從深圳地鐵五號線看城市軌道交通項目BT模式

沈 林

(中鐵二局城通公司，四川 成都 610031)

原國家發(fā)展和改革委員會主任馬凱曾明確指出，國家投融資體制改革的方向是:依據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，在國家宏觀調(diào)控下，更好地發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。

2010中國(長春)國際軌道交通與城市發(fā)展高峰論壇的資料顯示，截至2009年底，中國投入運營的城市軌道交通線路總長達到962公里，目前我國已有10個城市開通了31條城市軌道交通線，27個城市正在籌備軌道交通的建設(shè)。為順應(yīng)軌道交通建設(shè)項目的發(fā)展需要，近幾年來，國內(nèi)一些城市相繼嘗試引入和采用了新的建設(shè)模式，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

1 深圳地鐵五號線工程建設(shè)背景

深圳地鐵5號線西起前海灣，東止黃貝嶺，全長40公里，共設(shè)車站27座，總投資約200億元，總工期42個月，其中土建工期僅為26個月，是目前深圳市在建的5條地鐵中線路最長、規(guī)模最大、投資最多、工期最緊、模式最新的一條線路。該線路通過深圳北站樞紐與廣深港、廈深鐵路接駁，又通過前海樞紐與深港聯(lián)絡(luò)線、珠三角城際聯(lián)系，實現(xiàn)與深圳市1、2、3、4等14條軌道交通線換乘，是構(gòu)成深圳市近、中、遠期線網(wǎng)的骨干線路。

1.1 工期壓力大

深圳市政府申辦第26屆世界大學(xué)生運動會時曾莊重承諾，到2011年地鐵線路通車里程155公里。為實現(xiàn)這一目標，深圳市政府計劃在2011年6月30日前實現(xiàn)地鐵五號的建成通車，這意味著只能用不到4年的時間，完成一條40公里長軌道交通線路的前期設(shè)計至開通運營全過程，比目前國內(nèi)平均地鐵項目綜合工期少一年以上，工期壓力巨大，如果按常規(guī)建設(shè)管理模式進行建設(shè)，將難以保證按時完工。

1.2 資金不足

從深圳市今年5月底發(fā)布的政府工作報告來看，深圳市2009年生產(chǎn)總值達到8201億元，居內(nèi)地大中城市第4位;5年累計實現(xiàn)中央級財政收入8153億元，服務(wù)全國的能力顯著增強。根據(jù)中國社科院發(fā)布的城市競爭力評估報告顯示，深圳綜合競爭力連續(xù)4年列內(nèi)地城市榜首。然而，隨著城市的快速發(fā)展，政府財政壓力仍然存在，城市軌道交通和相關(guān)鐵路、客運專線都需要投入大量建設(shè)資金，如果全部由政府直接投資，將加重政府財政支出負擔(dān)。

1.3 施工難度大

項目沿線穿越海積平原、沖洪積平原、臺地、丘陵地段，地質(zhì)情況復(fù)雜多變，部分區(qū)段位于填海區(qū)，另外還有淺埋暗挖大跨隧道、立交橋、建筑樁基托換工程、海積淤泥地層處理、高架橋現(xiàn)澆梁制作等諸多施工技術(shù)難題，施工難度在國內(nèi)地鐵施工中也是罕見的。

1.4 工程接口多

項目處于內(nèi)城區(qū)施工，穿越多個城市主干道，地面拆遷43萬平方米、拆除各類管線23萬米、綠化遷移40多萬平方米、交通疏解24萬平方米，征地拆遷、管線遷改和交通疏解的組織協(xié)調(diào)和實施難度極大，如果按照傳統(tǒng)建設(shè)管理方式，至少需要5年時間。

2 BT模式的內(nèi)涵與優(yōu)勢

深圳地鐵5號線啟動初期，深圳市委、市政府就著手研究其投融資及建設(shè)管理模式，經(jīng)過廣泛調(diào)研和深入論證，結(jié)合項目實際，確定深圳地鐵五號線BT模式采取“投融資+設(shè)計施工總承包+回報”的運作方式。

2.1 BT模式的內(nèi)涵與衍生

所謂BT模式，是指項目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責(zé)項目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報，這是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。采用“BT”模式建設(shè)的一般為公益性或準公益性項目，所有權(quán)是政府或政府授權(quán)單位;政府將項目的融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業(yè)或私人企業(yè);金融機構(gòu)根據(jù)項目的未來收益情況及投資人經(jīng)濟實力等情況為項目提供融資貸款。

項目融資興起于20世紀70年代末。20世紀80年代后，世界上一些國家采用BOT(建設(shè)—運營－移交)方式吸引資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善本國的投資環(huán)境，滿足內(nèi)在需要。90年代末，國內(nèi)一些建設(shè)單位采取BOT方式或BT方式進行項目引資，其中公用基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的建設(shè)更多采用的是BT方式。2003年原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》首次在國家正式公布的政策性文件中引入BT的概念，鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)－轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)－擁有－經(jīng)營(BOO)、建設(shè)－擁有－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實施。國際上BT方式的做法一般是由BT項目公司進行融資、投資、設(shè)計和施工，竣工驗收后交付使用，即業(yè)主獲得工程使用權(quán)，并在一定時間內(nèi)根據(jù)BT合同付清合同款，工程所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。2003年底，中鐵大橋局以BT方式投資建設(shè)重慶菜園壩長江大橋，是我國在BT項目融資上的歷史性突破。

2.2 BT模式的優(yōu)勢

2007年底，中國中鐵通過投標成為深圳地鐵五號線BT項目的承辦方，承擔(dān)全線土建、裝修和常規(guī)設(shè)備安裝工程的投融資和建設(shè)管理任務(wù)，成立中鐵南方公司負責(zé)全面履行合同。深圳市政府成立深圳地鐵五號線建設(shè)管理辦公室行使政府職能監(jiān)督職責(zé)，授權(quán)深圳地鐵公司為BT項目主辦方，履行業(yè)主職責(zé)。與傳統(tǒng)模式相比，BT模式具備很多優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下方面:

2.2.1 有利于優(yōu)化資源配置

一方面，將大量非政府資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較好地實現(xiàn)了深圳市產(chǎn)業(yè)資本和金融資本全新對接，有效地緩解了政府的短期財政壓力，也為政府提供了一條解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金周轉(zhuǎn)困難融資的新思路，使得政府能夠更好地集中資金對那些不被投資者看好的教育、衛(wèi)生事業(yè)等非經(jīng)營性項目進行投資，促進社會經(jīng)濟全面發(fā)展。另一方面，由中國中鐵負責(zé)籌措BT項目建設(shè)資金，打破了投資渠道單一的不良局面，實現(xiàn)了投融資主體的多元化，為企業(yè)提供了利潤分配體系的新追求，既避免了大型企業(yè)與中小施工企業(yè)在建筑市場的惡性競爭，又能發(fā)揮大型企業(yè)自身強大的技術(shù)優(yōu)勢和雄厚的資金優(yōu)勢，降低了投資的盲目性，減小了風(fēng)險，為資本增值提供了保障。

2.2.2 有利于提高項目管理效率

一方面，深圳市政府除進行項目立項、前期準備以及后期回購等部分工作外，將建筑產(chǎn)品的“生產(chǎn)過程”全盤委托給中國中鐵，從根本上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能，減少了職能部門協(xié)調(diào)和管理工作量，有利于政府把更多的精力放在解決新模式運作過程中的管理盲點上，避免了工程肢解分段投標中存在的一些不規(guī)范行為，實現(xiàn)BT各方的無縫鏈接。另一方面，為保質(zhì)按期移交BT項目，中國中鐵投入了大量的項目管理和專業(yè)技術(shù)力量，結(jié)合項目特點科學(xué)制訂實施計劃，積極優(yōu)化設(shè)計方案，對設(shè)計施工進行有效集成，減少了管理鏈和中間環(huán)節(jié)，同時加強建設(shè)過程監(jiān)控，既實現(xiàn)了從投資到設(shè)計、采購、施工一體化，又凸顯了大型施工企業(yè)建設(shè)管理的市場化與專業(yè)化，由傳統(tǒng)模式下5年的工期縮短為3.5年，工期縮減達30%，提高了建設(shè)效率。

2.2.3 有利于保障合作共贏

一方面，深圳市政府采取“總價包干”，以政府相關(guān)部門審定批準的初步設(shè)計概算為基數(shù)合理下調(diào)，確定BT項目合同價，同時科學(xué)引用國際通行的“有經(jīng)驗承包商”概念，由承包商承擔(dān)應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的風(fēng)險，既鎖定工程造價和工期，降低工程造價，又轉(zhuǎn)移了政府投資建設(shè)風(fēng)險，有效地將結(jié)算造價控制在概算的投資總額內(nèi)。另一方面，中國中鐵充分利用中央企業(yè)內(nèi)部較為完善的考核約束、獎懲激勵、資源共享、行政調(diào)配等機制的運作，發(fā)揮大型施工企業(yè)在技術(shù)、管理、品牌和協(xié)同作戰(zhàn)等方面的巨大優(yōu)勢，合理銜接設(shè)計與施工，對工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)進行全過程管理，通過實行安全文明施工措施費清單制，引入第三方機制，實施數(shù)字化工地管理，把工程實施的風(fēng)險降至最低，提前1.5年建成通車，既獲取了施工利潤，又在降低污染排放、促進沿線經(jīng)濟等方面創(chuàng)造了社會效益。

3 城市軌道交通BT模式存在問題及其對策

深圳地鐵5號線采用BT模式是深圳建設(shè)項目管理體制和投融資體制的一次重大創(chuàng)新。實踐證明，與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，BT模式實現(xiàn)了項目建設(shè)“花業(yè)主的錢為業(yè)主辦事”到“花自己的錢辦自己的事”的根本轉(zhuǎn)變，在安全、質(zhì)量和工期管控等方面有著巨大優(yōu)勢。但由于BT模式作為一種新型的融資建設(shè)方式，推廣運用時間短，尚沒有成熟的經(jīng)驗可借鑒。從深圳地鐵5號線BT模式實施的情況來看，還需要在解決項目前期過長，投標費用高;資本金比例較低，籌集還款資金壓力大;風(fēng)險分配不盡合理，投資方和貸款人風(fēng)險過大等問題上下功夫，以促進BT模式在工程建設(shè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和發(fā)展。

3.1 建立健全相關(guān)政策法規(guī)

政府應(yīng)就BT模式下的投資資本金注入、融資監(jiān)管、職責(zé)界定和權(quán)利義務(wù)等方面出臺相關(guān)法律，完善初步設(shè)計和施工圖設(shè)計規(guī)范與審查標準、初步設(shè)計概算、計價標準與辦法等相關(guān)配套措施，規(guī)范BT模式在城市軌道交通項目中的實施，避免經(jīng)濟法律糾紛的發(fā)生。要注重對涉及國際間的項目融資制度進行完善，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

3.2 深化市場機制

公開招標或競爭性談判是地鐵項目投融資過程中的核心內(nèi)容之一。政府部門通過競爭招標確定投資者，中標投資者也可以通過競爭招標來選擇建設(shè)商、運營商和維護商，從而培育多元化的地鐵建設(shè)、運營市場，降低成本。

3.3 拓寬籌資思路

積極發(fā)揮政府的資金引導(dǎo)作用和 政策配套保障作用，充分利用多種投資工具，通過以地方財政收入為抵押，發(fā)行軌道交通建設(shè)專項債券;將軌道交通的外部效益轉(zhuǎn)化為軌道交通企業(yè)自身的效益，開發(fā)地鐵沿線土地籌集資金;全部資產(chǎn)整體置換，借殼上市等多種途徑籌集資金。

3.4 平衡雙方風(fēng)險

投資者收益受不可預(yù)見的因素影響，難以得到保障。政府在市場融資之前應(yīng)綜合考慮投資方的投融資、施工費用增加和工程延期等方面存在的風(fēng)險，并制定相應(yīng)完善的保障措施和應(yīng)急預(yù)案，合理分配政府與投資方在項目中的責(zé)任和義務(wù)，給投資者以政策支持，確保在出現(xiàn)風(fēng)險的情況下工程項目能按期推行。

4 結(jié)束語

隨著我國國民經(jīng)濟快速的發(fā)展，城鎮(zhèn)化政策的推行帶來城市規(guī)模的不斷擴大，城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨著嚴峻的局勢。在此形勢下，大力發(fā)展城市軌道交通成為國內(nèi)外普遍公認的解決城市交通問題的最好方法。而BT模式運作的逐漸成熟，以及在工程投資節(jié)約化、融資成本最小化、未來收益前期化和外部收益內(nèi)部化等方面的進一步完善和創(chuàng)新，勢必成為今后城市軌道交通項目建設(shè)的一種主要投資建設(shè)方式。

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