淺析我國養(yǎng)老保險制度面臨的問題及對策

○何珊 李雯 夏婧

（武漢大學(xué)東湖分校經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430212）

1970年我國城鄉(xiāng)開始普遍實(shí)行計劃生育，并且力度不斷加大，從這一時期開始，我國的人口出生率有了明顯下降的趨勢。在1982年黨的十二大將計劃生育政策制定為基本國策后，有效地控制了人口基數(shù)，使人口出生率長期處于低水平。自改革開放后，隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生及人民生活水平不斷提高，人們的預(yù)期壽命得到延長。低出生率及老齡人口預(yù)期壽命的延長加快了我國進(jìn)入老齡化社會的步伐。據(jù)國家統(tǒng)計局（NBSC）在2010年的人口普查結(jié)果中顯示，我國65歲以上的人口在2009年占人口總數(shù)的8.5%，而國際公認(rèn)的老齡社會標(biāo)準(zhǔn)為年齡65歲人口占人口總數(shù)的8%～10%。據(jù)聯(lián)合國在2005年的保守估計，這一數(shù)據(jù)在2030年與2050年將分別達(dá)到16.3%和23.6%。這說明我國已經(jīng)提前進(jìn)入了老齡化社會，并且在未來20年內(nèi)將陷入嚴(yán)重老齡化社會的局面。老有所養(yǎng)、老有所依成為了大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。養(yǎng)老保險是一個時代的產(chǎn)物，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度在過去的一段時間里發(fā)揮了很大的作用，但我們不得不承認(rèn)，隨著時代的變革，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體制已不再適應(yīng)這個社會，它需要一次變革。在下文里我們將針對我國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度及籌資模式進(jìn)行簡要分析，同時，借鑒一些國家的養(yǎng)老金體制，并結(jié)合我國國情，對我國養(yǎng)老保險制度的改革提出幾點(diǎn)建設(shè)性的意見。

一、我國養(yǎng)老保險基金及養(yǎng)老金制度的現(xiàn)狀

1、國家高度重視養(yǎng)老保險基金

養(yǎng)老保險基金是國家依據(jù)法律和政策的規(guī)定，以社會、經(jīng)濟(jì)、政治等力量為保障，當(dāng)勞動者因年老而喪失勞動力后建立的一種對其基本生活提供保障的專項(xiàng)基金?！吨袊ｋU法》規(guī)定，養(yǎng)老保險參保人繳納年費(fèi)上限十五年以上者（年繳費(fèi)不足十五年的可以繳納到十五年）達(dá)到法定退休年齡后，可以每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。而從最近幾年的數(shù)據(jù)中我們也不難看出，我國對于養(yǎng)老保險的重視程度在不斷加大。

表1 1989—2006年歷年各項(xiàng)社會保險基金支出單位：億元

我國養(yǎng)老保險基金在1989年至2006年期間，從118.8億元增加到了4996.7億元，總共增加了40倍，同時我國養(yǎng)老保險占社會保險的比例超過了75%?？梢?，我國養(yǎng)老保險的支出額數(shù)目之大，表明了我國對養(yǎng)老保險的重視程度之深。

2、目前我國養(yǎng)老保險制度實(shí)行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的發(fā)展模式

我國養(yǎng)老保險制度改革是從分級統(tǒng)籌開始的。1997年，國務(wù)院提出社會養(yǎng)老保險要從市（縣）級統(tǒng)籌逐步向省級統(tǒng)籌過度的方案，最終目的是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。截至2007年年底，共有13個省、市、縣、自治區(qū)名義上實(shí)行了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，其中約10個省區(qū)是以地市級統(tǒng)籌為主。其他的省區(qū)采用的仍然是以縣級統(tǒng)籌為主的方式。由此可見，中國的養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是相當(dāng)?shù)偷?。在劃分?000多個統(tǒng)籌區(qū)中，主要還是市（縣）級統(tǒng)籌，而我國要達(dá)到全國統(tǒng)籌，則要求我國在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)四個統(tǒng)一，即“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度使用資金”。顯然，目前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)狀與國家所設(shè)立的統(tǒng)籌目標(biāo)差距懸殊。

二、我國目前養(yǎng)老金體制存在的問題

1、養(yǎng)老基金的籌資范圍窄

就我國目前的人口結(jié)構(gòu)而言，我國已經(jīng)邁入了老齡化社會，為了能夠使老齡人口的基本生活得到保障，當(dāng)務(wù)之急是如何籌集到更多的養(yǎng)老資金。盡管早在1991年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)[1995]6號）文件中確定的養(yǎng)老保險體制改革的目標(biāo)之一就是要求建立資金來源多渠道的養(yǎng)老保障體系，但目前我國養(yǎng)老保險基金籌資面依然狹窄，主要來源是國家預(yù)算和企業(yè)營業(yè)外列支的生產(chǎn)性收益。并且，國家并不鼓勵人民多存養(yǎng)老金，而世界上一些發(fā)達(dá)國家，如美國、日本等國則鼓勵多存養(yǎng)老金，為國家財政減輕負(fù)擔(dān)。隨著我國社會老齡化的加重，如果不采取措施，我國財政負(fù)擔(dān)會越來越重。

2、行政管理體制與我國當(dāng)前的養(yǎng)老金制度不相匹配

首先，目前我國大部分地區(qū)的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，主要原因是我國對養(yǎng)老保險的行政管理模式是屬地化管理，即市（縣）養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由地方政府管理，所以市（縣）養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必然成為地方政府利益的首選目標(biāo)。省級政府的統(tǒng)籌目標(biāo)是綜合平衡全省各市（縣）、各行業(yè)部門之間的利益，所以便出現(xiàn)了省級養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)與市（縣）級養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)利益的沖突，使得省級統(tǒng)籌難，全國統(tǒng)籌難，全國高度統(tǒng)籌更是難上加難。2011年7月1日，國務(wù)院啟動了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)，目標(biāo)是覆蓋全國60%的地區(qū)，至2012年的時候覆蓋全國。很明顯，在“量”上我國社會養(yǎng)老保險將是完美的蛻變，但經(jīng)過上面的分析我們不難發(fā)現(xiàn)，目前這種分級行政管理體制使得省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。

其次，由于征收、支出、管理全部由社保部門負(fù)責(zé)，造成了行政工作人員的浪費(fèi)。我國社會養(yǎng)老保險的政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作、監(jiān)管查處都是由社保部門負(fù)責(zé)。社保局通過單獨(dú)組織一批專業(yè)人士對企業(yè)進(jìn)行財務(wù)核算、監(jiān)控企業(yè)員工工資，通過專業(yè)征管軟件對各個企業(yè)進(jìn)行調(diào)查、稽核、收繳。這一過程造成了社?；鸬念~外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被當(dāng)作行政費(fèi)用浪費(fèi)掉了。與我國相比較，在智利、新加坡、美國等國家對養(yǎng)老金的征收都是由稅務(wù)部門操作，獨(dú)立的政府或者私營的基金管理公司負(fù)責(zé)投資，最后統(tǒng)一由社保部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險金的支出及政策標(biāo)準(zhǔn)的制定。

3、雙軌制的存在造成了不公平的現(xiàn)象

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金制度在設(shè)計與運(yùn)行上大相徑庭，出現(xiàn)了目前的雙軌制現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險初步建立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制，即當(dāng)代人養(yǎng)老費(fèi)用由兩部分組成。一部分是社會統(tǒng)籌即代際轉(zhuǎn)移支付，另一部分由當(dāng)代人工資的一定百分比部分儲蓄支付。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度仍保持著現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，即用年輕在職一代人的收入來支付當(dāng)代退休人員的養(yǎng)老費(fèi)用（代際轉(zhuǎn)移）。由于制度的不統(tǒng)一，雙軌制也造成了在城鎮(zhèn)企事業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩部分人員在參保義務(wù)及待遇水平不平衡，引發(fā)了社會矛盾。更有專家表示，社會保險的雙軌制是社會不安定的主要因素。

4、養(yǎng)老保險基金違規(guī)挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

企業(yè)繳納的20%的養(yǎng)老金納入社會統(tǒng)籌賬戶中，而養(yǎng)老基金的征收、支出、管理監(jiān)督均由勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，這不免會出現(xiàn)“左手監(jiān)管右手”的現(xiàn)象。統(tǒng)籌賬戶中的社會養(yǎng)老基金在被使用時，各省各市沒有任何的披露，養(yǎng)老保險個人賬戶也不會匯報基金的投資用途、投資回報率，造成了基金違規(guī)挪用現(xiàn)象愈演愈烈，進(jìn)而將影響擴(kuò)散到全國。這種缺乏制約與監(jiān)管的管理體制使得養(yǎng)老保險基金最終可能成為沉沒成本，得不到任何投資回報。我國人口基數(shù)很大，在老齡化社會來臨的情況下，這種違規(guī)挪用保險基金的行為會給國家財政帶來沉重的打擊。

5、養(yǎng)老金的收益性較低

從遼寧省做實(shí)個人賬戶的實(shí)踐結(jié)果來看，我國養(yǎng)老金投資于銀行協(xié)議借款和國債的投資回報率低于2.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國社會平均工資增長率。隨著生活水平的提高，通貨膨脹等因素的影響，使得養(yǎng)老基金的低收益難以支撐我國老齡人口的正常生活。以美國為例，美國養(yǎng)老基金與資本市場對接，養(yǎng)老金成為美國資本市場上三大主要機(jī)構(gòu)投資者之一。美國逐漸科學(xué)地協(xié)調(diào)養(yǎng)老金的安全性與收益性，運(yùn)用投資組合，分散風(fēng)險，在風(fēng)險一定（盡量低風(fēng)險）的情況下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金投資高收益。20世紀(jì)80年代以來，美國的養(yǎng)老金投資收益均在10%以上（扣除通脹因素后）。在中國對養(yǎng)老基金體制改革的過程中，我們應(yīng)借鑒美國的養(yǎng)老保險體制，以部分積累制為根本，實(shí)現(xiàn)與資本市場相結(jié)合的模式。

2010年10月28日，第十一屆全國人大第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，該法于2011年7月1日開始實(shí)施，按照“十二五”規(guī)劃，基本養(yǎng)老保險有望在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在我國養(yǎng)老金體制實(shí)現(xiàn)由市（縣）統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌，最終達(dá)到全國統(tǒng)籌的過程中，我們也看到了我國養(yǎng)老保險制度存在的以上種種問題，我國養(yǎng)老保險體制的改革必然會形成一種趨勢，因此我們應(yīng)探索出一條符合我國國情的社會養(yǎng)老保險體制。

三、改革我國養(yǎng)老金體制的幾點(diǎn)建議

1、做實(shí)和強(qiáng)化個人賬戶基金

以美國、日本等發(fā)達(dá)國家為例，這些國家要求國民每人都有一個獨(dú)立的個人賬戶，每月存入多少資金，資金投資在了什么地方，每月定期會有匯報，這使得基金的投資受每一個人的監(jiān)督，養(yǎng)老金的調(diào)度使用更透明。人們對自己個人賬戶的資金有了清楚的了解后才會愿意儲蓄更多的資金，合理進(jìn)行投資獲得更高的投資回報率，才能規(guī)劃自己未來的養(yǎng)老生活，國家也能籌集到更多資金減輕財政負(fù)擔(dān)。

2、加強(qiáng)法制建設(shè)，完善行政管理體制

（1）基金的籌資、征繳以及基金的違規(guī)挪用都與法制不健全有關(guān)。我國應(yīng)完善養(yǎng)老保險法律體系，規(guī)范養(yǎng)老金的征、支、投。對地方政府、省級政府及其隸屬的保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的督查管理，用法律手段防止養(yǎng)老金不必要的流失。

（2）為避免行政工作的浪費(fèi)，完善我國行政管理體制，可以借鑒智利、新加坡、美國的行政管理體制。這些國家法律規(guī)定，養(yǎng)老金統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，負(fù)責(zé)管理投資的是獨(dú)立的政府或者私營的基金管理公司，而基金的支出和相關(guān)聯(lián)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定則是由社保部門負(fù)責(zé)。加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，建立養(yǎng)老保險管理信息資源共享機(jī)制，可以促進(jìn)養(yǎng)老保險基金全方位的監(jiān)督管理，有效地完善我國養(yǎng)老保險基金的行政管理體制。

3、養(yǎng)老金制度統(tǒng)一性與特殊性并存的同時更要逐漸縮小差距

目前城（鎮(zhèn)）企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)賬結(jié)合模式下的多支柱養(yǎng)老保險體系，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的是改革相對落后的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。為了解決這種社會矛盾，對兩種制度的有機(jī)銜接顯得尤為必要。1920年美國公務(wù)員退休制度建立以來，聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老金制度與社會保障計劃相分離，1983年美國為處理社會保障計劃的財務(wù)危機(jī)，使聯(lián)邦政府雇員退休金制度與聯(lián)邦社會保障計劃實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接，但對公務(wù)員的退休金制度仍保有一定特殊性。我國也曾借鑒著美國養(yǎng)老金制度的改革思路形成了雙軌制，但我國在雙軌制運(yùn)行機(jī)制下應(yīng)盡量縮小兩種制度所造成的差距?？s小對城鎮(zhèn)企業(yè)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位與公務(wù)人員養(yǎng)老金支付的差距，避免引起社會不安定因素。

4、有效地利用資本市場，擴(kuò)大投資渠道，規(guī)避投資風(fēng)險，提高收益

對個人賬戶基金應(yīng)集中到省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理，建立“個人—省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)—專業(yè)資產(chǎn)管理公司”的信托投資管理體制。我國目前的投資范圍僅局限于銀行存款與債券，投資回報率較低，可以嘗試拓寬投資領(lǐng)域，例如投資于黃金、不動產(chǎn)等低風(fēng)險領(lǐng)域。這不僅降低了貨幣信用風(fēng)險、資本市場的系統(tǒng)風(fēng)險，使養(yǎng)老基金能在低風(fēng)險下實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益最大化，實(shí)現(xiàn)保值增值，提高退休人群的生活水平，同時也有利于我國資本市場的發(fā)展。

[1]鄭偉著：中國社會養(yǎng)老保險制度變遷與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[M].北京大學(xué)出版社，2005．

[2]劉德浩：養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題的產(chǎn)生機(jī)制及其解決思路[J]．江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（6）．

[3]張?zhí)m：保險界委員：拓寬保險資金運(yùn)用渠道[N].金融時報，2011-03-04．

[4]中華人民共和國統(tǒng)計局編：中國統(tǒng)計年鑒2010[M]．中國統(tǒng)計出版社，2011.