■ 楊曉萍/文

阿富汗新興的平衡外交及其政策含義

■ 楊曉萍/文

目前，阿富汗正處于國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型與和平進程重建的關(guān)鍵階段。2011年7月，美國開始從阿富汗撤軍，并擬于2014年完成全部撤軍任務(wù)，實現(xiàn)安全防務(wù)對阿富汗政權(quán)的正式移交。2011年5月2日，本·拉登在巴基斯坦阿伯塔巴德鎮(zhèn)被擊斃，這被美國視為“迄今為止打擊基地最重要的成就”[1]。與此同時，阿富汗也根據(jù)相應(yīng)的國際環(huán)境與自身環(huán)境的變化開始調(diào)整自身的外交戰(zhàn)略。阿富汗在與美國合作的同時，也與周邊國家進行了密切的合作。在經(jīng)濟、貿(mào)易、人員的聯(lián)系中，阿富汗平衡發(fā)展關(guān)系的思路也初見端倪。阿富汗與巴基斯坦、印度、俄羅斯、伊朗、中國等國在不同領(lǐng)域都保持著不同程度的合作，可以看出，阿富汗過渡政府正在采取一種安全、經(jīng)濟、社會同步發(fā)展的平衡外交戰(zhàn)略。探尋這種平衡外交的背景、根源、影響，對我們理解美國在阿富汗的作用，其他地區(qū)力量、如印度與伊朗的影響，以及中國西線的安全環(huán)境具有重要的意義。

平衡外交的興起：起點與維度

2002至2004年的過渡政府為選舉掃除了制度上的障礙。通常，2004年2月被視為布什政府與卡爾扎伊政府關(guān)系發(fā)展的新階段。隨著阿富汗憲法的頒布，10月，卡爾扎伊當選為阿富汗伊斯蘭共和國的總統(tǒng)。2005年，阿富汗舉行了首次議會選舉，12月19日，阿富汗首屆民選議會召開第一次會議，標志著阿富汗30年來首屆民選議會正式開始工作。由于這一輪的民主進程具有很強的美國因素（即將阿富汗與恐怖分子絕緣），或被稱為“外部植入”式，因而在成立初期，面對國內(nèi)持續(xù)惡化的安全環(huán)境，卡爾扎伊政府主要奉行“親美”路線，在政治和經(jīng)濟重建上主要依靠美國的支持和援助。2005年，在卡爾扎伊對美國進行訪問時，美國與阿富汗簽訂了長期理解備忘錄，美國承諾對阿富汗的重建提供幫助，對阿富汗軍隊和警察進行培訓(xùn)。2002—2008年，美國承諾對阿富汗的援助金額共計227.89億美元。

2009年，阿富汗迎來了第二次總統(tǒng)選舉，卡爾扎伊仍穩(wěn)獲連任。但與其第一任期相比，阿富汗國內(nèi)安全局勢依然持續(xù)惡化，政治部落化趨勢明顯，恐怖主義有卷土重來之勢，國家重建工作仍迫在眉睫。自2009年起，阿富汗外交中興起了一種平衡發(fā)展趨勢，開始重視與鄰國、伊斯蘭世界和地區(qū)強國的外交。這或許反映了阿富汗對國家重建的一種新思路。

地緣上，阿富汗一直被賦予一種“戰(zhàn)略通道”的特性，是連接中亞、南亞次大陸和中東的節(jié)點，也是伊斯蘭世界和世俗民主國家之間的橋梁。在東北部，阿富汗的“瓦罕走廊”與中國新疆相連；在東部和南部，阿富汗與巴基斯坦毗鄰，喀布爾—賈拉拉巴德公路經(jīng)過開伯爾山口與巴基斯坦的公路、鐵路網(wǎng)相接；經(jīng)坎大哈—科加克通道可到達巴基斯坦俾路支省省會奎達；阿富汗的西部同伊朗相接，從黑拉特—伊斯蘭·卡拉公路出境，進入伊朗并與伊朗的公路相接；北部與中亞的塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦三國接壤。中亞三國的鐵路都修到阿富汗的邊境。此外，阿富汗還有多條公路通往中亞國家。這種地緣上的四通八達既帶來了跨界民族、宗教和恐怖主義的復(fù)雜性，也帶來了石油天然氣等貨運物流的便利性。反應(yīng)在對外關(guān)系上，則暗含了一種平衡外交的可能性與必要性。

反應(yīng)在經(jīng)濟指標上，2009年阿富汗的出口市場呈現(xiàn)美、印、巴三足鼎立局面，即美國占阿富汗總出口的26.5%，印度占23.1%，巴基斯坦占17.4%。在進口上，巴基斯坦超過美國成為阿富汗第一大進口國，為26.8%，美國為24.8%，而印度僅為5.1%。[2]

作為阿富汗的鄰國，巴基斯坦在打擊恐怖主義，維護阿富汗穩(wěn)定，幫助阿國內(nèi)經(jīng)濟重建以及促進更好的阿巴關(guān)系上與阿富汗存在共同利益。由于地緣原因，阿富汗向南亞次大陸的貿(mào)易必須通過巴基斯坦。2010年，阿富汗與巴基斯坦簽訂了過境貿(mào)易協(xié)定使貿(mào)易和物流更加便捷。但是，協(xié)定不允許阿貨車通過巴瓦嘎邊境或其他陸路將印度貨物運輸回阿富汗。這也從一個側(cè)面反映了印度和巴基斯坦在阿富汗勢力相互平衡的趨勢。

除了平衡巴基斯坦，印度在阿富汗保持存在更深層次的考慮是欲將阿富汗打造成鏈接西亞和中亞油氣資源的輸送管道。目前，通過人道主義救援、參與戰(zhàn)后重建（主要是修路）以及各個發(fā)展項目，印度在很大程度上融入了阿富汗社會。除了與普什圖族的關(guān)系有所修復(fù)外，印度還通過其在坎大哈、賈拉拉巴德、馬扎里沙利夫以及赫拉特的各個領(lǐng)事館與阿富汗的各個部族和政治群體建立起了常態(tài)聯(lián)系。2011年7月，印度還放寬了對阿富汗公民入境登記及出境簽證的條件。

在戰(zhàn)后重建上，伊朗對阿富汗進行了大量投資，約為6億美元，涉及領(lǐng)域包括電力，農(nóng)業(yè)、煤氣輸送網(wǎng)、學(xué)校、醫(yī)院等。伊朗對阿富汗的重要性不僅顯示在經(jīng)濟方面，更是社會和宗教層面的。目前伊朗境內(nèi)約有近200萬的阿富汗難民，同時由于塔利班反對什葉派，伊朗也實行打壓塔利班勢力的策略。2010年3月，伊朗總統(tǒng)艾哈邁迪·內(nèi)賈德對阿富汗進行了短暫訪問，兩國元首就雙邊關(guān)系、地區(qū)反恐和經(jīng)濟合作等問題交換了意見。阿富汗英文報紙《瞭望報》發(fā)表社論說，阿富汗需要包括伊朗在內(nèi)的鄰國提供支持。

就俄羅斯而言，除了現(xiàn)實的遏制毒品走私的考慮，俄羅斯在阿富汗的存在更是為了保持和加強其對中亞國家的影響?？栐琳c俄羅斯保持著非常密切的聯(lián)系，莫斯科通過多種方式對喀布爾提供軍事援助，包括培訓(xùn)警察和軍事人員，向阿出售武器裝備以及零部件。

至于如何在美國及其他的國家間進行平衡，阿富汗拉蘇爾外長表示，阿富汗在對外合作的一切基點都是阿富汗人民。同時，阿富汗絕對不會讓鄰國感到威脅。[3]

阿富汗總統(tǒng)在塔吉克首都參加會議，與塔俄巴總統(tǒng)討論加強多邊合作。

平衡外交的動力：美國的戰(zhàn)略困境與阿富汗國內(nèi)和解的努力

作為一個處于過渡和重建階段的國家，阿富汗外交首要的外部輸入是國家，阿富汗首要的外部輸入是美國對阿的政策及實施效果。隨著阿富汗國內(nèi)重建的展開，美國對阿富汗的政策也經(jīng)歷了不斷轉(zhuǎn)型。2004年，布什政府對阿富汗的主要戰(zhàn)略是扶植卡爾扎伊中央政府的能力，以抵消和邊緣化地方主要強勢人物和地方軍閥的影響；從2008年初開始，布什政府對阿富汗戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向，從“增強中央政府能力”轉(zhuǎn)向“提高地方治理能力”，以便彌合政府與地方基層之間的差距。

2009年12月1日，美國總統(tǒng)奧巴馬在西點軍校發(fā)表題為《在阿富汗和巴基斯坦取得進展的途徑》的演講，從而標志著美國新的阿巴戰(zhàn)略出臺：巴基斯坦被納入了美國的反恐框架，同時，美國對阿富汗的目標也定義為“打敗本·拉登”，而不是“國家建設(shè)，或幫助政治解決民族沖突”；在手段上，新的阿巴戰(zhàn)略包括深化美巴阿一體的反恐機制，以阿民眾為中心打擊南部塔利班分子，以及繼續(xù)加快阿富汗國家安全部隊建設(shè)，提升其作戰(zhàn)能力等等；在資金上，美國也加大了對巴基斯坦經(jīng)濟和軍事上的援助，2009年美國向巴基斯坦政府提供了約19.89億美元的安全援助，其中有4億美元專項用于援助打擊塔利班。2010年10月15日，奧巴馬簽署法案，批準在2010年起的五年中向巴基斯坦提供75億美元的援助。

然而，增兵（從布什2006年的3萬人到奧巴馬2011年的13.4萬人）與大量的資金注入并沒有帶來預(yù)想的效果。新阿巴戰(zhàn)略后，不僅阿富汗局勢未見明顯好轉(zhuǎn)，巴基斯坦安全局勢亦日益惡化，2010年夏天的特大洪災(zāi)更限制了巴基斯坦打擊恐怖主義的能力與精力?；趯Π⒏缓顾嗟牟煌J知，以及被印度“東西夾擊”的擔心，巴基斯坦很難與美國達成互信。2011年5月1日，在巴基斯坦未收到任何消息的情況下，本·拉登在巴基斯坦境內(nèi)被擊斃，巴基斯坦也被外界質(zhì)疑藏匿本·拉登，美巴關(guān)系持續(xù)緊張。隨后，阿富汗國內(nèi)的安全形勢未呈現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，隨著7月美國的撤軍反而有所惡化。

當前，美國在阿富汗面臨著一種戰(zhàn)略困境：一方面，單邊、高成本的單一目標加復(fù)合手段的做法未能奏效，另一方面，尋求“反恐”的地區(qū)解決方案又很難協(xié)調(diào)。正如阿什利·特利斯所說的那樣，“雖然各國在意愿上都期待一個穩(wěn)定的阿富汗，但在具體合作時各組雙邊關(guān)系的矛盾面往往會占據(jù)主導(dǎo)?！盵4]隨著美國逐步撤軍的開始，奧巴馬正面對一種進退兩難的局面：留下是輸，離開也是輸。如果留下，美國將只能走向遏制塔利班循環(huán)“造反”的境地，當美國繞著坎大哈的農(nóng)村地區(qū)掃蕩一遍后，被逐出的塔利班成員又紛紛向城市聚集；而如果美國徹底離開，又將失去在巴基斯坦鄰國保持一定軍事存在，從而對巴進行影響和施壓的手段。目前，很難判斷美國和阿富汗之間是否已經(jīng)達成某種形式的政策框架，從而允許美國在2014年后繼續(xù)在阿駐軍，擁有長期的軍事基地，而美國繼續(xù)保持對阿富汗充足的經(jīng)濟和軍事援助。這將不僅受制于阿富汗國內(nèi)對外國軍隊占領(lǐng)本國領(lǐng)土的反感，而且也會受到該地區(qū)其他國家的牽制。在這個意義上，發(fā)展平衡外交是一種風險最小的戰(zhàn)略選項。

在阿富汗國內(nèi)，如何將各種政治力量融入現(xiàn)有的組織框架仍是一個久拖不決的難題。在“后拉登時代”，阿富汗面臨的首要問題仍是如何實現(xiàn)未來國內(nèi)的政治和解，其中最重要的仍是與塔利班的和解。在意識到塔利班實際上在某些地區(qū)發(fā)揮了某種政府的管理功能之后，美國已對塔利班做出溫和派與激進派的劃分。在沙特阿拉伯的幫助下，美國已經(jīng)與多個叛亂政治勢力的代表進行了一系列“或明或暗”的會談。與此同時，阿富汗最高和平委員會也與由毛拉穆罕默德·奧馬爾及所謂的奎達協(xié)商會議所領(lǐng)導(dǎo)的塔利班組織舉行了初步會談，溝通渠道存在多樣性的趨勢。

然而，考慮到阿富汗復(fù)雜的地理環(huán)境（地形復(fù)雜，道路崎嶇，交通不便）和根深蒂固的文化傳統(tǒng)（部落酋長、族長和宗教領(lǐng)袖），大支爾格（Loya Jirga，作為阿富汗傳統(tǒng)的部落族長會議，支爾格在歷史上主要由普什圖人、塔吉克人、烏茲別克人等部落里的長老、族長組成，用于解決各個部落內(nèi)的重大分歧、商討社會改革以及達成新的秩序）在阿富汗恢復(fù)國內(nèi)秩序中起到了難以忽視的作用。在2004年阿富汗的憲法中，“大支爾格國民議會”被賦予了比國會更高的地位?；仡櫚⒏缓沟闹茟棜v程，也不難發(fā)現(xiàn)憲法實際上是由“制憲大支爾格”予以批準并經(jīng)總統(tǒng)簽署后生效的。因此，阿富汗的“大支爾格”實際上擁有制憲權(quán)。

在目前的民族分布上，普什圖族在南部和東部占據(jù)多數(shù)，在北部為少數(shù)，因而塔利班在北部的控制實際比較脆弱。塔吉克人則主要在東北部和西北部，烏茲別克人在正北，哈扎拉人在阿富汗的中部，另外，在坎大哈、赫拉特等省，也散居著一些哈扎拉人。什葉派的哈扎拉人與遜尼派的普什圖人的宗派矛盾仍是當前阿富汗國內(nèi)政治權(quán)利爭奪與平衡的關(guān)鍵原因。這種對內(nèi)需要平衡不同教派、不同民族間利益的現(xiàn)實需求反映在外交上，則表現(xiàn)為同時發(fā)展與巴基斯坦、伊朗、俄羅斯的外交關(guān)系。

平衡外交的限度及對中國的意義

雖然“阿富汗應(yīng)在和解與再融合過程中起主導(dǎo)作用”[5]，但目前阿富汗興起的平衡外交并不是阿自主選擇的結(jié)果，而是一種內(nèi)外因素結(jié)合而不得以為之的“戰(zhàn)略憂傷”，雖然在實際效果上，平衡外交對阿富汗未來的發(fā)展未必不是一種積極信號。這個曾經(jīng)輝煌的國家，現(xiàn)在卻是世界上最貧困的國家之一，在外部大國的博弈中自主決定能力極弱。當前阿富汗經(jīng)濟形勢不容樂觀，2009年國內(nèi)GDP僅為142億美元，農(nóng)業(yè)基本被毒品生產(chǎn)摧毀，超過90%的國家預(yù)算（包括國家機關(guān)和軍隊的開支）來自美國的援助。在執(zhí)政能力上，阿富汗政府的貪污腐敗盛行，地方軍閥大權(quán)在握，個人獲取槍支和武器的途徑也很多。

除了阿富汗國內(nèi)的情況會牽制阿富汗對外實行平衡外交的能力外，在阿實施平衡外交的過程中，有些結(jié)構(gòu)性因素也會影響平衡外交的限度。就阿巴關(guān)系而言，雖然杜蘭線已不復(fù)存在，但阿富汗與巴基斯坦仍然存在邊界糾紛，新的邊界線并未劃定，阿富汗現(xiàn)政府對巴基斯坦與塔利班的聯(lián)系仍很警惕。就印度和巴基斯坦而言，在阿富汗的存在具有明顯的相互抵消影響的意圖，各方都努力防止在阿富汗出現(xiàn)一個“親印”或“親巴”的政府，這往往會使阿富汗政府在開展平衡外交時面臨艱難選擇的壓力；而巴基斯坦和美國，以及美國與俄羅斯的互不信任，相互提防的心理更重；伊朗與沙特阿拉伯的矛盾則既是由于“反什葉”和“反遜尼”的教派沖突，也源于沙特阿拉伯擔心美國可能犧牲部分沙特阿拉伯的利益來換取與伊朗的和解。在這樣一群矛盾結(jié)合體的國家之間開展平衡外交，其限度是顯而易見的。

就中國而言，輿論普遍認為中國在阿富汗沿襲了一種“絕不當頭”的外交傳統(tǒng)[6]。在許多方面，中國的表現(xiàn)遠不及美國、印度甚至沙特阿拉伯。對此，中國國內(nèi)也有分析家指出，“無論是出于戰(zhàn)略考慮還是未來國家在國際事務(wù)上的角色與作用，中國不僅要積極參與阿富汗問題，而且應(yīng)當主動參與，要充分利用現(xiàn)有的國際組織，發(fā)揮中國作為一個大國的作用”[7]。然而，事實上，中國在阿富汗戰(zhàn)后和平重建中發(fā)揮了積極的作用。中國與阿富汗的邊界線最短，只有短短的90公里；中國是阿富汗第一大外資項目艾娜克銅礦的投資國；中國對阿經(jīng)濟關(guān)系也呈現(xiàn)出多樣化的特征，包括投資、經(jīng)濟援助與貸款、雙邊貿(mào)易、技術(shù)支持、人力資源培訓(xùn)等，合作領(lǐng)域涵蓋運輸、電信、農(nóng)業(yè)、能源、采礦和水利資源開發(fā)等。

在美國開始撤軍，阿富汗開始實行平衡外交的背景下，中國對阿富汗外交的活動空間有所增大。美國重申不尋求中國參與任何形式的在阿軍事行動，并呼吁中國繼續(xù)加強對阿富汗的基礎(chǔ)設(shè)施投資；此外，將塔利班溫和派融入未來的政治框架似乎已成為一種共識；在具體手段上，上海合作組織的作用再次被重新考慮，印度也積極向“上合”靠攏，以便謀求一個舞臺可以參與到地區(qū)進程之中。除了“上合”可能會發(fā)揮的對地區(qū)穩(wěn)定的作用，各方也在積極探索一種用經(jīng)濟手段來對阿富汗形勢進行有利塑造的可能性，如通過資本流動性的增加來形成與俄羅斯、中國的共同利益，從而在一定程度上抵消俄羅斯出于安全考慮的“反對”。

總體看來，雖然阿富汗興起的平衡外交受到國內(nèi)、國際諸多因素的制約，但這畢竟是阿富汗保持“中立”、加強阿富汗人民主導(dǎo)性的開始。平衡外交也為探索維護地區(qū)穩(wěn)定的途徑提供了良好條件，為地區(qū)與多邊合作增加戰(zhàn)略選項再現(xiàn)了曙光。不同的是，作為阿富汗穩(wěn)定的利益攸關(guān)方，雖然阿富汗興起的平衡外交為中國提供了一個難得的機遇，但在機遇到來時，對中國角色的定位卻是一項具有挑戰(zhàn)性的外交課題。國際社會有關(guān)各方基于不同的利益和動機，對中國在未來發(fā)揮更大作用有所期待，但中國的實際作用與角色定位又必須取決于自身的國家利益和實際能力。

（作者單位：中國社會科學(xué)院亞洲太平洋研究所）

（責任編輯：徐海娜）

[1] The White House, Remarks by the President on Osama Bin Laden, May 2, 2011． http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2011/05/02/ remarks-president-osama-bin-laden

[2] Economic Intelligence Unit, January 2011,p．6．

[3] 此觀點為阿富汗外長在2011年5月11日的“國研論壇”演講時所做的表述。

[4] Ashley J． Tellis, “Implementing a Regional Approach to Afghanistan: Multiple Alternatives, Modest Possibilities”, in Carnegie Endowment for International Peace Report Is a Regional Strategy Viable in Afghanistan? 2010, p．123．

[5] “楊潔篪20日出席阿富汗問題國際會議并發(fā)表講話”． http://www．gov．cn/jrzg/2010-07/21/content_1659784．htm

[6] M． K． Bhadrakumar, Neutral Afghanistan Servers regional cooperation, The Hindu, June 16, 2011． http://www．thehindu．com/opinion/lead/ article2107404．ece

[7] 南之默．阿富汗問題，中國可以更主動[EB/OL] [2009-4-1]． http://news．ifeng．com/ opinion/200904/0401_23_1086614．shtml