白平則，呂世辰

1 汾河流域生態(tài)環(huán)境存在問題與保護(hù)現(xiàn)狀

目前，汾河流域生態(tài)環(huán)境主要存在以下問題：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源需求量增加，中游干流河道斷流；二是工業(yè)和城市生活嚴(yán)重依賴地下水，以及農(nóng)業(yè)用水增加，導(dǎo)致地下水嚴(yán)重超采，水位急劇下降；三是工業(yè)企業(yè)廢水排放量大，汾河地表水遭到嚴(yán)重污染；四是由于污水垃圾處理水平低，中水回用規(guī)模小，水資源短缺加劇；五是煤炭等礦產(chǎn)資源的過度開采，造成水資源嚴(yán)重破壞；六是水土嚴(yán)重流失，植被覆蓋率低，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡性循環(huán)。

當(dāng)前全省汾河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要措施有：生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)與保護(hù)工程建設(shè)及進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境行政監(jiān)管。這兩種生態(tài)環(huán)境保護(hù)方法都是以政府行為為主，未能很好地調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)公眾的積極性，沒有為企業(yè)和社會(huì)公眾參與汾河流域生態(tài)環(huán)境治理、保護(hù)提供很好的制度平臺；保護(hù)措施過于單一，沒有綜合運(yùn)用多種手段，特別是經(jīng)濟(jì)和市場手段；缺乏對全流域進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理組織，亟需進(jìn)行保護(hù)創(chuàng)新。

2 汾河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新思路與對策

針對目前保護(hù)機(jī)制方面存在的不足之處，我們要在把握新時(shí)期環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、市場、輿論、行政、法律等多種手段促進(jìn)汾河流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)汾河流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境生態(tài)效益的協(xié)調(diào)，促進(jìn)汾河流域人與自然的和諧發(fā)展，把汾河流域建設(shè)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、和諧、宜居、具有全國影響的大河流域。

2.1 設(shè)立跨地市級行政區(qū)域的、省政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的、發(fā)揮綜合環(huán)境治理作用的山西省汾河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，加強(qiáng)流域內(nèi)各級政府之間在保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境方面的協(xié)調(diào)與合作

流域資源環(huán)境的統(tǒng)一性、整體性及其所承載的環(huán)境生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的矛盾性決定了必須由省政府牽頭成立一個(gè)強(qiáng)有力的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便協(xié)調(diào)流域內(nèi)各市、縣（區(qū)）及相關(guān)部門在利用流域內(nèi)資源環(huán)境過程中產(chǎn)生的矛盾，使在流域生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)的基礎(chǔ)上兼顧上中下游的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益。流域是以河流為中心，從源頭到河口構(gòu)成完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的單元，具有自然和功能的內(nèi)在統(tǒng)一性，但目前流域被人為劃分多個(gè)行政區(qū)域，地方利益、外部性以及搭便車等可能在行政區(qū)域之間制造矛盾。按行政區(qū)域劃分環(huán)境保護(hù)范圍，使得跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和破壞的防治工作不能及時(shí)開展。因此需要設(shè)立汾河流域管理機(jī)構(gòu)（委員會(huì)），負(fù)責(zé)流域行政執(zhí)法、監(jiān)察、行政復(fù)議工作，組織編制流域綜合規(guī)劃及有關(guān)的專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，統(tǒng)一管理流域資源保護(hù)工作，組織制定或參與制定流域生態(tài)補(bǔ)償方案并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施等。建立汾河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的流域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)省政府主導(dǎo)下的地區(qū)間、部門間聯(lián)席會(huì)議的作用，協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)各市、縣（區(qū)）之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的重大問題，審議重大環(huán)境政策等重要事項(xiàng)；建立完善環(huán)保流域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨行政區(qū)域的流域環(huán)境綜合治理體制和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，形成省、市、縣分級管理、上下聯(lián)動(dòng)，流域各市、縣（區(qū)）橫向合作互動(dòng)的務(wù)實(shí)高效的管理決策系統(tǒng)。共建貫穿流域各結(jié)點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，研究推廣流域聯(lián)防聯(lián)治的管理模式，鼓勵(lì)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施共建共享共護(hù)，促進(jìn)流域功能規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局相互銜接、相互配套和互動(dòng)發(fā)展。

2.2 完善流域環(huán)境法律制度，創(chuàng)新流域環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，改善和提高流域環(huán)境執(zhí)法效果，依法保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮法律手段的作用

從環(huán)境立法角度看，一要重視環(huán)境法制基礎(chǔ)研究工作。加強(qiáng)空白領(lǐng)域的環(huán)保立法研究，細(xì)化法律條文，明確現(xiàn)有法律法規(guī)對環(huán)境違法行為法律責(zé)任的界定，提高環(huán)境法律的可操作性，調(diào)整行政處罰種類單一和罰款數(shù)額過低的規(guī)定，加大處罰力度，提高環(huán)境違法成本；二要根據(jù)汾河流域環(huán)境特征、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的需要，制定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的環(huán)境質(zhì)量、污染物排放、環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)各行業(yè)環(huán)境保護(hù)的特殊性和不同企業(yè)環(huán)境保護(hù)的要求，研究制定相應(yīng)的企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立山西省企業(yè)環(huán)保社會(huì)責(zé)任認(rèn)證體系；積極編制山西省地方汾河流域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，在汾河流域?qū)嵭懈訃?yán)格的環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和更高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

從環(huán)境執(zhí)法角度看，必須進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法體制創(chuàng)新，建立公司企業(yè)自我約束、行政執(zhí)行、司法執(zhí)行和公民參與行政和司法執(zhí)行相結(jié)合的綜合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。首先要建立各地區(qū)、各部門協(xié)同合作的執(zhí)法機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和整體性。其次要建立完備的執(zhí)法監(jiān)督體系，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，加大執(zhí)法監(jiān)管力度。再次要賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極支持社會(huì)公眾提起環(huán)境公益訴訟，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與環(huán)境行政和司法執(zhí)行活動(dòng)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的協(xié)同作用，加強(qiáng)司法權(quán)對環(huán)境的保護(hù)，以彌補(bǔ)環(huán)保部門執(zhí)法能力的不足。最后應(yīng)當(dāng)利用環(huán)境行政合同促使企業(yè)遵守環(huán)境法律，建立和完善企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)制度、企業(yè)環(huán)境信用制度，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，創(chuàng)建環(huán)境友好型企業(yè)，促進(jìn)公司企業(yè)形成內(nèi)部自我約束的環(huán)境管理機(jī)制。

2.3 創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和市場手段促進(jìn)汾河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)

一是建立汾河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償不僅可以提高流域上游生態(tài)治理的積極性，而且還可以對促進(jìn)流域上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，理順流域重點(diǎn)治理區(qū)和受益區(qū)的關(guān)系發(fā)揮重要的作用。為此，要按照“誰保護(hù)、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻(xiàn)大、誰多得益”的原則，健全生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大力度，提高流域各市、縣（區(qū)）保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。完善跨界斷面河流水量水質(zhì)目標(biāo)考核與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的辦法，逐步提高源頭地區(qū)保護(hù)水源的積極性和受益水平。加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的扶持力度，重大生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施實(shí)行流域各市縣（區(qū)）聯(lián)合共建。

二是加快完善市場化要素配置機(jī)制，開展流域排污權(quán)交易。加快推進(jìn)流域內(nèi)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易，逐步形成流域主要污染物排污權(quán)交易市場；分解落實(shí)流域污染物排放總量控制指標(biāo)，完善排污權(quán)有償使用和交易的政策措施，在建立排污權(quán)一級市場的基礎(chǔ)上，逐步培育二級市場；建立排污權(quán)交易管理信息系統(tǒng)，完善排污總量在線監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建排污總量監(jiān)管執(zhí)法體系，建立健全排污權(quán)交易支撐體系。加強(qiáng)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目建設(shè)，探索省內(nèi)碳排放權(quán)交易制度。

三是積極探索“綠色”環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策。積極推進(jìn)環(huán)保收費(fèi)改革，制定有利于流域環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，深化綠色信貸、綠色采購等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)并引導(dǎo)商業(yè)銀行落實(shí)綠色信貸政策，健全企業(yè)環(huán)境行為信用等級評價(jià)制度和企業(yè)環(huán)保信息庫，加強(qiáng)融資洽談會(huì)、項(xiàng)目簽約會(huì)項(xiàng)目的綠色信貸合格審查，堅(jiān)持把好信貸準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格綠色信貸“一票否決制”。加快環(huán)境稅費(fèi)政策改革，堅(jiān)持激勵(lì)與懲罰井重，在完善現(xiàn)有稅費(fèi)減免、優(yōu)惠和加征基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新情況，擴(kuò)大新興稅種，改革已有稅種，加大稅收差異化，建立較為完善的環(huán)境稅費(fèi)政策體系。

四是引導(dǎo)和探索多元化環(huán)保投融資體制。探索政府、企業(yè)、社會(huì)、外資等多元化投資主體，鼓勵(lì)形成競爭機(jī)制，加快環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。首先，流域內(nèi)各級政府要把環(huán)保作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，積極爭取國家中央預(yù)算內(nèi)、國債等各類生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)建設(shè)補(bǔ)助資金。要逐步明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位，通過出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，扶持其成長壯大后引入競爭機(jī)制，推動(dòng)良性發(fā)展。其次，要改變社會(huì)公眾的環(huán)保觀念，鼓勵(lì)和支持民間團(tuán)體等社會(huì)資本投向環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)；努力爭取和引導(dǎo)國內(nèi)外投資者作為一支重要力量，積極投身流域內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和綠色工程。最后，要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，拓寬投融資渠道，探索多種投融資方式，要利用風(fēng)險(xiǎn)投資促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五是發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快淘汰高能耗、高排放的落后產(chǎn)能，積極推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）生態(tài)化；加強(qiáng)能源資源節(jié)約，抓好電力、鋼鐵等行業(yè)高能耗設(shè)備的淘汰和改造，加強(qiáng)工業(yè)余熱利用，著力提高能源利用效率。全面推進(jìn)節(jié)約用水，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強(qiáng)工業(yè)廢水回收再利用、區(qū)域性中水回用等項(xiàng)目建設(shè)；大力發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)骨干企業(yè)、示范園區(qū)和基地建設(shè)，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。

2.4 進(jìn)一步完善流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)制體制，最大限度地發(fā)揮行政手段的作用

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。流域各級黨委要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，將流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作擺在重要位置，進(jìn)一步加強(qiáng)對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大按照法律賦予的職責(zé)，加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的立法和監(jiān)督工作，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)環(huán)保及生態(tài)建設(shè)執(zhí)法檢查和監(jiān)督。各級政府要認(rèn)真編制相關(guān)規(guī)劃，制定實(shí)施配套政策，加大財(cái)政投入，強(qiáng)化行政執(zhí)法，推進(jìn)流域合作。

二是完善績效評價(jià)考核體制，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域差別化考核機(jī)制。實(shí)施跨行政區(qū)域河流交接斷面考核，落實(shí)地方政府考核結(jié)果與區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批掛鉤，與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰掛鉤；進(jìn)一步研究綠色GDP核算的技術(shù)支撐體系，如合理的綠色指標(biāo)體系、資源環(huán)境核算賬目間的協(xié)調(diào)、適當(dāng)?shù)暮怂銜r(shí)間等的確定，力爭盡早將其納入干部政績考核體系中；全面推行環(huán)境責(zé)任追究制度，強(qiáng)化外部監(jiān)管，從政府、環(huán)保監(jiān)管部門、企業(yè)三個(gè)層面完善環(huán)境責(zé)任追究制度。對流域內(nèi)不同區(qū)域應(yīng)施行差別化管理的績效評價(jià)指標(biāo)和政績考核辦法。根據(jù)不同的功能區(qū)規(guī)劃，制定和實(shí)施山西省主體功能區(qū)分類規(guī)劃、定位及相應(yīng)政策。

三是建立汾河流域生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度。生態(tài)環(huán)境破壞事故是指由于違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)與行為，以及意外因素的影響或者不可抗拒的自然災(zāi)害等原因致使生態(tài)環(huán)境受到破壞，人體健康或動(dòng)植物生存受到危害，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與人民財(cái)產(chǎn)受到損失，造成不良影響的突發(fā)性事件。生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度是指在危機(jī)、災(zāi)害來臨前，由事故責(zé)任者或有關(guān)行政主管部門事先采取預(yù)防或避免措施并發(fā)出警告或警報(bào)，以減少損失與災(zāi)害的程度。

2.5 加強(qiáng)生態(tài)文化建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的積極作用

廣泛開展綠色創(chuàng)建活動(dòng)，使生態(tài)文明理念深入人心，健康文明的生活方式初步形成，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的精神支撐更加有力。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，自覺控制污染、推行清潔生產(chǎn)、采用先進(jìn)技術(shù)和工藝，追求綠色效益。充分發(fā)揮新聞輿論的導(dǎo)向和監(jiān)督作用，廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等主流新聞媒體，要廣泛持久地開展多層次、多形式的生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育活動(dòng)，加強(qiáng)對先進(jìn)典型的總結(jié)和推廣，形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍。進(jìn)一步加強(qiáng)民間環(huán)保組織建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)文明志愿者隊(duì)伍建設(shè)，更好地發(fā)揮其在環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)、環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保宣傳等方面的作用。進(jìn)一步提高全體公民投身生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識和參與意識，對城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)等重大項(xiàng)目，要采取公示、聽證等形式聽取專家和公眾意見，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與和監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大合力。