生 青 杰

(河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467044)

房屋征收模式下的國有土地使用權(quán)補(bǔ)償問題探析
——以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為參照

生 青 杰

(河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467044)

房屋征收問題的實質(zhì)是存量土地的利用問題，是土地利益的再分配問題?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》確立的房屋征收模式雖然理順了被征收人(被拆遷人)、政府和建設(shè)單位之間的法律關(guān)系，程序上更合法理，但是對土地使用權(quán)補(bǔ)償問題卻諱莫如深，這將使條例實施的社會效果和功能大打折扣。作為我國特有的財產(chǎn)形態(tài)，土地使用權(quán)的價值不能被房屋完全吸納。土地使用權(quán)補(bǔ)償問題不容回避，在征收活動中給予其全面而充分的補(bǔ)償才符合現(xiàn)代法治的公平理念，從而有利于化解現(xiàn)實中因補(bǔ)償不足所引發(fā)的拆遷危局。

房屋征收;國有土地使用權(quán);補(bǔ)償

城市房屋拆遷問題是我國工業(yè)化、城市化加速發(fā)展所引發(fā)矛盾的集中體現(xiàn)。尤其是當(dāng)前我國許多地方處于快速的城市擴(kuò)張與舊城改造時期，拆遷項目集中，拆遷量大幅度增長。拆遷問題已演化為事關(guān)社會穩(wěn)定與發(fā)展的熱點、難點，而其主要矛盾突出地體現(xiàn)在補(bǔ)償方面。2011年1月21日，備受公眾期待的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱新條例)頒布實施，代替了飽受詬病的《城市房屋拆遷管理條例》。新條例的最大亮點是變過去的“拆遷”為“征收”,同時在明確政府責(zé)任、完善征收程序等方面也發(fā)生了可喜變化，體現(xiàn)了對被征收人權(quán)利的尊重和保護(hù)。不過，新條例在國有土地使用權(quán)補(bǔ)償方面的付諸闕如，使條例實施的社會效果和功能大打折扣，實乃憾事，本文就此問題談一些看法，拋磚引玉，求教于學(xué)界同仁。

一、國有土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性

在現(xiàn)代法看來，用益物權(quán)是人類在社會實踐中，為解決物質(zhì)資料的所有與需求矛盾而產(chǎn)生發(fā)展起來的，是所有權(quán)與其權(quán)能相分離的必然結(jié)果。這種分離適應(yīng)了商品經(jīng)濟(jì)要求擴(kuò)大所有權(quán)、擴(kuò)展財產(chǎn)使用價值的需求，對于滿足當(dāng)事人的需求、充分發(fā)揮物質(zhì)資料的效能、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都具有重要的作用。因而，不同時期、不同性質(zhì)的法律都給用益物權(quán)以確認(rèn)和保護(hù)。用益物權(quán)作為以物的使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，集中反映了現(xiàn)代物權(quán)法以“利用”為中心的物權(quán)觀念。長期以來，無論是大陸法系國家的民法，還是英美法系國家的財產(chǎn)法，以“利用”為中心的物權(quán)觀念都在法律中得到了充分的反映，以物的“所有”為中心的物權(quán)觀點，已經(jīng)被以物的“利用”為中心的物權(quán)觀點所取代。因此，可以說，現(xiàn)代物權(quán)法的核心在于用益物權(quán)。

我國建設(shè)用地基本上實行的是有償使用制度，土地使用人在支付了土地的對價即出讓金之后才能取得一定年限的國有土地使用權(quán)。該項權(quán)利以用益物權(quán)的形態(tài)，轉(zhuǎn)變成使用人重要的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)。

根據(jù)2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》的規(guī)定，用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。作為國有土地使用權(quán)的基本類型，建設(shè)用地使用權(quán)是指依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，獲得建設(shè)用地使用權(quán)者有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。同時該法第143條規(guī)定，除法律另有規(guī)定的外，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這就確認(rèn)了建設(shè)用地使用權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)。我國憲法第13條規(guī)定，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。因此，國有建設(shè)用地使用權(quán)作為公民、法人的重要財產(chǎn)權(quán)利在征收活動中不應(yīng)被忽視。

二、新條例無視土地使用權(quán)補(bǔ)償難以從根本上解決拆遷難題

新條例實施前的房屋拆遷模式是由《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市房地產(chǎn)管理法》共同支撐的“房隨地走”模式，《城市房屋拆遷管理條例》僅僅是上述法律的實施辦法。《土地管理法》第58條第1款：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……”《土地管理法》第58條第2款同時規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。政府根據(jù)上述規(guī)定和城市規(guī)劃可以作出收回土地使用權(quán)的決定，提前收回被拆遷人的國有土地使用權(quán)，然后再由國土部門核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。拆遷管理部門根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第7條第1款的規(guī)定發(fā)放拆遷許可證。申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的單位主要是依照《城市房地產(chǎn)管理法》取得開發(fā)權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商。

由此看出，真正決定拆遷問題的不是《城市房屋拆遷管理條例》，而是《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市房地產(chǎn)管理法》?！斗课莶疬w管理條例》本來就是原《城市規(guī)劃法》的配套法規(guī)。政府可以為了公共利益需要收回國有土地使用權(quán)，也可以因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃提前收回國有土地使用權(quán)，而根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定城市規(guī)劃的編制與審批權(quán)屬于政府，因此，地方政府幾乎可以不受約束地收回國有土地使用權(quán)。在某種意義上，開發(fā)商依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》賦予的壟斷開發(fā)權(quán)并借助于政府的行政權(quán)力，可以決定城市房屋的生死存亡。皮之不存，毛將焉附，土地使用權(quán)提前收回了，土地上的房屋又怎么可能不予拆遷呢？當(dāng)事人就只能拆房騰地。但是，國家為了公共利益需要征收房屋和收回土地使用權(quán)并非無償?shù)?。憲法?guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。物權(quán)法同時也規(guī)定，征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照《物權(quán)法》第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。因此，在原來的拆遷模式下收回國有土地使用權(quán)且應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償并不缺少法律依據(jù)。

實踐中拆遷矛盾的主要根源恰恰是補(bǔ)償范圍過窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償安置不到位等造成被征收人財產(chǎn)權(quán)利受損害，從而引起激烈對抗的問題。新條例確立的征收模式雖然理順了被征收人(被拆遷人)、政府和建設(shè)單位之間的法律關(guān)系，程序上更合法理，但是對憲法、物權(quán)法、土地管理法等法律明確規(guī)定的土地使用權(quán)補(bǔ)償卻諱莫如深，將征收對象僅限定為房屋，并沒有抓住解決拆遷難題的要害。其立法邏輯是政府為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋*見新條例第2條。，根據(jù)地隨房走的原則，房屋所占用范圍的國有土地使用權(quán)隨房屋收回。新條例涉及土地使用權(quán)的條款只有一個，即第13條第3款規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回?！蓖瑫r新條例第17條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：(一)被征收房屋價值的補(bǔ)償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。”這就明確把土地使用權(quán)的補(bǔ)償排除在外*新條例第17條規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：(一)被征收房屋價值的補(bǔ)償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎勵辦法，對被征收人給予補(bǔ)助和獎勵。。國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在對《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二次公開征求意見吸收采納情況作出的說明中認(rèn)為，條例規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換；補(bǔ)償是根據(jù)類似房地產(chǎn)的價格來評估，這里已經(jīng)包括了土地使用權(quán)的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為這種解釋是十分片面的。

眾所周知，政府表面征收房屋，其醉翁之意卻在房屋所占用的土地使用權(quán)，因為只有開發(fā)土地才能實現(xiàn)公共利益內(nèi)容；而被征收人失去的主要也是土地使用權(quán)，土地使用權(quán)是影響被征收人權(quán)益的核心因素。從土地使用情況來看，不同的土地使用權(quán)人對土地的開發(fā)強(qiáng)度存在非常大的差異，比如甲和乙各自花費(fèi)1000萬元通過出讓方式分別獲得相鄰10畝土地50年的使用權(quán)，甲因資金緊張暫時在該宗土地上建造了10間簡易平房，而乙在其土地上建造了10棟超高層大樓。若2年后因公共利益需要甲和乙的房屋(假定其房屋均未出售)同時被征收，按照新條例確定的補(bǔ)償項目，僅對甲和乙的房屋價值、搬遷臨時安置和停產(chǎn)停業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)償，同時收回各自的10畝土地使用權(quán)。這樣甲和乙所受損失就存在巨大差異，甲因建筑密度和容積率太低，土地使用權(quán)的價值無法被房屋充分吸收，即使按類似房屋的市場價格進(jìn)行評估，相當(dāng)大一部分土地使用權(quán)也難以得到補(bǔ)償，甲無疑受損嚴(yán)重。對乙而言土地使用權(quán)可以通過房屋價值評估得到補(bǔ)償，幾乎沒有損失。相應(yīng)地，甲對房屋征收的對抗將較乙激烈。

因此，筆者認(rèn)為，新條例對土地使用權(quán)補(bǔ)償問題有意回避的做法，不僅是對物權(quán)法等上位法的褻瀆，人為造成法律秩序的混亂，而且在實踐操作中往往容易損害被征收人土地使用權(quán)這項重要的財產(chǎn)權(quán)利，無助于有效解決各地長期積存的拆遷矛盾，“拆遷之禍”“拆遷悲劇”仍將上演。

三、完善國有土地使用權(quán)補(bǔ)償機(jī)制的思考

首先，要正視土地使用權(quán)補(bǔ)償問題，從立法目的上做到正本清源，明確把土地使用權(quán)納入新條例的調(diào)整范圍。

從法理角度看，“地上”房屋征收后予以拆除的磚瓦和鋼筋混凝土對征收者毫無價值和意義，政府通過征收房屋的“幌子”獲得土地使用權(quán)是其真實的目的。對被征收人來說，在其失去房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩項重大的物權(quán)之后，他們所得到的補(bǔ)償費(fèi)僅是房屋的對價；但是對征收者來說，他們支出征收補(bǔ)償費(fèi)則是為獲得土地使用權(quán)而非房屋本身。政府實際上是以補(bǔ)償房屋的微小代價攫取了被征收人財產(chǎn)價值更為巨大的土地使用權(quán)?！安疬w悲劇的根源不在拆遷條例，而在于整個城市規(guī)劃和拆遷決策過程；換言之，只要市民仍然被排除在拆遷規(guī)劃過程之外，只要拆遷對于政府和開發(fā)商來說還是一門利用公權(quán)無本生利的行當(dāng)，那么無論如何修改條例，拆遷都文明不起來”[1]。因此，只有實現(xiàn)全面而充分的補(bǔ)償，才能夠減少被征收人的敵對情緒，真正體現(xiàn)新條例所標(biāo)榜的公平補(bǔ)償原則。

從法律體系的內(nèi)部關(guān)系看，新條例將調(diào)整對象限于房屋而不包括土地使用權(quán)，顯然不符合我國土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致下位法與上位法之間的適用沖突。因此，新條例第1條應(yīng)明確加入土地使用權(quán)的內(nèi)容，可作如下表述：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收及相關(guān)土地使用權(quán)收回活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！迸c之相適應(yīng)，第2條可表述為：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，或者收回國有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人或者被收回土地使用權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補(bǔ)償?！?/p>

其次，在征收房屋活動中，對土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采取兩分法處理。一是對房屋地基占用的建設(shè)用地部分，考慮房屋建筑面積分?jǐn)偦亟ㄔO(shè)用地面積的程度，列入房屋價值對所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。二是對房屋地基之外的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)作為單獨(dú)項目進(jìn)行評估，并向使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。

再次，對收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)相關(guān)的土地市場價格。

我國各地政府在收回出讓國有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償實踐上也是亂象叢生。有的地方只對土地使用權(quán)人的房屋給予補(bǔ)償，拒絕對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。有的地方同意對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但是認(rèn)為土地使用權(quán)補(bǔ)償已經(jīng)包含在被征收房屋補(bǔ)償中。有的地方同意對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但以退還剩余年限的土地出讓金為限。有的地方同意在退還剩余年限的土地出讓金的同時，給予同期銀行利息。有的地方對剩余年限的出讓土地使用權(quán)進(jìn)行市場價評估，根據(jù)評估價給予補(bǔ)償。我國多部法律對收回國有土地使用權(quán)補(bǔ)償問題規(guī)定上的沖突，是造成土地使用權(quán)補(bǔ)償亂象的制度誘因之一。筆者認(rèn)為新條例應(yīng)當(dāng)借鑒《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價規(guī)范》中的合理規(guī)定，將土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)界定為被收回出讓土地使用權(quán)的剩余年限所對應(yīng)的正常市場價格。

最后，評估機(jī)構(gòu)的選擇方式應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。

征收活動中最敏感的問題是補(bǔ)償問題，征收人與被征收人往往在價格上無法達(dá)成一致。新條例規(guī)定，對評估確定的價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。其中沒有規(guī)定被征收人有權(quán)另行委托其他評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。從實務(wù)角度來看，評估機(jī)構(gòu)雖然是被征收人選定的，但房屋評估事項的委托人和實際付款人都是征收人，因此評估機(jī)構(gòu)按照征收人的意愿對房屋進(jìn)行評估，評估價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征收人的預(yù)期也就不足為奇了。如果被征收人對這樣的評估機(jī)構(gòu)作出的評估結(jié)果不滿意，對評估機(jī)構(gòu)不信任，應(yīng)當(dāng)允許其另行委托其他評估機(jī)構(gòu)，從制度上避免征收人對評估機(jī)構(gòu)的控制，使房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)能夠真正做到獨(dú)立、客觀和公正。

[1]張千帆：《拆遷條例》不是悲劇根源[N].東方早報，2009-12-10．

[責(zé)任編輯迪爾]

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2011-03-15