公路投融資模式對水利的啟示

王海鋒，范卓瑋，龐靖鵬，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

“八五”計劃綱要中明確提出，為實現(xiàn)現(xiàn)代化第二步戰(zhàn)略目標，要求加快能源、交通、郵電通信、水利、重要原材料等重點行業(yè)的建設步伐。通過長期大規(guī)模持續(xù)的投資建設，過去一度成為國民經(jīng)濟發(fā)展“瓶頸”的公路交通基礎設施取得跨越式發(fā)展。到2005年年底，我國公路總里程達到192萬km，其中高速公路達4.1萬km，位居世界第二；二級以上公路達到32萬km。公路事業(yè)的快速發(fā)展，為推動國民經(jīng)濟發(fā)展、提高人民群眾生活質量作出了重大貢獻，公路基礎設施已經(jīng)成為支撐經(jīng)濟社會長期、快速發(fā)展的重要基礎。

一、公路基礎設施建設投資基本情況

1.公路投資規(guī)模

1996—2009年，全國城鎮(zhèn)道路交通業(yè)總投資5.2萬億元，年均3755億元。其中新建項目投資3.4萬億元，年均2427億元；擴建項目投資0.70萬億元，年均500億元；改建項目投資1.01萬億元，年均725億元。

2.公路投資來源和結構

公路建設投資主要以貸款和自籌資金為主。2006—2010年，道路運輸業(yè)國內貸款和自籌資金比例合計為78%，其中國內貸款年均增速為15.1%，自籌資金年均增速為17.0%。2006年以來，國家預算內投資比例穩(wěn)步增加，從2006年的10.8%增長到2009年的17.6%，年均增速達到36.6%（見表 1、表 2）。

二、公路基礎設施建設的投資經(jīng)驗

1.投資來源多元化

1997年頒布《中華人民共和國公路法》，以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經(jīng)濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規(guī)定。為了充分調動各方面投身公路建設的積極性，國家確定了以 “統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結合、分層負責、聯(lián)合建設”的原則，充分調動各級政府、社會各界和廣大人民群眾參與公路建設的熱情。在投資主體上，由過去單一依靠國家投資為主體，逐步轉變?yōu)榻ㄔO投資的多元化，初步形成了“國家投資、地方籌資、社會集資、利用外資”的投資體系。

2.充分利用公路收費融資

《中華人民共和國公路法》對“貸款修路，收費還貸”政策作了規(guī)定，明確收費公路有兩種形式，即收費還貸型和收費經(jīng)營型。公路法同時規(guī)定了多樣化的公路建設資金籌集主體和籌集方式。從此，收費公路建設資金來源除國家公路規(guī)費外，開辟了企業(yè)和社會投資、國內商業(yè)銀行貸款、引進外資、發(fā)行債券和股票等多種新渠道。公路收費緩解了我國公路建設資金嚴重不足的矛盾，促進了公路建設體制、投融資體制和管理體制的變革，極大地推動了我國公路建設的發(fā)展。

表1 道路運輸業(yè)投資來源結構

表2 道路運輸業(yè)投資來源增速

3.探索了先進的融資模式

國家鼓勵國內外各類經(jīng)濟組織投資修建公路,包括股份制、BOT、BTO方式等。BOT即建設—運營—轉讓方式，由政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。BOT是專用于基礎設施項目的一種投資方式，可以減少政府主權借債和還本付息的責任，避免了只由公營機構承受項目的全部風險。以高速公路為例，實行上述建設融資模式后，國家允許出售轉讓現(xiàn)有收費公路的全部或部分經(jīng)營權,轉讓收益再投入新路建設,實現(xiàn)滾動發(fā)展。各地還選擇經(jīng)濟效益前景好的高等級公路,明晰產(chǎn)權,成立股份有限公司,向社會發(fā)行股票,在資本市場上市融資。這些投融資方式通過創(chuàng)新投資主體、融資渠道和組織管理模式，實現(xiàn)了公路基礎設施建設的創(chuàng)新和發(fā)展。

4.財政專項投資發(fā)揮越來越重要的引導作用

1998年國家重點公路建設項目投資中，非經(jīng)營性基金、車購費、中央和地方財政專項資金占24.1%，地方自籌占18.2%,共42.3%。其中對于發(fā)行的國債專項資金計劃中，有126億元用于公路建設。這些國債專項資金全部安排在以國道主干線為代表的重點項目上，債券項目中在建高速公路達10726 km，占全部在建高速公路總里程的67.3%，建成新增高速公路999 km，占全部新增高速公路里程的67.2%。財政專項資金的注入對調整公路建設投資結構,加快以國道主干線為主的高等級公路建設起到了積極的作用。

5.拓展外資渠道有力地支持了高速公路建設

在利用外資方面,除了發(fā)行B股和H股籌集外資以外,國家在積極利用外國政府貸款和國際金融組織貸款的基礎上,鼓勵外商直接投資建設高速公路或轉讓收費公路經(jīng)營權。國際金融組織和外國政府貸款額度較大,還款期較長,特別適合于用款量大的高等級公路。除了世行的國道斷頭路和農(nóng)村公路兩個貸款項目外,國際金融組織和外國政府貸款主要用于高等級公路建設,而且一直是我國高等級公路建設利用外資的主要和穩(wěn)定來源。這些貸款對彌補我國高速公路建設資金的不足和加快公路建設發(fā)揮了重要作用。

6.創(chuàng)新農(nóng)村公路建設機制

改革開放以來，為彌補我國農(nóng)村公路建設和養(yǎng)護資金的不足，國家實行了“農(nóng)民籌資、以工代資”的機制。這種途徑成為農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為我國農(nóng)村公路建設發(fā)揮了巨大的作用。在“兩工”政策取消后，中央對農(nóng)村公路建設實行補貼制度，西部地區(qū)為50萬元/km，中部地區(qū)為30萬元/km，東部地區(qū)為10萬元/km。“十一五”期間,國家安排 1000億元用于農(nóng)村公路建設,補助標準為：通村公路補助10萬元/km，通鄉(xiāng)公路補助40萬元/km。截止到目前，農(nóng)村公路通車總里程達345萬km，農(nóng)村公路建設對發(fā)展地方經(jīng)濟、活躍農(nóng)村市場、溝通城鄉(xiāng)物資交流，建設社會主義和諧新農(nóng)村，發(fā)揮更為重要的作用。

三、對水利基礎設施建設的啟示

受投資等因素影響，水利基礎設施建設滯后對國民經(jīng)濟發(fā)展的制約作用依然很大。公路基礎設施投融資的成功做法對水利具有以下幾方面的啟示。

1.水利需要特殊的政策支持

水利需要特殊的政策支持，提高社會投融資能力。水利具有鮮明的公益性特點，尚未建立有足夠吸引力的投資收益機制，需要國家給予財政、稅收、金融等優(yōu)惠政策支持，改變單純依賴財政性資金的局面。

2.公共財政要進一步加大農(nóng)村水利基礎設施投入力度

公共財政要進一步加大農(nóng)村水利基礎設施投入力度，提高農(nóng)村水利服務能力和水平。水利為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供基本公共服務的能力和覆蓋面遠低于交通行業(yè)，已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。水利受“兩工”取消影響很大，水利基礎設施建設為農(nóng)村提供基本公共服務的能力仍很低。參照農(nóng)村公路建設的成功經(jīng)驗，水利需要繼續(xù)完善農(nóng)村小型水利基礎設施建設“先建后補、以獎代補”扶持政策，完善用水戶或協(xié)會申報、審批程序，制定小塘壩、清淤、水窖等具體補助標準，對農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織、村組集體等自愿實施的骨干水源工程、“五小水利”等小型農(nóng)田水利項目給予分類定額補助。

3.進一步增強專項資金對其他水利建設資金的引導作用

進一步增加水利財政專項投資，增強專項資金對其他水利建設資金的引導作用。近年，財政專項資金用于水利建設的投資逐年增加，且增長的空間較大。目前已有財政專項資金渠道的項目包括小型病險水庫、中小河流治理、小型農(nóng)田水利、中型灌區(qū)等，2009年專項規(guī)模已達到153.4億元。應繼續(xù)大幅度增加已有財政專項投資力度，擴大小型農(nóng)田水利、中小河流治理、中型灌區(qū)投資規(guī)模，繼續(xù)安排小型病險水庫除險加固。同時，按照財政專項資金的投向，結合水利建設需求，積極開辟新的財政專項建設內容，爭取開辟山洪災害、坡耕地綜合整治、農(nóng)村排水河道整治、農(nóng)村水電增效減排等，進一步擴大水利財政投資規(guī)模。

4.拓寬水利建設基金籌資渠道

積極拓寬并用好水利建設基金渠道，促進形成多元化的投資格局。在到期繼續(xù)延長后，應積極拓寬水利建設基金渠道，創(chuàng)新水利投融資模式。地方水利建設基金的融資方式更多，借鑒部分省市的成功做法，可以按照全社會固定資產(chǎn)投資的一定比例征收水利建設基金。目前，不少省份從工礦企業(yè)、銀行的經(jīng)營收入中收取一定比例，取得了較好的效果。地方政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，考慮從當?shù)厝鐣潭ㄙY產(chǎn)投資中，按一定比例向各投資主體征收水利建設基金，保障水利建設投入與國民經(jīng)濟同步增長。

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