論縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建的意義及基本思路

江易華

（清華大學(xué) 社會學(xué)系，北京100084）

一個科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府基本公共服務(wù)績效評估體系，有助于政府確立正確的政績觀，促進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。而縣級政府基本公共服務(wù)績效評估體系的核心就是構(gòu)建指標(biāo)體系。因此，切實(shí)加強(qiáng)縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建這一議題的研究，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

一、縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建的意義

十六大以來，“關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生”，讓全體人民平等分享改革和發(fā)展的成果，已經(jīng)成為新時代黨和政府治國理政最鮮明的特點(diǎn)。自古以來，中國就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口一直占全國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。在社會主義社會，基本公共服務(wù)可以衡量社會的進(jìn)步程度，顯示出社會主義在其發(fā)展進(jìn)程中不同階段的特點(diǎn)?；竟卜?wù)不僅包括滿足本源性的公共需要的公共產(chǎn)品，也包括那些因市場失靈而供應(yīng)不足甚至無法提供的產(chǎn)品和服務(wù)，這些基本公共服務(wù)涉及社會上所有的人，全體公民不論其種族、政治和經(jīng)濟(jì)地位如何，都能公平、普遍享有。在我國，目前它特別關(guān)系到占人口絕大多數(shù)農(nóng)民的生存和發(fā)展，進(jìn)而關(guān)乎國家興亡和社會的穩(wěn)定。尤其在現(xiàn)代文明社會，政府對社會的控制能力事實(shí)上在相當(dāng)程度上取決于政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力及其滿足社會公共需求的能力。能否為社會提供充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅是實(shí)行有效社會管理的基礎(chǔ)，也是政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的基礎(chǔ)［1］。因此，它理應(yīng)受到更大的重視和關(guān)注。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)均取得了巨大進(jìn)步。但不可否認(rèn)的是，在長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)之間的差距日益加大，這種差距的日益擴(kuò)大與社會公平正義價值觀念間的沖突，使得農(nóng)村建設(shè)目前已成為社會建設(shè)“短板中的短板”?；竟卜?wù)在城鄉(xiāng)之間的這種差距不僅是中國由傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的梗阻，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)首先著力解決的難點(diǎn)。

正因?yàn)槿绱?，十六大以來，黨中央提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重大決策。黨的十七大報告高度關(guān)注和重視民生問題，明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)社會公平正義。《我國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確提出要“堅持以人為本、服務(wù)為先，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距”［2］。然而，在構(gòu)建社會主義和諧社會和服務(wù)型政府的進(jìn)程中，面臨諸多挑戰(zhàn)：地區(qū)之間與城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡、居民收入差距過大、資源環(huán)境約束增加等問題，這些問題又都與我國當(dāng)前居民日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下之間的矛盾有關(guān)?；竟卜?wù)作為維護(hù)社會基本公平的基礎(chǔ)通常發(fā)揮著社會矛盾的“緩沖器”作用［3］。目前，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平除了建立科學(xué)的支出分配體系、安全的支出執(zhí)行體系、完善的監(jiān)督管理體系外，還應(yīng)建立一個有效的政府績效評估體系。其中的關(guān)鍵在于建立起以社會公正為導(dǎo)向、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政府績效評估指標(biāo)體系。

自20世紀(jì)60年代以來，在政府財政和信用危機(jī)的影響下，美國、歐洲、日本逐漸出現(xiàn)了政府績效評估的熱潮。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，績效評估逐步走向制度化、規(guī)范化和法制化。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國開展績效評估的活動與研究起步較晚。正是在以上背景下，2004年黨中央把“建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績效評估制度”寫進(jìn)了《國務(wù)院工作規(guī)則》。2005年溫家寶在政府工作報告中提出了“抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系”的要求。黨的十七大報告提出要“完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核體系”。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制”。2009年中央出臺了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的意見》，同時，中共中央組織部制定了相關(guān)配套辦法。2010年的中央一號文件、十七屆五中全會及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出了要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。

與此同時，隨著改革開放的深入，我國地方政府對績效評估也在積極探索，并取得了一系列成果。但正如孟華所指出的那樣，當(dāng)前我國正處于從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，政府績效評估也需要從機(jī)構(gòu)績效評估轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績效評估［4］。由此可見，當(dāng)前以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，從基本國情出發(fā)，與全面實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)相適應(yīng)，按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，推行政府績效管理，研究和探討基本公共服務(wù)績效評估體系，切實(shí)提高政府的公共服務(wù)效能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化以促進(jìn)社會公正提供參考，是擺在我們面前的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

目前，國內(nèi)外學(xué)者對政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)已進(jìn)行了一些相關(guān)研究并取得了一些理論研究成果。國外（主要是西方國家）對政府公共服務(wù)績效評估指標(biāo)的理論研究是伴隨著大規(guī)模的評估實(shí)踐而逐漸興起的。從西方發(fā)達(dá)國家政府績效評估的演變歷程來看，在價值取向上經(jīng)歷了“效率”至上、“效率”與“公平”并重、強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量與公民參與三個階段。KeithMackay用事例說明監(jiān)控信息與評估結(jié)果能夠并已用于改進(jìn)政府績效，以一些國家為例介紹和分析了建立良好的政府監(jiān)控和評估系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討了強(qiáng)化政府監(jiān)控和評估系統(tǒng)的各種途徑［5］。走在公共服務(wù)績效評估前沿的英國，引入了專門的針對公共服務(wù)績效的評估框架，即公共服務(wù)協(xié)議框架（PSA）。在PSA框架中，按照總體目標(biāo)→具體目標(biāo)→詳細(xì)的實(shí)施行動計劃這一思路開展工作，這一過程的每一方面都有明確的責(zé)任人，并要求公共服務(wù)績效狀況定期公開發(fā)布［2］。當(dāng)然，這一框架本身也在不斷地調(diào)整和完善。當(dāng)前國際上對衡量政府公共服務(wù)績效還沒有專門的公認(rèn)一致的指標(biāo)體系。但與此相關(guān)的研究成果中有許多指標(biāo)是與政府公共服務(wù)績效評估相關(guān)的?？傊?，從國外現(xiàn)有的相關(guān)成果看，具有如下特點(diǎn)：（1）績效評估指標(biāo)設(shè)計由經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和公共服務(wù)上來，倡導(dǎo)公共服務(wù)的公平正義取向，以政府職能定位為依據(jù)，堅持定性和定量指標(biāo)相結(jié)合。（2）主要基于具體問題和現(xiàn)實(shí)案例的研究，以實(shí)證的研究方法，通過設(shè)計定量指標(biāo)，來測量公共部門績效高低和公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。

目前國內(nèi)專門研究政府基本公共服務(wù)績效評價的還比較少。與之相關(guān)的代表性成果主要集中在公共服務(wù)績效評估研究的必要性及相關(guān)概念的界定、評估主體、評估指標(biāo)等方面。國內(nèi)現(xiàn)有的研究成果，我們認(rèn)為具有以下特點(diǎn)：（1）國內(nèi)的研究在以下幾方面基本形成共識：無論是學(xué)界還是政界都把基本公共服務(wù)績效評價作為促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要途徑；同時，學(xué)者們普遍認(rèn)為，績效評價的關(guān)鍵在于建立科學(xué)合理的基本公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系；公民本位、社會本位、重視民生、公平正義、和諧發(fā)展、法治、責(zé)任等理念和價值，是服務(wù)型政府績效評價的基本價值取向。（2）研究方法顯得單一。從研究方法來看，現(xiàn)有的研究大都是采用的是規(guī)范研究而缺乏實(shí)證研究，尤其是缺乏從中國具體的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，來系統(tǒng)思考某一層級政府基本公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建與運(yùn)用。（3）國內(nèi)關(guān)于政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)的研究大多還是停留在宏觀的地方政府層面。以基本公共服務(wù)為研究對象，對縣級政府進(jìn)行研究的成果尚不多，雖有了一些分散的研究成果，但系統(tǒng)研究不夠，尚未針對縣級政府履行基本公共服務(wù)職能這一特殊活動構(gòu)建一個科學(xué)合理的績效評估體系?？h政府作為政府體系的基層，為廣大農(nóng)村直接提供基本公共服務(wù)，因此，切實(shí)加強(qiáng)縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的研究，對縣級政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

二、縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)構(gòu)建的基本思路

要提升縣級政府基本公共服務(wù)績效以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就必須建立一套縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系，以此為依據(jù)來比較和檢驗(yàn)不同縣級政府提供基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建，必須從中國的國情出發(fā)，堅持促進(jìn)社會公平正義的價值取向。為此，借鑒地方政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的流程［6］，我們認(rèn)為，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建可按圖1所示的流程進(jìn)行。

在以上流程的指引下，我們提出按照以下思路展開研究：（1）從理論上分析縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建。這一層面的主要任務(wù)是：縱向梳理改革開放以來縣級政府基本公共服務(wù)績效評價的發(fā)展軌跡與趨勢、不同時期的績效指標(biāo)要素組成及其作用表現(xiàn)；厘清基本公共服務(wù)的內(nèi)涵及其績效指標(biāo)構(gòu)建的原則、程序；重點(diǎn)研究作為縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)構(gòu)建價值取向的社會公正，分析社會公正與基本公共服務(wù)及其績效的聯(lián)系、社會公正取向的內(nèi)涵及其在基本公共服務(wù)績效指標(biāo)中的體現(xiàn)。（2）從技術(shù)層面上探討縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計與篩選。具體來說，主要是深入探求縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)的設(shè)計方法與邏輯框架、績效指標(biāo)的篩選方法，并對設(shè)計的績效指標(biāo)體系進(jìn)行理論篩選與實(shí)證篩選、信度與效度檢測。（3）從運(yùn)用層面上對縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證檢測。這一層面的主要任務(wù)是：分析縣級基本公共服務(wù)績效指標(biāo)權(quán)重的確定，設(shè)計評價模型并收集指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)際測評。

首先，我們對基本公共服務(wù)的范圍及其社會公正價值取向的內(nèi)涵進(jìn)行探討。基本公共服務(wù)是指政府向全體社會成員提供平等的、無差別的公共服務(wù)，根本目的是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共需求。因此，縣級政府基本公共服務(wù)的具體內(nèi)容必須根據(jù)民眾的需求特別是農(nóng)民的需求來確定。在綜合國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，縣級政府基本公共服務(wù)的范圍主要包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)等。同時，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的建立，是在一定價值體系的指導(dǎo)下進(jìn)行的。這種價值取向決定了縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的深層結(jié)構(gòu)，貫穿于縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建和運(yùn)用的全過程。不同的價值取向在相當(dāng)程度上決定著績效評估指標(biāo)體系的內(nèi)容，由于基本公共服務(wù)的落腳點(diǎn)就是要體現(xiàn)和促進(jìn)社會公正，社會公正也理應(yīng)成為縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建的價值取向和主要依據(jù)。社會公正具有廣泛的社會內(nèi)涵，縣級政府基本公共服務(wù)的社會公正取向可以理解為：在縣級政府所提供的基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府應(yīng)該滿足人們的基本需求，盡可能使公眾享有同樣的權(quán)利，以保證生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性服務(wù)均等及人們基本權(quán)利的平等?？傊竟卜?wù)的社會公正取向要求其績效指標(biāo)的構(gòu)建必須體現(xiàn)公共性、效益性、社會公眾的滿意度等基本價值目標(biāo)。

其次，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建是在一般原則和特殊原則的指導(dǎo)下，有步驟地進(jìn)行的?？h級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系不是一些指標(biāo)的簡單堆積和組合，而是要根據(jù)某些原則來構(gòu)建，并能綜合反映一個縣級政府基本公共服務(wù)績效狀況的指標(biāo)集合。構(gòu)建縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程。在縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，我們首先必須有明確的目的，同時還要重視其所具有的科學(xué)性、可行性、可比性與系統(tǒng)性。同時，縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系及其構(gòu)建過程是一個受環(huán)境和諸多外部條件影響和制約的系統(tǒng)。這些影響因素的存在要求不同評估對象必須有不同屬性的指標(biāo)權(quán)重與之相匹配。因此，我國縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)系的設(shè)計不僅要遵循指標(biāo)體系設(shè)計的一般原則，還要遵循一定的特殊原則。這些特殊原則主要包括縣級政府的職能依據(jù)原則、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃依據(jù)原則、縣級政府的外部環(huán)境依據(jù)原則、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平依據(jù)原則等。

最后，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)構(gòu)建的方法。在以上原則的指導(dǎo)下，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系的構(gòu)建可按以下技術(shù)路線進(jìn)行。

由上圖可知，我們試圖運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)法來設(shè)計縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系，同時，運(yùn)用頻度分析法、理論分析法、專家咨詢法等，進(jìn)行績效指標(biāo)的理論遴選，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用專家咨詢法、隸屬度分析、相關(guān)分析等方法進(jìn)行實(shí)證篩選與檢測，以確定縣級政府基本公共服務(wù)績效評估的核心指標(biāo)。

依循上述技術(shù)路線，按照業(yè)績指標(biāo)與成本指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)、正向指標(biāo)與逆向指標(biāo)相結(jié)合的原則要求，我們主要從縣級政府基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和要求出發(fā)，依據(jù)縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系構(gòu)建的價值取向，確定了基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共科技、公共文化、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共安全和公共行政等9個部門關(guān)鍵績效指標(biāo)，最終形成了由9類28個單項(xiàng)指標(biāo)組成的縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系（如圖3所示）。

總之，縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)設(shè)計的相應(yīng)改進(jìn)與完善是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與政府基本公共服務(wù)績效評估研究具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。隨著理論研究和實(shí)踐進(jìn)展的深入和發(fā)展條件的改變，績效評估指標(biāo)也必將相應(yīng)調(diào)整。因此，建立縣級政府基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系需要一個由理論到實(shí)踐逐步完善的過程。

［1］項(xiàng)繼權(quán)，等．構(gòu)建新型農(nóng)村公共服務(wù)體系——湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革調(diào)查與研究［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2006（5）．

［2］中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［N］．人民日報，2011－03－17．

［3］陳昌盛，蔡躍洲．中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：7．

［4］孟華．推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估——從機(jī)構(gòu)績效評估向公共服務(wù)績效評估的轉(zhuǎn)變［J］．中國行政管理，2009（2）．

［5］Keith Mackay．How to Build M＆E Systems to Support Better Government［M］．Washington，D．C．：The International Bank for Reconstruction and Development，2007：5．

［6］倪星．地方政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計與篩選［J］．武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（2）．