但是要充分發(fā)揮其在大學生創(chuàng)業(yè)過程中的積極作用，必須進一步健全和完善高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的政策與法規(guī)體系本身及后續(xù)服務體系。

［1］陳榮華.就業(yè)有路——就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策法規(guī)解讀［M］.杭州:浙江大學出版社，2010.

［2］葉 宏.大學生創(chuàng)業(yè)法律實務［M］.北京:清華大學出版社，2009.

［3］吳家曦.中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營法律風險與防范策略［M］.北京:法律出版社，2008.

［4］范柏乃.創(chuàng)業(yè)投資法律制度研究［M］.北京:機械工業(yè)出版社，2005.

［5］陳妙娥.大學生自主創(chuàng)業(yè)困境及其支持體系的構建職業(yè)教育研究［J］.職業(yè)教育研究，2008(12):14－15.

［6］李泰山，姚金鳳.高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)法律風險探析［J］.教育與職業(yè)，2010(21):82.

Study on the College Graduates Entrepreneurial Policies and Regulations of Hebei Province

Wang Dongwei，Jiang Hui
(College of Humanities and Law，Hebei Normal University of Science ＆ Technology，Qinhuangdao Hebei 066004，China)

Through analyzing 473 supporting of college graduates entrepreneurial laws and regulations and Hebei province’policies and regulations，the existing laws and policies in pioneering training，enterprise establishment，capital support and preferential tax，personnel management aspects played a positive role in the university graduates entrepreneurship.But individual institution also is not systematic，and there are problems such as scaffolding effect.The measures are put forward，such as strengthening the legal system construction，perfecting detailed rules for the implementation，systematizing legal system，implementing service system and enhancing timeliness.

college graduates;entrepreneurship;policies and regulations

D601

A

1672－7991(2011)04－0052－04

河北省教育廳河北省高等學校人文社會科學研究一般項目“河北省高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策法規(guī)的效度研究”(JYZX201001)。

2011－09－05;

2011－11－13

王東偉(1980－)，女，河北省蠡縣人，講師，主要從事行政法與行政訴訟法、教育法研究。