頂層設(shè)計(jì),基層做起

章文 申妙

頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問(wèn)題

2011年全國(guó)兩會(huì)大幕落下，有些地方值得回味。一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ)——“頂層設(shè)計(jì)”，正成為中國(guó)政治領(lǐng)域的新名詞。十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下稱《建議》）中第一次使用該詞，當(dāng)時(shí)的表述是“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，在其后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，又明確提出了加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

《建議》的主要起草者之一、中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴很看重這個(gè)提法，“‘頂層設(shè)計(jì)指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個(gè)設(shè)計(jì)之后，才談得上其他?！?/p>

此次兩會(huì)上，雖然諸多代表委員都認(rèn)同，加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”是現(xiàn)階段中國(guó)解決錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾的重要路徑，但大家更關(guān)心的是，“頂層設(shè)計(jì)”如何從一個(gè)政治新名詞變成滲透到各個(gè)領(lǐng)域中的實(shí)際行動(dòng)，轉(zhuǎn)化為基層動(dòng)力。

長(zhǎng)期研究政治體制改革的專家、國(guó)家行政學(xué)院科研部主任許耀桐教授近日在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵以及它對(duì)中國(guó)改革的意義，進(jìn)行了詳細(xì)的解讀。

中國(guó)新聞周刊：看到“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)詞，你當(dāng)時(shí)有什么想法？

許耀桐：這是中央第一次提出這個(gè)說(shuō)法。十七屆五中全會(huì)公報(bào)出來(lái)后，我就去查資料。發(fā)現(xiàn)這個(gè)詞最早用于工程技術(shù)行業(yè)，比如大的水電、核電工程，后來(lái)從自然科學(xué)領(lǐng)域移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，用于我們的改革事業(yè)，需要一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”。它的英文是“top-down”，就是從最高層開始，站在一個(gè)戰(zhàn)略制高點(diǎn)，弄清楚要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)后，一層一層去設(shè)計(jì)好。

當(dāng)代社會(huì)，我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點(diǎn)，社會(huì)領(lǐng)域也是這樣，尤其改革更是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此將這個(gè)自然科學(xué)的理念移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域是完全說(shuō)得通的，是一個(gè)很好的借鑒。這其實(shí)是一個(gè)決策的問(wèn)題。人類社會(huì)的管理活動(dòng)需要決策，在早期農(nóng)耕時(shí)代，社會(huì)決策的常態(tài)可能是個(gè)別決策、感性決策、經(jīng)驗(yàn)決策，進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，社會(huì)更加復(fù)雜，決策慢慢過(guò)渡到理性決策、科學(xué)決策、集體決策。這就需要很多現(xiàn)代技術(shù)性的手段，比如我們需要有智庫(kù)，有一幫人專門收集信息，然后進(jìn)行推導(dǎo)、推理，大家集體討論，有時(shí)需要先試驗(yàn)，到最后還需要有反饋，不斷修正等等。

“頂層設(shè)計(jì)”是決策學(xué)領(lǐng)域的東西，中央提出這個(gè)，其意義在于更強(qiáng)調(diào)了在科學(xué)發(fā)展時(shí)代要進(jìn)行科學(xué)決策，“頂層設(shè)計(jì)”是科學(xué)決策的表現(xiàn)形態(tài)之一。

中國(guó)新聞周刊：要說(shuō)“科學(xué)決策”，我們可是提倡很多年了的。

許耀桐：改革開放以前，是一把手決策，毛澤東一個(gè)人拍板；如果有科學(xué)決策、集體討論，文化大革命也不可能搞那么長(zhǎng)時(shí)間。雖說(shuō)我們現(xiàn)在已進(jìn)入科學(xué)決策時(shí)代，但有些領(lǐng)導(dǎo)還是“一把手”決策。在一些地方上，還有不少“三拍干部”，要政績(jī)，突發(fā)奇想“拍腦袋決策”，遇到質(zhì)疑，就“拍胸脯保證”，最后出事就“拍屁股走人”。

中國(guó)新聞周刊：我們以官員財(cái)產(chǎn)公開為例來(lái)說(shuō)，每年兩會(huì)都在提，今年也不例外。最近幾年也有一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽(yáng)等地都有各自的探索，但是至今未見成功的完整范例，地方政府創(chuàng)新的很多寶貴努力，往往人走政息。上面沒(méi)有動(dòng)，只有地方局部在動(dòng)，走著走著就走不動(dòng)了。這是否就是因?yàn)槲覀兊捻攲釉O(shè)計(jì)沒(méi)有搞好？

許耀桐：對(duì)，這些案例，就是因?yàn)槲覀兛傮w上沒(méi)有設(shè)計(jì)好。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，并不是地方上的事，當(dāng)然要納入頂層設(shè)計(jì)。我們不排斥從基層發(fā)源，提出好的思路，但考慮到現(xiàn)在是系統(tǒng)化時(shí)代，一方面系統(tǒng)各方面都重要，都有聯(lián)系，但另一方面，能夠決定系統(tǒng)的是中樞，是高層。頂層設(shè)計(jì)、中樞設(shè)計(jì)沒(méi)有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問(wèn)題。

我有一個(gè)說(shuō)法，“頂層設(shè)計(jì)，基層做起”，頂層把整個(gè)事情考慮清楚，底下開始做，就如建房子，是需要從地基開始，慢慢往上。

中國(guó)新聞周刊：不過(guò)，國(guó)外一些地方在官員財(cái)產(chǎn)公開上是“頂層設(shè)計(jì)，頂層做起”，比如俄羅斯，就是總統(tǒng)梅德韋杰夫和總理普京等高官率先公開個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的。

許耀桐：這樣說(shuō)有道理，“頂層設(shè)計(jì)，頂層做起”我不反對(duì)，也是一種選項(xiàng)。但目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，有些人愿意曬，但大部分不愿意曬?，F(xiàn)在從基層做起，不失為一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇，從縣長(zhǎng)、縣委書記，市長(zhǎng)、市委書記，省長(zhǎng)、省委書記一步一步地推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開，到一定程度，高層也就自然會(huì)跟上。

中國(guó)新聞周刊：像上面探討官員財(cái)產(chǎn)公開一樣，地方創(chuàng)新的精神是很可貴，但如果不納入“頂層設(shè)計(jì)”，就有可能變成小打小鬧，難成氣候。

許耀桐：鄧小平講人民群眾的創(chuàng)造性時(shí)，（大概意思是，說(shuō)我們很多改革的點(diǎn)子都來(lái)自老百姓）但現(xiàn)在問(wèn)題是，有老百姓的創(chuàng)新，還需要領(lǐng)導(dǎo)支持。如果老百姓有積極性，你不去發(fā)現(xiàn)它，不去肯定它，不去發(fā)展、鞏固它，就會(huì)自生自滅了。

當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，安徽小崗村的創(chuàng)新，如果沒(méi)有萬(wàn)里的支持，能夠行嗎？

就官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)來(lái)說(shuō)，國(guó)外制度已經(jīng)比較成熟，屢試不爽，貪污腐敗少多了，我們拿過(guò)來(lái)用就是了，這其實(shí)不需要什么“頂層設(shè)計(jì)”了。

我是學(xué)政治學(xué)的，我認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)”指向更宏觀的，比如我們有四大改革：政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革——每一個(gè)都是一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”，四大塊上面還有一個(gè)整體。

中國(guó)新聞周刊：你曾說(shuō)過(guò)政治改革要避免單一性、多級(jí)性、高層性、淺顯性，這怎么理解？

許耀桐：這是我在一篇文章中提出的，關(guān)于政治體制改革突破口，是很熱門的一個(gè)話題，最早提出以干部人事制度改革為突破口，成效不是很好；之后提黨政分開也不行；后來(lái)搞人大制度改革、財(cái)政預(yù)算公開、黨內(nèi)民主等等，似乎都不太奏效。

我對(duì)這些進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：一個(gè)就是單一性，這些提法都是單一方向，單兵突進(jìn)，在一定程度上奏效，但突破后，系統(tǒng)其它部分跟不上，效果就會(huì)很差。第二是多級(jí)性，就是選個(gè)突破口，全面開花，也就是我們所說(shuō)的激進(jìn)改革。激進(jìn)改革就是不管三七二十一，全部都動(dòng)起來(lái)。這種改法也有獲得成功的，比如歐洲18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命，國(guó)家規(guī)模比較小，矛盾不尖銳。但這放在我們國(guó)家是不行的，我們國(guó)家那么大，情況復(fù)雜，全面開花就會(huì)亂套，前蘇聯(lián)就是這樣。高層性就是一下子從高層開始，阻力巨大。還有一個(gè)是淺顯性，沒(méi)有抓住主要矛盾。

為了避免這些情況，我提出“縣域改革”，不是單一性，黨政、人大等同時(shí)改，是一個(gè)系統(tǒng)性改革；不是多級(jí)性，就是縣一個(gè)層級(jí)；不涉及高層；也絕對(duì)不淺，麻雀雖小，五臟俱全。

中國(guó)新聞周刊：但是搞“縣域改革”搞錯(cuò)了，會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)的。所以很多地方也不愿動(dòng)。

許耀桐：基層創(chuàng)新總是難免有缺陷，不能隨意打板子。地方有積極性，中央要肯定，要積極推廣，列入議事日程?！绊攲釉O(shè)計(jì)”，必須有先見性，從整體上把握，分步實(shí)施，而且一步一步都很及時(shí)。我們現(xiàn)實(shí)生活中，群眾包括各級(jí)官員其實(shí)都很有智慧，他們?cè)u(píng)價(jià)某個(gè)中央文件好，就是出來(lái)晚了一些，只有扼腕長(zhǎng)嘆。

中國(guó)新聞周刊：溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行的記者會(huì)上表示，改革是歷史永恒的主題。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該協(xié)調(diào)推進(jìn)，這是因?yàn)槭澜缟弦磺惺挛锊粫?huì)是亙古不變的。只有不斷地改革，黨和國(guó)家才會(huì)充滿生機(jī)和活力。你怎么看？

許耀桐：不是有個(gè)理論叫“改良和革命賽跑”嗎，改良太慢，革命就跑前面去了。在改革、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系上，我們應(yīng)該辯證地看。沒(méi)有穩(wěn)定，無(wú)法聚精會(huì)神搞建設(shè)；沒(méi)有改革，必然會(huì)導(dǎo)致體制的僵化和創(chuàng)新的窒息，不可能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，也就不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。所以必須把改革、穩(wěn)定和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

我們有些時(shí)候是自我束縛。昨天還振振有辭，這也不能搞，那也不能搞，到明天你都實(shí)行了。例如改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的確立，就經(jīng)歷了這樣的過(guò)程。 ★