安 然,王運(yùn)祥

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州510006)

目前兩岸關(guān)系雖日趨緩和,經(jīng)貿(mào)文化往來日益頻繁,可是大陸與臺灣仍舊面臨隔海分離的局勢,建立統(tǒng)一和強(qiáng)大的中國仍舊是我們奮斗的目標(biāo)。

一、兩岸關(guān)系現(xiàn)狀

臺灣問題被公認(rèn)為是中國歷史上國共兩黨內(nèi)戰(zhàn)的遺留問題。兩岸關(guān)系從新中國建立至今經(jīng)歷了相當(dāng)大的波折與變化,大致可分為三個階段:第一階段即1949年至1978年。此階段兩岸基本上處于絕對的隔絕,甚至在武力上也是相互對峙的狀態(tài)。以1979年全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》為標(biāo)志,其內(nèi)容主要為商討結(jié)束兩岸軍事對峙狀態(tài),并提出兩岸三通、擴(kuò)大兩岸的交流,由此兩岸關(guān)系邁入了第二個階段。從1979年至2007年,這是一個對兩岸關(guān)系的探索過程,是一個曲折的發(fā)展過程。1978年大陸實(shí)行了改革開放政策,中美關(guān)系也步入正軌,臺灣也在80年代宣布解除戒嚴(yán),兩岸的經(jīng)貿(mào)、文化、科技教育等領(lǐng)域的交流從此開始愈加密切。可是在兩岸關(guān)系的發(fā)展中,并非只有和平統(tǒng)一的主旋律。在李登輝、陳水扁當(dāng)政期間,他們相繼拋出“特殊國與國關(guān)系”“一邊一國”論調(diào),鼓吹臺獨(dú),更有陳水扁的“去中國化”運(yùn)動,使得兩岸關(guān)系“劍拔弩張”,引發(fā)臺海局勢的動蕩。到了2008年5月,國民黨重新上臺執(zhí)政,兩岸關(guān)系才步入了第三個階段,邁入了和平發(fā)展的新軌道。

自2008年以來,兩岸雙方抓住機(jī)遇,積極推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展,兩岸關(guān)系呈現(xiàn)出共識增加、交流頻繁,制度性協(xié)商談判成效明顯、和平發(fā)展態(tài)勢逐漸穩(wěn)固的良好局面[1]。目前兩岸關(guān)系正呈現(xiàn)出和平發(fā)展的強(qiáng)勁勢頭,兩岸各界大交流局面正在形成,且兩岸的交往也正在向著制度化和機(jī)制化進(jìn)程有序推進(jìn)[2]。可是,我們也必須認(rèn)識到,在良好的大環(huán)境下,兩岸關(guān)系的發(fā)展并非一帆風(fēng)順,其中也面臨一定的阻力和挑戰(zhàn),“臺獨(dú)”勢力依然存在,反“臺獨(dú)”的斗爭仍需繼續(xù)下去;同時也有來自國際上其他大國的干預(yù),企圖利用臺灣問題來牽制中國的發(fā)展,控制臺海局勢。和平統(tǒng)一的道路任重而道遠(yuǎn)。

毋庸諱言,兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定對中國的國家安全及未來的發(fā)展有著積極的意義,臺灣民眾當(dāng)然也可以從中受益。兩岸之間關(guān)系的改善,最主要的挑戰(zhàn)就是臺灣仍然有一部分人對大陸的懷疑。陸委會的民調(diào)顯示,臺灣民眾在認(rèn)知大陸政府對臺政府的態(tài)度上,持“不友善”(43.4%)的要高于“友善”(37.3%);至于大陸政府對臺灣人民的態(tài)度,持“不友善”(41.4%)與持“友善”(41.2%)的比例相差不大。由此可見,臺灣民眾對大陸政府仍保有警覺心[3]。

胡錦濤也提出了發(fā)展兩岸關(guān)系的十六字方針:“建立互信、擱置爭議、求同存異、共創(chuàng)雙贏”。足見“建立互信”是兩岸關(guān)系能夠穩(wěn)健發(fā)展的重要前提。可是由于目前兩岸的特殊政治狀態(tài),我們政府無法直接向臺灣民眾傳達(dá)我們的意愿或是直接落實(shí)某些政策,因此建立互信需要另辟渠道,那就是依靠民間交流,依靠非政府組織(NGO)扮演在政府和民眾之間發(fā)揮橋梁作用。這樣非政府組織依靠自身優(yōu)勢,既可以贏得民眾好感,也可以有效傳達(dá)政府意愿,在兩岸關(guān)系的進(jìn)一步穩(wěn)健發(fā)展中起到不容忽視的作用。

二、臺灣NGO的發(fā)展

非政府組織(Non-Governmental O rganization,簡稱NGO),又被稱為“非營利組織”“民間團(tuán)體”“慈善機(jī)構(gòu)”“志愿組織”“第三部門”等,并在諸多文獻(xiàn)中也經(jīng)常被交互使用。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會理事會在其文件中指出:“雖然非政府組織究竟是什么沒有一個被普遍接受的定義,但也有一些基本的性質(zhì)符合一般的協(xié)議。一個非政府組織是一個非營利實(shí)體,其成員是一個或多個國家的公民或公民社會,而且其活動由其成員的集體意愿來決定,以響應(yīng)其成員或與該非政府組織合作的一個或多個社區(qū)的需要。”[4]本文采用聯(lián)合國經(jīng)社理事會對NGO的權(quán)威定義。

1949年國民政府退至臺灣,5月宣布“戒嚴(yán)令”,臺灣進(jìn)入戒嚴(yán)時期,對于政治、媒體和結(jié)社自由等有著諸多的限制。直到1987年宣布解除了“戒嚴(yán)令”,政治上才開始民主選舉,言論和結(jié)社也趨向自由。在這樣一個獨(dú)特的歷史背景下的臺灣非政府組織也開始展現(xiàn)出充沛旺盛的活力。20世紀(jì)80至90年代成為臺灣NGO發(fā)展最為迅速的時期,社會運(yùn)動得到真正的自由和開放。據(jù)統(tǒng)計(jì),1988年剛解嚴(yán)不久,全國性社會團(tuán)體的總數(shù)是822個,到1996年時已成長至2390個,成長了2倍之多[5]。從20世紀(jì)90年代后期起,臺灣NGO的發(fā)展已經(jīng)初步形成規(guī)模,步入正軌,其數(shù)量更是增長迅速。在2000年政黨輪替后,新執(zhí)政黨對于民間團(tuán)體更加重視,推動臺灣的組織參與國際事務(wù),鼓勵非政府組織對于國際社會的付出。根據(jù)臺灣公益團(tuán)體自律聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì),當(dāng)前臺灣地區(qū)的基金會和社會團(tuán)體的總數(shù)共達(dá)16085個,涉及環(huán)保、人權(quán)、婦女和人道救援等許多方面,規(guī)模數(shù)量都相當(dāng)可觀。

臺灣的NGO隨著全球化的腳步逐漸開始走入國際社會,同時伴隨著全球治理的需要,臺灣的NGO也開始參與國際社會活動。而其參與國際事務(wù)的目的有兩個:首先,在參與國際事務(wù)的過程中宣揚(yáng)其NGO的立場和理念,在各自領(lǐng)域?yàn)榕_灣NGO謀求立足之地;第二,鑒于臺灣進(jìn)行所謂“外交活動”的特殊性,許多NGO被打上了政治烙印,一定程度上代表政府的觀點(diǎn),在國際上開展“外交活動”,以“積極”姿態(tài)參與國際事務(wù),提升國際能見度。但臺灣NGO在參與國際事務(wù)過程中的表現(xiàn)也確有值得肯定的方面,涉及環(huán)境保護(hù)、人道救援、科教衛(wèi)生等許多方面。下面筆者將以國際援助為例來概述臺灣NGO參與全球治理的過程及貢獻(xiàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際體系由兩極格局向多元體系轉(zhuǎn)變,由權(quán)力和利益而引起的區(qū)域間熱戰(zhàn)頻頻爆發(fā),例如科索沃戰(zhàn)爭、盧旺達(dá)種族屠殺、海灣戰(zhàn)爭等事件。此外,由自然災(zāi)害以及生態(tài)失衡引起的災(zāi)難也隨著全球工業(yè)的發(fā)展發(fā)生得愈發(fā)頻繁,使得許多無辜的人面臨生命的威脅。于是人道救援成為全球性的議題。非政府組織具有中立、非營利、不帶有政治色彩之特質(zhì),相較于國際組織與主權(quán)政府更適合從事人道救援之行動[6]。臺灣地區(qū)致力于推動國際人道救援活動,在臺灣有30多個慈善團(tuán)體在50多個國家進(jìn)行急難救助。臺“外交部”與“國際美慈組織”(M ercy Co rp s)、“海倫凱勒國際組織”等國際人道救援團(tuán)體分別簽署了合作備忘錄[7]。臺灣從事國際人道主義救援的NGO以“中華民國紅十字會”影響力最大,其在國際人道救援事務(wù)中表現(xiàn)十分積極。2003年伊朗巴姆城賑災(zāi)救援事務(wù)、2004年南亞海嘯救災(zāi)以及醫(yī)療協(xié)助、2005年巴基斯坦克什米爾地區(qū)賑災(zāi)等事跡,皆可見其在國際救援事務(wù)上之貢獻(xiàn)。而近50年來,紅十字會所援助的地區(qū)遍及亞太、美洲、歐洲、非洲、中東北非等5大區(qū)域40個國家,而該組織在目前國際人道救援事務(wù)上擁有相當(dāng)高度之專業(yè)經(jīng)驗(yàn),亦在人道救援事務(wù)上占有相當(dāng)重要之地位[8]。再例如“慈濟(jì)基金會”,它從20世紀(jì)90年代就開始了國際援助,并成立了“國際急難救助基金”。慈濟(jì)基金會在90年代期間的國際救援工作遍布五大洲,而受援國也多達(dá)40多個國家[9]。迄今已援助了70個國家和地區(qū)。對于受災(zāi)國家,除了提供糧食、衣被、谷種、藥品的緊急援助外,還援助建房、建校、協(xié)助開發(fā)水源、提供義診。關(guān)懷項(xiàng)目盡管有別,“尊重生命”理念卻是始終如一 。

當(dāng)然,臺灣NGO的發(fā)展過程不是一帆風(fēng)順的,不免會遇到一些困難和問題,一些是普遍性的,是國際上多數(shù)NGO在發(fā)展中都會遇到的,臺灣NGO也不例外。首先,由于NGO的非營利性,它只能從有限的渠道獲得資金來源;再由于其公益性,大量的支出又不可避免。因此,充足的資金來源和經(jīng)費(fèi)資助成為NGO良性運(yùn)行的必要條件和保障。臺灣NGO由于其數(shù)量龐大,組織規(guī)模又大小不一,有相當(dāng)一部分的NGO都存在資金匱乏的問題,單靠政府的補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,且政府補(bǔ)貼又無法顧及所有的NGO。較大規(guī)模的NGO,例如“慈濟(jì)基金會”“紅十字會”等,它們的運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)十分健全,有固定的資金來源,同時,由于其享有的美譽(yù),其獲得的來自世界各地的不固定募捐資金也相當(dāng)可觀,經(jīng)費(fèi)充裕?？墒谴蠖鄶?shù)NGO還都達(dá)不到這樣的條件與規(guī)模,有學(xué)者認(rèn)為“歐美地區(qū)NGO資金來源多半來自私人捐獻(xiàn),但是臺灣捐獻(xiàn)風(fēng)氣未興,亦是臺灣NGO經(jīng)費(fèi)不足的原因”[11]。

其次,外界對NGO法律地位和管理的質(zhì)疑。在發(fā)展中國家,一些有關(guān)NGO注冊登記、行政管理、法制化方面還存在一定的缺陷。在發(fā)達(dá)國家,NGO發(fā)展較為成熟,有相關(guān)法律來明確NGO的法律地位、權(quán)利、義務(wù)等,NGO具有國內(nèi)法上的人格已毋庸置疑,但對于其是否具有國際法的主體資格則尚未明確,其主要爭論在于NGO是否能夠直接享有國際法上的權(quán)利和承擔(dān)國際法上的義務(wù)。臺灣的NGO已具有相應(yīng)的公法地位。在臺灣地區(qū)有關(guān)NGO的法規(guī)有民法總則中的法人規(guī)定、人民團(tuán)體法、免稅法規(guī)和捐募法規(guī)等,將NGO納入法律系統(tǒng)之下進(jìn)行管理,也使得其更加規(guī)范化?？墒怯捎谂_灣并不存在統(tǒng)一管轄所有NGO的主管機(jī)關(guān),不僅不同類型的NGO的主管機(jī)關(guān)不同,就連同一類型的NGO也都可能存在不同的主管機(jī)關(guān)管轄不同層面事務(wù)。這樣雖然加大了政府對NGO的監(jiān)管力度,“但由于多頭管轄,也容易造成管理層混亂、意見矛盾的局面”[12]。

再有,NGO成為問責(zé)的對象。以往的NGO都是以問責(zé)的主體身份出現(xiàn)來履行對政府、企業(yè)、其他組織的監(jiān)督職責(zé)。但是,隨著NGO的快速發(fā)展和國際社會需要,世界各地的政府、企業(yè)、各類組織,甚至是媒體和公眾也開始對NGO發(fā)出了問責(zé)的要求。全球治理下NGO的發(fā)展不全是積極方面,在其發(fā)展過程中自身也存在著一些問題。其表現(xiàn)在于組織活動和財(cái)政信息的透明度不高、政策判斷依據(jù)和倡導(dǎo)的質(zhì)量有賴于考證等。

除了以上種種NGO發(fā)展中都會遇到的普遍性問題外,臺灣NGO發(fā)展中遇到的問題與困難也有一定的特殊性,主要?dú)w結(jié)為政治原因。臺灣是中華人民共和國不可分割的一部分,是中國行政體系的一部分,中華人民共和國對臺灣享有主權(quán)。然而,實(shí)際情況是臺灣尚未納入中國的行政管理體系之中,其有自身的行政組織、立法部門和司法部門,且在臺灣島內(nèi)更有“臺獨(dú)”勢力滲透其中,鼓吹“一中一臺”,企圖宣稱臺灣是“獨(dú)立的國家”。目前來看,現(xiàn)任的或歷任的執(zhí)政黨派都未承認(rèn)臺灣是中華人民共和國的一部分抑或是高調(diào)宣稱臺灣獨(dú)立,與大陸的關(guān)系也是時而緩和時而緊張。正是臺灣政治上的尷尬地位,使其NGO在參與國際事務(wù)中受到了許多限制與約束。

三、兩岸關(guān)系中的臺灣NGO

1987年臺灣宣布解除戒嚴(yán),兩岸關(guān)系逐漸恢復(fù)并趨向緩和。盡管兩岸關(guān)系時而緩和時而緊張,可是兩岸聯(lián)系與交流愈發(fā)密切是不爭的事實(shí)。在推動兩岸交流與地區(qū)發(fā)展的進(jìn)程中,NGO發(fā)揮了積極的作用,成為促進(jìn)兩岸交流與地區(qū)發(fā)展的重要力量。兩岸NGO所開展的交流與合作不勝枚舉。

目前的情勢是臺灣仍然沒有真正回歸,因此兩岸溝通多依靠民間交流。隨著時代的發(fā)展和社會要求的進(jìn)步,兩岸社會和人民都有著越來越多的共同利益,和平發(fā)展成為兩岸人民共同的心聲,這便促使兩岸民間交流日趨繁榮。全國政協(xié)主席賈慶林在2009年5月在廈門舉辦的首屆海峽論壇上致詞時也指出:“兩岸民間交流是促進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要動力;兩岸民間交流是兩岸同胞增進(jìn)了解、融洽感情的重要途徑;兩岸民間交流是凝聚兩岸同胞意志、共同推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求?！盵13]經(jīng)貿(mào)合作和文化交流是當(dāng)前兩岸交流的主題和重頭戲。除此之外,兩岸的民間交流還在科技、教育、體育、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域開展,最大限度地實(shí)現(xiàn)兩岸優(yōu)勢互補(bǔ)、互利雙贏。

多年來臺灣歷屆執(zhí)政黨都相當(dāng)重視島內(nèi)NGO的發(fā)展,一直都在大力支持臺灣的NGO能夠參與到國際非政府組織當(dāng)中,為臺灣拓展所謂的國際空間,提高臺灣在國際舞臺的能見度。臺灣NGO的發(fā)展固然值得鼓勵,可是受到了政治影響的NGO會喪失其自主性與非政府性,其開展的活動也不單純是公益性質(zhì)的,而是沾染了政治色彩的,更有甚者淪為了當(dāng)政者的政治工具。這樣的NGO不但打破了島內(nèi)NGO整體發(fā)展的協(xié)調(diào)性,同時也間接性侵害到了中國的主權(quán)。試圖借參與國際組織的形式達(dá)到使國際社會承認(rèn)臺灣地位的手段雖然沒有建立所謂“邦交關(guān)系”來得明顯,但是其影響也是不可小覷的。

臺灣某些臺獨(dú)分子試圖利用一些非國家行為體,特別是NGO來進(jìn)行“外交活動”的行為也是不可行的。因?yàn)榕_灣利用這種所謂的“第二軌道外交”或是“非政府組織外交”實(shí)現(xiàn)真正意義上的“外交”實(shí)不可行。

首先,在目前的國際形勢下,非國家行為體的地位雖然在不斷提高,但還不足以取代國家行為體在國際活動中的重要性,國家主權(quán)目前還是無法取代的。官方邦交才是主流,非官方的邦交只能是外交活動中的輔助手段?！暗诙壍劳饨弧比绾沃匾陀行?也不及各個國家對官方外交的首肯。

其次,“一個中國”原則已經(jīng)是國際所達(dá)成的共識,只有個別小國是由臺灣通過“金錢邦交”所換來的“邦交國”,與世界絕大多數(shù)國家對于“一個中國原則”認(rèn)可無法同日而語。

再次,有著“外交”目的的非政府組織發(fā)展過程本身就存在矛盾,臺灣的執(zhí)政者想要利用其開展“外交活動”不免增加了非政府組織對“政府”的依賴性。資金來源、組織管理甚至是活動的接洽都需要依靠“政府”來幫助,這完全喪失了非政府組織的自主性,失去了它的非官方色彩和公益性質(zhì),就不再能夠稱作“非政府組織”了,因此利用非政府組織開展“外交活動”本身就是個悖論。雖然被臺灣部分人寄予厚望的“第二軌道外交”或是“非政府組織外交”自身便是根本行不通的,但是大陸依然需要對這種試圖看似合理卻想要達(dá)到一定政治目的的方式提高警惕,杜絕這種企圖分裂國家的行為。

總之,對臺灣非政府組織的研究,也是希望能夠做到知己知彼,有益于兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定發(fā)展。對于臺灣NGO事業(yè)的發(fā)展,大陸無疑是持支持的態(tài)度,NGO的不斷進(jìn)步與成熟標(biāo)志著社會的進(jìn)步與成熟,是值得鼓勵的,可是前提是需要堅(jiān)持NGO自身的特質(zhì),保持NGO性質(zhì)的純凈。而對于某些臺獨(dú)分子利用非官方的渠道,特別是利用非政府組織企圖進(jìn)行“第二軌道外交”則另作別論。但是鑒于臺灣非政府組織這種社會政治力量的不斷強(qiáng)大,提前做好防備也是必要的。只有這樣,才可以確保目前穩(wěn)定繁榮的兩岸關(guān)系得以延續(xù),雙方共同朝著更為積極方向努力,早日成為真正“統(tǒng)一”和“強(qiáng)大”的中國。

[1]董玉洪.國民黨重新在臺執(zhí)政周年兩岸關(guān)系發(fā)展綜述[J].兩岸關(guān)系,2009(5).

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