包剛升

中國應(yīng)該把握有利時機，降低養(yǎng)老保險費率，把新增財政收入的較大部分用于包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會福利支出。

從2011年1月1日開始，全國企業(yè)職工退休金繼續(xù)上調(diào)約10％，人均月收入增加140元左右。春節(jié)前夕眾多企業(yè)退休職工收到了這筆錢。這是2005年以來國家連續(xù)6年提高企業(yè)職工退休金。有評論認(rèn)為，這一政策彰顯了中央政府重視民生和建設(shè)和諧社會的決心。

但是，不少學(xué)者注意到，盡管企業(yè)職工退休養(yǎng)老金年年上調(diào)，養(yǎng)老金的替代率卻在持續(xù)下降。這里所說的替代率，是指退休金占退休前工資收入的比率?？紤]到物價變動，一般用當(dāng)年退體金去除以當(dāng)年全國城鎮(zhèn)職工的平均工資來計算替代率。1999年之前中國企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率總體維持在75％以上，目前已逐漸下降到50％以下。而同一時期，中國基本養(yǎng)老保險費率并沒有下調(diào)，國家養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比也基本穩(wěn)定在3比l左右，即大概3個參保職工供養(yǎng)1個退休職工。

中國式“養(yǎng)老金悖論”

為什么養(yǎng)老保險費率和撫養(yǎng)比沒有下降，而養(yǎng)老金替代率卻逐年下降?可以把這個問題稱為中國式“養(yǎng)老金悖論”。這一悖論的直接原因是，企業(yè)職工退休金的漲幅不及全國城鎮(zhèn)職工平均工資的漲幅。國家公布的全國城鎮(zhèn)職工平均工資1999年之后的年均漲幅超過14％，而企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的年均漲幅不到11％，兩者差距約為3.5％，長期當(dāng)中兩者的差距會越來越大。

但這只是直接原因，原因背后是國家養(yǎng)老保險體系的基本制度安排。在影響?zhàn)B老金替代率的諸種主要因素中，基本養(yǎng)老保險費率、撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)職工平均工資等幾項要么是由法律或行政規(guī)章確定，要么是由市場或人口結(jié)構(gòu)決定，具有比較強的剛性；而唯有每月養(yǎng)老金數(shù)量這一項是每年由國家行政決定所確定的，因而具有比較大的彈性。盡管國務(wù)院1997年的文件確定了企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率為58.5％，但在實際操作中，這一目標(biāo)并未轉(zhuǎn)為具有強制性要求的硬性規(guī)定。其結(jié)果，就是企業(yè)退休金的漲幅低于城鎮(zhèn)職工平均工資的漲幅。

如果不扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降的勢頭，企業(yè)退休職工相對于在職職工的實際生活水平將會持續(xù)下降。當(dāng)物價高漲時，這一問題將會變得更加急迫。屆時，企業(yè)退休職工將不能維持現(xiàn)有生活水平，中國的老年貧困問題或?qū)⒆兊酶訃?yán)重。

中國式“養(yǎng)老金悖論”不僅關(guān)系到企業(yè)退休職工的生活，更關(guān)系到中國整個養(yǎng)老保險制度改革的前景。養(yǎng)老金替代率的不斷下降，與養(yǎng)老保險制度改革的初衷背道而馳。替代率的下降，就意味著企業(yè)退休職工養(yǎng)老權(quán)益的不斷流失。如果這一趨勢不扭轉(zhuǎn)，必將弱化中國養(yǎng)老保險制度的社會保障功能。現(xiàn)有的年輕參保職工可能會預(yù)期，他們在年老退休時將面臨一個更加不確定的未來。

如果考慮到中國養(yǎng)老保險費率屬全球最高水平這一事實，那么養(yǎng)老金替代率不斷下降的問題將愈發(fā)顯得嚴(yán)重。2007年以后，中國企業(yè)養(yǎng)老金替代率已經(jīng)低于50％，如果參考經(jīng)合組織國家的數(shù)據(jù)或全球勞工組織的數(shù)據(jù)，屬全球較低水平。國家相關(guān)文件規(guī)定，中國基本養(yǎng)老保險費率個人繳納部分為8％，企業(yè)繳納部分為20％，兩者相加為28％?；趯W(xué)者劉燕斌對2006年跨國資料的分析，可以計算出原7國集團基本養(yǎng)老保險平均費率僅為18.5％，低于中國基本養(yǎng)老保險費率近10個百分點。也就是說，中國的養(yǎng)老保險費率負(fù)擔(dān)是7個主要發(fā)達國家的1.5倍以上。在原7國集團中，僅有意大利以32，7％高于中國，而加拿大、美國、日本和法國等比中國低10個百分點以上，其中加拿大和美國分別僅為9.9％和12.4％。北歐著名高福利國家瑞典的養(yǎng)老保險費率僅為18.9％，竟然比中國低9％。而剛邁入發(fā)達國家行列的新興工業(yè)化國家韓國這一數(shù)字僅為9％，個人和企業(yè)分別僅需各負(fù)擔(dān)4.5％，僅相當(dāng)于中國負(fù)擔(dān)水平的1／3。錢到底去了哪里?

一方面是全球最高水平的基本養(yǎng)老保險費率，另一方面是全球較低水平的養(yǎng)老金替代率且仍在不斷下滑，那么，中間的錢到底去了哪里?實際上，國家養(yǎng)老金管理是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅涉及如何籌資、如何花錢以及如何實現(xiàn)資金的保值增值，還涉及資金在代際之間、不同類別的人群之間如何實現(xiàn)成本的分?jǐn)偤褪找娴姆窒怼?/p>

問題的復(fù)雜性并不妨礙厘清“養(yǎng)老金悖論”的邏輯。李珍等學(xué)者認(rèn)為中國養(yǎng)老金替代率的下降是制度設(shè)計內(nèi)生的，這是有道理的，但是，還是要回答錢到底去了哪里?首先，一部分資金應(yīng)該是彌補了部分轉(zhuǎn)軌成本和歷史舊賬。據(jù)不同學(xué)者估算，較多意見認(rèn)為中國養(yǎng)老盒的轉(zhuǎn)軌成本約為3萬億～4萬億人民幣。考慮到這一轉(zhuǎn)軌成本可以在30～50年間分?jǐn)?，加上利息因素，政府如需解決這一轉(zhuǎn)軌成本，每年的支出約為1500億～2000億。盡管政府每年都為養(yǎng)老及社保提供財政補貼，但政府并沒有明確提出解決養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌成本的方案，這樣一來，實際上就是養(yǎng)老保險的參保人員和企業(yè)在承擔(dān)著這一巨額的轉(zhuǎn)軌成本。

其次，養(yǎng)老保險基金增值率較低也是一大關(guān)鍵因素。2010年國家審計資料顯示，全國五項基本保險基金年平均收益率不到2％。與工資漲幅和通貨膨脹率相比，國家基本養(yǎng)老保險基金實質(zhì)上在持續(xù)地相對貶值。在養(yǎng)老保險繳費條件相同情況下，基金收益率越低，工資增長率越高，通貨膨脹率越高，最后投保人所能獲得替代率就越低。中國過去10年間的工資年增長水平超過14％，加上通貨膨脹的因素，在養(yǎng)老保險基金不能實現(xiàn)有效增值的條件下，難以保持較高的替代率。相對來說，中央管理的社?；鹗找媛室哂谌珖屙椈颈ｋU基金的總的平均收益水平。但在目前還沒有實現(xiàn)國家統(tǒng)籌的社會保險制度之下，難以實施基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一投資管理。

再次，一部分資金為國家基本養(yǎng)老保險基金的滾存結(jié)余增加做了貢獻。按照公開統(tǒng)計資料，1997年中國基本養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余僅為683億元，2009年達到12526億元，13年時間增長18倍!如果用每年的養(yǎng)老基金收入除以支出作為當(dāng)年的結(jié)余率，并觀察結(jié)余率的變化趨勢，就會發(fā)現(xiàn)結(jié)余率1997～2001年在負(fù)的3.4％到正的7.7％之間徘徊，2002～2003年迅速抬升到10％～20％的區(qū)間，2004～2006年則提高到20％～30％之間，2007、2008、2009年則高達30％上下!結(jié)余率越高，可用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金的資金就相對更少。

當(dāng)然，還存在影響“養(yǎng)老金悖論”的其他經(jīng)濟和政策因素。

破解中國式養(yǎng)老的難題

中國養(yǎng)老及社保事業(yè)過去30年取得了很大成就，但社保專家鄭秉文用“成就巨大，問題很多”來形容。應(yīng)該說，中國式“養(yǎng)老金悖論”僅僅是問題冰山的一角。都有哪些典型問題呢?比如，公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)退休人員享受待遇差距巨大，而農(nóng)民的養(yǎng)老起步待遇僅為每月55元，

差距之大，絕無僅有，這是多軌制的問題；現(xiàn)行養(yǎng)老保險以地方統(tǒng)籌為主，導(dǎo)致跨省轉(zhuǎn)續(xù)存在一定困難(《社會保險法》出臺后，國家正試圖解決這一問題)；按照媒體報道，中國養(yǎng)老保險個人賬戶空賬目前已經(jīng)達1.4萬億元；基本養(yǎng)老保險費率高達28％，使企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)過重；隨著老齡化社會的加速到來，再考慮到政府轉(zhuǎn)軌成本的欠賬，中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度長期當(dāng)中將是難以持續(xù)的，等等。世界銀行專家組指出，中國現(xiàn)在的養(yǎng)老保險制度存在企業(yè)負(fù)擔(dān)不均、統(tǒng)籌層級過低、個人賬戶空賬等六大問題，因而必須進行徹底改革。鄭秉文則認(rèn)為，中國養(yǎng)老保險制度至今仍然是“碎片化的”，“現(xiàn)行的融資方式和給付方式都不可持續(xù)”。

既然問題重重且不可持續(xù)，繼續(xù)改革基本養(yǎng)老金制度就勢在必行。一方面，長期來看，這種改革需要統(tǒng)一清晰的國家戰(zhàn)略規(guī)劃，即如何在綜合考慮經(jīng)濟、財政、人口因素的前提下，平衡好政府、企業(yè)、個人三者的關(guān)系，設(shè)計一套有利于可持續(xù)發(fā)展、有利于持續(xù)推動經(jīng)濟增長、有利于逐步落實所有公民養(yǎng)老權(quán)益而真正做到人人平等的制度化養(yǎng)老體系。

另一方面，短期來看，推進養(yǎng)老金制度改革時需要注意三個比較緊迫的問題：

第一個問題是把握改革和完善養(yǎng)老金制度的有利時機。目前正是繼續(xù)推進養(yǎng)老金改革的有利時機，但已經(jīng)比較緊迫，甚至可以說是刻不容緩。為什么目前的時機既有利又緊迫呢?首先，中國處在城市化的關(guān)鍵階段，城市化率已經(jīng)達到45％～50％。工業(yè)化和城市化使社會公眾逐漸弱化了與土地和傳統(tǒng)社會保護網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系，從而使養(yǎng)老保障變得急需。目前的有利條件是，部分新城市人口的顯性福利需求還比較低，這就給國家有步驟推進改革留下了一定的時間。但這個時間不會很長，中國發(fā)展研究基金會預(yù)測，到2030年中國城市化率將高達65％。屆時，新增數(shù)億城市居民的顯性福利需求將會非常巨大。

其次，中國已經(jīng)邁入老齡化社會，但短期中撫養(yǎng)比不會急劇上升，中國人口紅利仍將維持一段時間。中國人口與發(fā)展研究中心的馬力在2010年的報告中指出，目前中國勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎睾芨?，?fù)擔(dān)較輕，有利于經(jīng)濟增長。而人口撫養(yǎng)比在2013年達到最低值之后會逐步上升，但2035年前人口撫養(yǎng)比仍將低于53％的“人口紅利”期標(biāo)準(zhǔn)。而到了2030—2035年后，中國將會出現(xiàn)不到兩個在職職工供養(yǎng)一個退休人員的局面。因此，中國應(yīng)盡早建立更為合理的養(yǎng)老保險制度，以應(yīng)付全球最嚴(yán)重的老齡化浪潮的到來。

再次，過去30年中國創(chuàng)造了“經(jīng)濟奇跡”，過去10年中國更創(chuàng)造了財政增速遠(yuǎn)超GDP增速的“財政奇跡”。經(jīng)濟學(xué)家林毅夫預(yù)測，中國經(jīng)濟快速增長還將維持二三十年的時間。經(jīng)濟高增長在推動經(jīng)濟總量的同時，會大幅提高人均收入水平，而財政高增長則準(zhǔn)備了有利的財力與物質(zhì)條件。如果等到未來經(jīng)濟增速和財政增速降下來以后，再來考慮完善養(yǎng)老及社保制度，估計會產(chǎn)生較大的資金壓力。

第二個問題是要系統(tǒng)地降低基本養(yǎng)老保險的費率。中國是全球基本養(yǎng)老保險費率最高、負(fù)擔(dān)最重的國家之一。如果強制性的基本養(yǎng)老保險費率過高，那么，企業(yè)和個人自愿參與的補充養(yǎng)老金計劃就會面臨資金不足。

因此，降低目前中國過高的基本養(yǎng)老保險費率已經(jīng)成為必需。綜合參考全球費率水平，中國目前28％的基本養(yǎng)老保險費率應(yīng)該有很大的下調(diào)空間。過高保險費率的設(shè)計意圖固然是為了更好地保障明日所需，但卻讓企業(yè)和職工今日的收入支配權(quán)變得更加沒有保障。

第三，國家應(yīng)該把新增財政收入的較大比例重點用于養(yǎng)老及社保等社會福利支出。世界銀行倡導(dǎo)的多重支柱養(yǎng)老金制度中，第一部分是職工無需繳費的、由公共財政提供的最低保障，被稱為零支柱。這是很多國家的一般做法。一國公民的最低養(yǎng)老保障由政府從公共財政中支付，而無需公民通過繳納保費方式獲得，這一方面體現(xiàn)了公共財政的公共性，另一方面保證最低養(yǎng)老保障覆蓋的無遺漏。世界上很多國家公共財政的較高比例都用于社會福利支出，經(jīng)合組織國家的這一比例普遍超過50％。

中國近10年間國家財政收入的年增速達到19.9％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP的增速。2010年新增財政收入約為全年五項社會保險基金估算收入的77％。盡管還需要算細(xì)賬，但這一數(shù)據(jù)大體上證明了國家有足夠的財力彌補養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)軌成本，并繼續(xù)加大對養(yǎng)老及社保的財政支持力度。

國家應(yīng)該把新增財政收入的較大比例重點用于養(yǎng)老及社保等社會福利支出，應(yīng)該利用目前比較有利的時機把社會福利支出占財政支出的比例由現(xiàn)在的約1／4逐步提升到約1／2，以此避免筆者曾經(jīng)分析過的未來可能的“福利缺口”問題。相對合理的解決方案，有可能讓中國平穩(wěn)地渡過老齡化加速和人口紅利消失的危機；而相對糟糕的方案，無疑會加大中國未來面臨的風(fēng)險。