傅廣宛,蔚盛斌

(華中師范大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢430079)

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題形成的原因很多,有些屬于非政策因素所導(dǎo)致,有些則屬于政策因素所導(dǎo)致。在政策因素所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題中,由政策結(jié)構(gòu)不完善所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題占有相當(dāng)?shù)臄?shù)量。目前源于政策結(jié)構(gòu)不完善的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題值得關(guān)注,這類問題主要表現(xiàn)在配套資金的兩難選擇、糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對性侵權(quán)、承包土地?cái)?shù)量的非均等化等四個(gè)方面。本文擬分析四類由政策結(jié)構(gòu)不完善所引致的農(nóng)民權(quán)益保障問題,并就政策結(jié)構(gòu)的完善與調(diào)整提出相關(guān)建議。

一、配套資金的兩難選擇

近年來在農(nóng)村建設(shè)方面國家的項(xiàng)目投資逐年加大,但相當(dāng)多的項(xiàng)目都要求縣市提供配套資金。這些政府推出的基本建設(shè)項(xiàng)目,目前主要集中在農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村醫(yī)療四項(xiàng)建設(shè)等農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益方面,這些項(xiàng)目不僅對于農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義,而更為重要的意義還在于這些項(xiàng)目是政府“推出的一項(xiàng)民心工程,深受社會廣泛關(guān)注和期盼”[1]。但是,由于許多地方政府財(cái)政比較困難,由地方政府提供的財(cái)政配套資金無法落實(shí)到位,尤其是一些主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的貧困縣市,這些配套資金拿出來尤為困難。地方配套資金不到位,上級檢查時(shí)就會被認(rèn)為違規(guī),甚至?xí)蝗∠?xiàng)目安排資格,或者進(jìn)一步限制項(xiàng)目資金的撥款。如果地方勉強(qiáng)配套,從公共政策系統(tǒng)分析的觀點(diǎn)來看,勢必會減少農(nóng)民在其他方面享受公共產(chǎn)品的機(jī)會。“中國支農(nóng)配套資金引起的鄉(xiāng)村負(fù)債占目前鄉(xiāng)村存量負(fù)債的比例為15.2%～25.8%;在2005～2020年這段時(shí)間,支農(nóng)配套資金最高將引發(fā)17850.77億元鄉(xiāng)村新增負(fù)債”[2]。為了不影響農(nóng)民在其他方面享有的公共產(chǎn)品的權(quán)利,一些地方就假配套,即名義上配套而實(shí)際上沒有配套。假配套的直接后果是,地方將“大餅攤薄”,僅僅把中央下?lián)艿馁Y金用于項(xiàng)目建設(shè)上,以犧牲項(xiàng)目的質(zhì)量來降低項(xiàng)目的成本,從而影響農(nóng)民享受公共產(chǎn)品的質(zhì)量。一些地方的“村村通”工程質(zhì)量不高,這是其中的一個(gè)主要原因。

配套資金制度的宗旨在于減輕中央財(cái)政投資的負(fù)擔(dān),強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任并調(diào)動其積極性。它作為一項(xiàng)國家財(cái)政資金下?lián)苷?在政策規(guī)劃階段明顯缺乏一個(gè)完善的政策結(jié)構(gòu)。更確切地說,對于欠發(fā)達(dá)地區(qū),或者在客觀上難以采取配套措施的地區(qū)如何進(jìn)行區(qū)別對待缺乏相應(yīng)的政策設(shè)計(jì),這就造成了政策執(zhí)行過程中的各種困境。在政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變的條件下,地方政府往往表現(xiàn)出財(cái)權(quán)不足、事權(quán)有余的管制型政府特征。向國家爭取資金,是地方政府改善農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的重要措施。如果拒絕國家的下?lián)苜Y金,無疑是地方農(nóng)民權(quán)益的一種損失;如果接受國家的下?lián)苜Y金,一些地方又不得不以負(fù)債、弄虛作假等手段來采取配套措施。在某種意義上,接受國家的下?lián)苜Y金越多,地方政府負(fù)債剛性增長的風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)來自行政道德方面的風(fēng)險(xiǎn)就越大。

所以,配套資金問題就成為貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的兩難選擇。目前,一些地方領(lǐng)導(dǎo)甚至不敢再向國家爭取帶有配套要求的項(xiàng)目,而更傾向于將地方的發(fā)展問題留給下一任領(lǐng)導(dǎo),這種做法,勢必會影響農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展。要改變這種現(xiàn)象,就必須從完善政策結(jié)構(gòu)開始。毫無疑問,對于發(fā)達(dá)地區(qū),要求配套資金是調(diào)動地方積極性的辦法之一,但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū),要求配套資金不但不能調(diào)動地方的積極性,反而不利于保護(hù)農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。因此從政策結(jié)構(gòu)上,在配套資金的政策規(guī)劃中,應(yīng)該進(jìn)行追蹤調(diào)整,做出對于貧困地區(qū)不要求配套資金或者減免配套資金的政策設(shè)計(jì)。比如,可以根據(jù)各地的實(shí)際情況分門別類設(shè)計(jì)配套標(biāo)準(zhǔn),對于中西部貧困地區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行去剛性化設(shè)計(jì)等。也可以采取更加靈活的配套措施,如采取類似于“以工代賑”的辦法,以當(dāng)?shù)厥芤孓r(nóng)民進(jìn)入項(xiàng)目務(wù)工的部分價(jià)值來替代配套資金,以此來促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

改革開放30多年來,我國的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐年提高,為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),自2004年以來,國家連續(xù)6年相繼出臺了減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策,這些政策措施在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但一些糧食主產(chǎn)區(qū)仍然存在著產(chǎn)糧貢獻(xiàn)越大農(nóng)民卻相對越窮的現(xiàn)象。“在糧食生產(chǎn)連年豐收的情況下,出現(xiàn)了相對貧困人口分布有日益向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移和集中的趨勢”[3]。其原因是多方面的,其中有三方面的原因應(yīng)該引起高度重視。

第一,我國工業(yè)品價(jià)格的增長速度大于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的增長速度。以江蘇省為例,從 1991年到2007年,工業(yè)品價(jià)格指數(shù)增長了大約2.8倍,而同期全國的糧食價(jià)格指數(shù)僅僅增長了大約1.18倍。工業(yè)品價(jià)格指數(shù)的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于糧食價(jià)格指數(shù)的增長,兩個(gè)增長速度不一致,導(dǎo)致務(wù)農(nóng)的收入與務(wù)工的收入差距必然拉大。

第二,工業(yè)品的利潤空間逐漸增大,農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間逐漸縮小。就工業(yè)品來說,工業(yè)品的出廠價(jià)格逐年走高,而原材料購進(jìn)價(jià)格增長不大,工業(yè)品的利潤空間逐年增大。就農(nóng)產(chǎn)品來說,糧食價(jià)格雖然有所增長,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格卻增長更快,糧食價(jià)格的利潤空間不斷縮小,甚至不產(chǎn)生利潤。工業(yè)品生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)兩個(gè)利潤空間的變化方向不一致,有可能導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)逐漸增大的趨勢。

第三,發(fā)展糧食生產(chǎn)不會產(chǎn)生地方財(cái)政收入,糧食主產(chǎn)區(qū)由于耕地紅線限制又不便發(fā)展工業(yè)。這樣糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政必然會出現(xiàn)一定的困難,導(dǎo)致農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益中,應(yīng)該由當(dāng)?shù)刎?cái)政支持的部分更加難以得到保障,糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度必然遲緩。這種局面使得農(nóng)民享有公共物品的權(quán)益很難落到實(shí)處,甚至有可能影響到糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

由于上述因素及其他因素的影響,農(nóng)民的勞動報(bào)酬在我國初次分配中的比例應(yīng)該說是很低的,嚴(yán)重制約了農(nóng)民享受公共物品權(quán)益的提高。農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家的糧食安全作出了貢獻(xiàn),保障農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益,保障糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán),是當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益保障方面亟待解決的問題。民以食為天。建議采取措施,促進(jìn)我國的糧食價(jià)格與國際接軌,對于擁有土地使用權(quán)且糧食凈出售者來說,“糧食價(jià)格上漲是好事而從中受益”[4]。同時(shí),適當(dāng)調(diào)控生產(chǎn)資料的上漲幅度,拓展糧食生產(chǎn)的利潤空間,將工業(yè)品生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)兩個(gè)利潤空間的發(fā)展方向調(diào)整一致并維持下去。同時(shí),應(yīng)結(jié)合調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu),實(shí)施將中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度向農(nóng)業(yè)大省,尤其是以產(chǎn)糧為主的貧困地區(qū)更加傾斜的財(cái)政政策。

三、土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對性侵權(quán)

國家建設(shè)用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因部門而異,容易引發(fā)農(nóng)民土地權(quán)益中的“相對性侵權(quán)”現(xiàn)象。本文所謂的“相對性侵權(quán)”,指的是同時(shí)段、同地域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于來自不同的用地主體而高低不一,農(nóng)民在土地被征用后獲得了較低的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,尚未達(dá)到同時(shí)段同地域的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),因此而產(chǎn)生一種土地權(quán)益的相對被剝奪感。這種被剝奪感的原因就是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對性侵權(quán)。

農(nóng)民不僅關(guān)注土地征收的絕對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),更關(guān)注土地征收的相對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定,“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。如果在該地域上實(shí)行的最高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是合理的,那么以較低標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進(jìn)行的征地補(bǔ)償就意味著補(bǔ)償幅度并不到位,與法律規(guī)定的“相應(yīng)的補(bǔ)償”精神并不一致,實(shí)際形成了一種相對性侵權(quán)。

2009年河南省湯陰縣境內(nèi)有“南水北調(diào)工程”“京珠高速公路拓寬工程”“石武高速鐵路工程”三大工程需要征用土地。但是三大工程征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻是三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),差距較大,甚至達(dá)到兩倍,有的工程征地是同一村或同一承包戶的土地,但獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻不一樣,由此引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時(shí)有發(fā)生?；鶎诱荒茏稣f服解釋工作,很難解決這類由于中央部委的政策結(jié)構(gòu)不完善所產(chǎn)生的政策執(zhí)行難題。

這種農(nóng)民土地權(quán)益的相對性侵權(quán)現(xiàn)象,應(yīng)該是政策系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)造成的,政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)的主要原因是政出多門。政府在政策體系中并沒有考慮到政出多門可能產(chǎn)生的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對性侵權(quán)問題,所以就整體的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說,政策結(jié)構(gòu)是不完善的。農(nóng)地補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)應(yīng)該能夠滿足表達(dá)政府意愿、符合各相關(guān)利益主體的要求、推進(jìn)社會更加和諧的政策目標(biāo)。雖然政府的農(nóng)地補(bǔ)償政策目標(biāo)具有多重性,屬于多目標(biāo)的政策結(jié)構(gòu),但至少政府本身的政策目標(biāo)應(yīng)該是一致的。否則,“補(bǔ)償政策的各目標(biāo)之間存在潛在性的矛盾和沖突,特別是農(nóng)地保有量目標(biāo)和農(nóng)民收入增長目標(biāo)之間的矛盾,在一定的條件下會抵消農(nóng)地補(bǔ)償政策的績效”[5]。

解決這類問題可以考慮多種辦法并用。對于在依靠國家行政力量推動的國家建設(shè)用地中涉及可耕地的部分,建議由國家發(fā)展改革委員會或者國土資源部統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部委制定國家層面的建設(shè)項(xiàng)目征地合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),省市自治區(qū)及其所屬行政區(qū)的重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目參照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！昂侠硌a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)包括失地農(nóng)民的現(xiàn)有損失價(jià)值和未來盈利的折扣價(jià)格,同時(shí)還應(yīng)補(bǔ)償因征用土地而導(dǎo)致鄰近土地的利益相關(guān)者的損失,以此解決在同時(shí)段同地域征地過程中存在的各個(gè)部門補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一所產(chǎn)生的相對性侵權(quán)問題,切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受損失,減少各種不利于社會穩(wěn)定的誘發(fā)因素。

同時(shí),要健全土地征用補(bǔ)償程序,盡可能提高土地征用補(bǔ)償過程與標(biāo)準(zhǔn)的透明度。對于已經(jīng)承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等,若國家建設(shè)用地必需,在不違背《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的前提下,可以采用土地集約化處理的方式進(jìn)行集約化處理,即把需要流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量提供給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)投資公司,由農(nóng)業(yè)投資公司和土地承包者本人協(xié)商好土地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn),然后再由農(nóng)業(yè)投資公司統(tǒng)一在市場進(jìn)行“招、拍、掛”,由市場來最后決定土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果“招、拍、掛”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)民原來確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),則高出部分歸農(nóng)民所有。這種集約化處理,增加了一個(gè)緩沖環(huán)節(jié),除了可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益之外,也可以過濾掉一些明顯不合理的要求。而且,“作為國家行政行為,土地征用補(bǔ)償必須嚴(yán)格按照法律程序才能進(jìn)行,因此有必要從法律的高度制定完善可行的土地征用補(bǔ)償程序”[6],以改變征地價(jià)格往往受強(qiáng)勢一方的意志影響較大的狀況,保證征地雙方均可通過法律程序提出自己的訴求,最終在法律的保護(hù)下確定雙方都能接受的價(jià)格。

四、承包土地?cái)?shù)量的非均等化

土地承包經(jīng)營制度促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展,但該政策在長期的執(zhí)行過程中積累的深層次矛盾和問題也逐漸暴露出來,由“增人不增地,減人不減地”導(dǎo)致的土地承包數(shù)量非均等化問題就是其中的一個(gè)比較突出的問題。1993年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》指出:“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分,提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的辦法?！钡嗄陙?由于婚喪嫁娶、人口遷移和新人口出生,人口在不斷地發(fā)生變動,一些地方由于國家工程建設(shè)用地等原因,土地?cái)?shù)量也在發(fā)生變動,一些人成為失地農(nóng)民。由于“增人不增地,減人不減地”,這就出現(xiàn)了兩個(gè)新的問題。一是土地承包數(shù)量分化明顯,一部分人沒有可以承包的土地,成為無承包土地的農(nóng)民,土地權(quán)益難以得到保障,而另一些人卻在事實(shí)上承包了較多的土地。二是農(nóng)村出現(xiàn)了一部分戶口遷出村莊但卻繼續(xù)擁有村莊土地承包權(quán)的人口,這部分人承包了村莊的土地但并不承擔(dān)原所在村莊的公益責(zé)任。其中的一些人在城市化進(jìn)程中成功實(shí)現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)換但仍然在農(nóng)村繼續(xù)承包土地,享受各種政策補(bǔ)貼。這種承包土地?cái)?shù)量的非均等化現(xiàn)象在各地普遍存在,已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

實(shí)行“增人不增地,減人不減的地”的政策在一定時(shí)期內(nèi)有利于充分調(diào)動農(nóng)民種地的積極性,有利于提高土地質(zhì)量,更有利于鞏固土地經(jīng)營承包制度。如果按照30年一個(gè)承包期考慮,這項(xiàng)政策在土地經(jīng)營承包制度實(shí)行的初期和中期都是非常必要的。但是,由于政策環(huán)境中各種因素的變動,政策風(fēng)險(xiǎn)也在不斷地聚集?？梢灶A(yù)計(jì),隨著新出生人口的增多,無土地承包的農(nóng)民會越來越多,加之我國逐漸進(jìn)入老齡化社會,土地承包數(shù)量上的非均等性將會更加突出;隨著城市化進(jìn)程的加快,由農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化的人口越來越多,農(nóng)民調(diào)整土地承包數(shù)量的愿望會更加強(qiáng)化;隨著國家惠農(nóng)政策所涉及補(bǔ)貼的逐年增多,以承包土地?cái)?shù)量為基準(zhǔn)發(fā)放的補(bǔ)貼,將會使附著在土地上的利益矛盾更加凸顯,無土地承包的農(nóng)民對于土地的需求愿望也會更加強(qiáng)烈。

任何公共政策都是對政策環(huán)境中某種訴求的回應(yīng),因此公共政策具有環(huán)境依賴性。當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生變化時(shí),公共政策應(yīng)該隨之而變化。如果不能和新的政策環(huán)境相適應(yīng),政策結(jié)構(gòu)就變得不完善起來。土地承包經(jīng)營制度也是如此。為了釋放逐漸積聚起來的政策風(fēng)險(xiǎn),保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展,保障無土地承包農(nóng)民的土地權(quán)益,建議在堅(jiān)持土地承包經(jīng)營制度不變的前提下,按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則出臺相應(yīng)的配套政策,根據(jù)土地變動情況和人口變動情況,每十年進(jìn)行一次土地微調(diào)。重點(diǎn)解決符合計(jì)劃生育政策的自然出生人口的土地承包權(quán)問題,解決城市化進(jìn)程中身份轉(zhuǎn)化后土地的及時(shí)正確流轉(zhuǎn)問題。對于農(nóng)村婦女出嫁后娘、婆兩家土地承包權(quán)的銜接問題,應(yīng)該尊重婦女的意志,允許婦女選擇一份土地承包權(quán)。這種調(diào)整的目的在于以漸進(jìn)性的方式逐步釋放政策風(fēng)險(xiǎn),完善新政策環(huán)境下的政策結(jié)構(gòu),引導(dǎo)土地資源向相對均衡化的方向發(fā)展,保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的健康運(yùn)行。

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