曾憲平

立法是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的前提基礎(chǔ)。到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是黨的十五大提出的立法工作總目標(biāo)。2011年3月10日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上宣布：“一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依?！盵1]同時(shí)指出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，必須隨著中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展?！盵2]

地方立法作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點(diǎn)上，如何面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)不同的利益做出判斷和取舍，從法律制度上平衡各方利益，化解矛盾、凝聚力量，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，最大程度地維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，是擺在每個(gè)地方立法工作者面前的嚴(yán)峻課題。

一是要堅(jiān)持和完善科學(xué)的法規(guī)立項(xiàng)制度

科學(xué)、合理、可行的立法項(xiàng)目安排，有利于明確立法任務(wù)和方向，從源頭上保證立法質(zhì)量。為此，有必要建立一整套科學(xué)合理的立項(xiàng)論證機(jī)制，對(duì)民眾意見廣開言路，對(duì)立法項(xiàng)目審慎甄選，對(duì)立法資源科學(xué)配置，以提高地方立法效率，保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。一是要建立立法項(xiàng)目意見建議征集機(jī)制，通過新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)中介等形式向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目，廣泛聽取人民群眾、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)其他方面的意見建議，使立法項(xiàng)目真正來源于群眾，深深扎根于人民。例如山西省在編制省十一屆人大及其常委會(huì)五年立法規(guī)劃時(shí)，就通過《山西晚報(bào)》向社會(huì)廣泛征集立法建議項(xiàng)目，同時(shí)還向全體省人大代表發(fā)送信函征求意見，使規(guī)劃很好地體現(xiàn)了人民的意志。二是要建立科學(xué)的選項(xiàng)機(jī)制，通過立項(xiàng)評(píng)估，就某一事項(xiàng)立法需要付出多大的成本、能否產(chǎn)生效益、成本與效益之間的比例關(guān)系是否合理等進(jìn)行充分考量，真正做到有所為有所不為，從而明晰立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)立法效益最大化。三是要合理控制立項(xiàng)數(shù)量。在立法力量有限的前提下，只有合理控制立項(xiàng)數(shù)量才能確保立法質(zhì)量的提高。山西省人大常委會(huì)主任會(huì)議曾在2008年通過有關(guān)科學(xué)立法民主立法的意見，其中就立法數(shù)量的控制作了專門規(guī)定：聯(lián)系部門較多的委員會(huì)每年初審的法規(guī)為2～3件，一般委員會(huì)原則上1件，這樣確保常委會(huì)每年的立法數(shù)量為10件左右，使更多的精力投入到每一件法規(guī)案的修改當(dāng)中。此外，在確定立法項(xiàng)目的過程中，還要保持不唯上、只為實(shí)的作風(fēng)，要敢于抵制領(lǐng)導(dǎo)同志批轉(zhuǎn)的不適當(dāng)?shù)牧⒎ńㄗh項(xiàng)目，使立法計(jì)劃、規(guī)劃所確定的項(xiàng)目更加科學(xué)、合理。

二是要堅(jiān)持多元化的法規(guī)起草修改機(jī)制

由于立法是一項(xiàng)政治性、業(yè)務(wù)性都很強(qiáng)的活動(dòng)，立法工作者需要具備比較全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)，需要具備方方面面的知識(shí)技能和素質(zhì)，比如較高的思想政治素養(yǎng)、較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、較高的立法技術(shù)、法律基礎(chǔ)知識(shí)、相關(guān)專業(yè)知識(shí)等等。實(shí)踐也證明，立法需要多方面的參與，單憑一個(gè)機(jī)構(gòu)或者幾個(gè)專家學(xué)者的力量是搞不好的。針對(duì)單一渠道起草存在的諸多弊端，筆者認(rèn)為，采取多元化的法規(guī)起草修改機(jī)制將成為民主立法、科學(xué)立法的必然選擇。在這種“多元起草”模式下，地方人大常委會(huì)法工委將作為相對(duì)固定的、主導(dǎo)法規(guī)起草工作的機(jī)構(gòu)，以專業(yè)的職業(yè)技能和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，對(duì)法規(guī)草案負(fù)總責(zé)。同時(shí)還要根據(jù)所涉及法規(guī)的具體內(nèi)容，協(xié)調(diào)召集各政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、法學(xué)工作者以及群眾代表，聯(lián)合組成針對(duì)某個(gè)專項(xiàng)法規(guī)的起草班子，并通過座談會(huì)、聽證會(huì)等各種形式，充分聽取各方面意見，綜合考量、正確處理權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、管理與服務(wù)的關(guān)系，形成開放、民主、互動(dòng)的法規(guī)起草新機(jī)制。

三是要堅(jiān)持將法規(guī)的可操作性論證納入立法全過程

法規(guī)的可操作性是保證立法質(zhì)量的必然要求。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，在客觀上要求地方立法工作的重點(diǎn)要有所轉(zhuǎn)變，即要從強(qiáng)調(diào)“數(shù)量”向更加強(qiáng)調(diào)“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。新形勢(shì)下，將法規(guī)的可操作性考察納入立法論證的全過程，對(duì)于保證立法質(zhì)量具有不可忽視的意義。在具體操作上，一是在法規(guī)起草階段，制度設(shè)計(jì)要充分尊重客觀實(shí)際，遵循客觀規(guī)律，特別是對(duì)管理主體的權(quán)力和責(zé)任要作出明確具體的規(guī)定，避免職權(quán)交叉和執(zhí)法扯皮；對(duì)公民、法人和其他組織要科學(xué)合理規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，明確什么情況可以做什么，不可以做什么，以便于理解和實(shí)施[3]。二是在論證修改階段，要著重強(qiáng)化細(xì)節(jié)處理，實(shí)體內(nèi)容要細(xì)化，程序規(guī)定要簡(jiǎn)化，語言文字要明確，同時(shí)必須注意法規(guī)之間的橫向聯(lián)系，保證法規(guī)內(nèi)容與其他法規(guī)能夠銜接和協(xié)調(diào)，做到措辭嚴(yán)謹(jǐn)、思維縝密、統(tǒng)籌兼顧。三是在立法后階段，將可操作性評(píng)估納入立法后評(píng)估范圍，廣泛聽取人民群眾和相關(guān)部門對(duì)法規(guī)實(shí)際效果的反饋意見并及時(shí)修正。

四是要堅(jiān)持把法規(guī)的修改完善放到更加突出的位置

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)指出，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，今后一個(gè)時(shí)期，要把更多的精力放到法律的修改完善上來。因?yàn)槲覀兊姆审w系雖然已經(jīng)形成，但其本身并不是完美無缺的，還需要對(duì)其中一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，需要對(duì)與上位法規(guī)定不相一致的法規(guī)進(jìn)行修改。今后立法工作的重心將轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善。這也是一條規(guī)律，從改革開放以來全國(guó)人大及其常委會(huì)修改法律在立法中所占的比重就可以看出來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自五屆全國(guó)人大以來，歷屆全國(guó)人大修改法律在立法中所占的比重分別為：五屆8.9%、六屆11.9%、七屆10%、八屆22.8%、九屆54%、十屆57.5%，十一屆至今審議通過法律32件，其中制定13件，修改19件，修改的比重占59.3%?？梢?，修改法律在全國(guó)人大及其常委會(huì)立法中的比重呈逐步上升的趨勢(shì)，今后修改完善現(xiàn)行法律的任務(wù)將越來越重。地方立法作為國(guó)家立法的有益補(bǔ)充，也面臨著同樣的形勢(shì)。以本屆山西省人大及其常委會(huì)的立法情況來看，2008年修改的比重為40%，2009年為45.5%，2010年為70.8%。今后，地方立法工作的一個(gè)重要任務(wù)，就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展變化的新形勢(shì)，適應(yīng)國(guó)家法律、行政法規(guī)不斷修改完善變化的新形勢(shì)，加強(qiáng)法規(guī)的修改和完善，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系保持內(nèi)部的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。

五是要堅(jiān)持立法后評(píng)估制度

法是需要公民遵循的行為規(guī)范。在法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，通過一定規(guī)模的實(shí)證調(diào)查和定性定量分析，適時(shí)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的合法性、可操作性、公平性、實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)論和估價(jià)，發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身的不足，從而為完善修改甚至廢止法規(guī)提供客觀依據(jù)，這就可以達(dá)到用實(shí)踐效果來促進(jìn)立法質(zhì)量提高的目的。2010年全國(guó)人大常委會(huì)選擇了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法的幾項(xiàng)重要制度進(jìn)行評(píng)估，取得了初步成效，也為地方開展立法后評(píng)估提供了有益的借鑒。從全國(guó)人大常委會(huì)的做法來看，開展好立法后評(píng)估工作，一是要堅(jiān)持廣開門戶，把公眾納入立法評(píng)價(jià)反饋制度中，讓公眾積極參與在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)他們有切身利益的評(píng)價(jià)反饋工作中，充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的作用，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性，真正全面高效地發(fā)現(xiàn)并解決立法中存在的問題；二是要借助專業(yè)領(lǐng)域社會(huì)力量，使立法后評(píng)估更加專業(yè)、科學(xué)。要通過評(píng)估，發(fā)現(xiàn)立法本身存在的問題，把立法的“立、改、廢”工作銜接起來，為制定、修改或廢止有關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，促進(jìn)立法質(zhì)量不斷提高，保證法規(guī)更有效地實(shí)施。

注釋：

[1][2]吳邦國(guó)：《形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，載《求是》2011年第2期。

[3]雷斌：《改進(jìn)地方立法的幾個(gè)問題》，載《人大研究》2011年第2期。

（作者單位：山西省人大法制委員會(huì)）