交通噪聲環(huán)境影響及互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評的應(yīng)對

歐陽麗，包存寬，王曉明

（1.同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，上海 200092；2.同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與科學(xué)工程學(xué)院,上海 200092；3.美國麥王環(huán)保能源集團(tuán)麥王環(huán)保工程技術(shù)有限公司，上海 200135）

0 引言

交通噪聲是城市環(huán)境噪聲污染的主要來源，其能量通常占環(huán)境噪聲總能量的70%～80%。在歐盟國家白天大約40%的人口暴露在55dB（A）以上的道路交通噪聲之下，20%人口的暴露水平更超過了65dB（A）[1]。目前交通噪聲污染在我國城市地區(qū)也已相當(dāng)嚴(yán)重。以上海為例，據(jù)2009年6月3日上海環(huán)境網(wǎng)ht t p://www.sepb.gov.cn發(fā)布的“2008年度上海市環(huán)境狀況公報(bào)”表明：2008年上海市環(huán)保系統(tǒng)共受理37 573件環(huán)境污染投訴，噪聲污染投訴占36.8%，攀居各項(xiàng)污染投訴之首，而其中交通噪聲污染投訴尤為突出[2]。2006～2010年的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，上海市道路交通噪聲夜間時(shí)段均未能達(dá)到相應(yīng)功能的標(biāo)準(zhǔn)要求；2006～2008年上海市道路交通噪聲晝間時(shí)段未能達(dá)到相應(yīng)功能的標(biāo)準(zhǔn)要求[3]。其中涉及的道路路段和居住小區(qū)遍布上海外環(huán)沿線以內(nèi)整個(gè)區(qū)域?！渡虾Ｊ?009年～2011年環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》首次將噪聲污染控制列入環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃。

而合理的交通規(guī)劃和城市土地使用規(guī)劃，對交通噪聲控制具有重要意義，是解決城市交通噪聲污染問題的治本之道。隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的深入推進(jìn)，城市規(guī)劃領(lǐng)域已普遍開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。環(huán)境影響評價(jià)是具有預(yù)防功能的環(huán)境管理工具。規(guī)劃環(huán)評相比于項(xiàng)目環(huán)評更是在決策源頭就將環(huán)境因素考慮進(jìn)去，是從源頭防治環(huán)境污染的有效手段。因此，城市規(guī)劃編制過程需與規(guī)劃環(huán)評過程積極互動(dòng)，依據(jù)規(guī)劃環(huán)評對城市噪聲的預(yù)測分析數(shù)據(jù)，調(diào)整規(guī)劃用地布局方案和交通規(guī)劃方案，以期得到噪聲污染影響最小的規(guī)劃成果，逐步改變目前交通噪聲“先污染后治理”的模式。

本文首先列舉了噪聲污染投訴事件，然后從噪聲預(yù)防的角度對城市規(guī)劃尤其是城市總體規(guī)劃的編制現(xiàn)狀進(jìn)行回顧。借鑒目前事后式環(huán)評模式下的交通噪聲預(yù)測評價(jià)方法，以預(yù)防交通噪聲污染為目標(biāo)，提出了與規(guī)劃過程互動(dòng)的規(guī)劃環(huán)評程序和方法。

1 噪聲污染投訴事件

1.1 投訴事件1：武漢

2009年底，武漢一小區(qū)業(yè)主因不堪交通噪音，狀告（光谷）規(guī)劃分局。該小區(qū)被武大（武漢－大冶）鐵路、龍城大道、中環(huán)線包圍，噪聲難耐。業(yè)主認(rèn)為按《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》，規(guī)劃部門確定建設(shè)布局時(shí)，應(yīng)根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和民用建筑隔聲設(shè)計(jì)規(guī)范，合理劃定防噪聲距離，并提出相應(yīng)設(shè)計(jì)要求，并認(rèn)為“只有室內(nèi)沒有噪聲污染時(shí)，才是合理距離”。而規(guī)劃分局則在法庭上宣讀了上海等外地的“合理距離”，稱該小區(qū)和交通干線的距離在國內(nèi)是最大的，應(yīng)屬合理距離[4]。

1.2 投訴事件2：上海

上海外環(huán)線一、二期工程自建成通車以來，因噪聲污染問題一直投訴不斷，甚至有多起“噪音房”業(yè)主狀告房地商的案例。如：閔行區(qū)滬閔路6666號(hào)新梅廣場小區(qū)正好處在滬閔高架和外環(huán)高架交匯處。居住其中的業(yè)主曾向記者反映其24 h飽受著車輛行駛的噪音困擾，曾測量家里夜間噪音竟然超過70 dB[5]。同樣居住在靠近外環(huán)線“噪音房”的林先生曾不堪其擾，訴諸法律，狀告房產(chǎn)商，卻以敗訴告終。2004年7月，上海外環(huán)線一、二期工程因噪聲防治不力被原國家環(huán)?？偩忠笙奁诟恼?/p>

2 城市規(guī)劃編制現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)城市規(guī)劃忽視聲環(huán)境影響

雖然交通噪聲投訴目前位居各大城市居民投訴之首，但城市規(guī)劃的各個(gè)層次對交通噪聲關(guān)注不足。翻開任何一個(gè)城市總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃圖，居住用地（R）緊鄰城市交通干線布置的情形比比皆是，即使在控制性或修建性詳細(xì)規(guī)劃階段，將住宅用地（R11、R21、R31、R41）[6]緊鄰交通干線布置的規(guī)劃成果也隨處可見。

規(guī)劃人員在進(jìn)行城市用地布局時(shí)基本沒有考慮交通噪聲對噪聲敏感建筑密集的居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地的影響。控規(guī)在考慮建筑后退道路紅線距離中缺乏對噪聲影響的考量，城市設(shè)計(jì)也幾乎沒有從有利于屏蔽交通噪聲的角度考慮設(shè)計(jì)方案。城市總規(guī)成果僅在“環(huán)境保護(hù)”章節(jié)中例行性地設(shè)置“聲環(huán)境”小節(jié)，其中概略地提及聲環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，將噪聲區(qū)劃內(nèi)容羅列一下，再泛泛提出“噪聲污染治理對策”，對策中絲毫不提與土地利用最為相關(guān)的“噪聲防護(hù)距離”（以下簡稱“防噪距離”）等控制要求。雖然在總規(guī)規(guī)劃文本“環(huán)境保護(hù)－聲環(huán)境”條款中不假思索地提出“噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)覆蓋率”95%以上甚至100%的規(guī)劃聲環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，但所提的目標(biāo)絲毫未與總規(guī)其它規(guī)劃內(nèi)容銜接，或者說按照總規(guī)不合理的用地布局方案實(shí)施，將注定無法實(shí)現(xiàn)所提出的“噪聲達(dá)標(biāo)率”等目標(biāo)。

2.2 加州總規(guī)噪聲控制內(nèi)容

與國內(nèi)城市規(guī)劃界極其忽視噪聲影響相比，美國《加州2003版總規(guī)指南》把噪聲控制規(guī)劃作為與土地利用、交通系統(tǒng)規(guī)劃等并列的必須包含的規(guī)劃內(nèi)容之一，需要專章論述，其編制總規(guī)噪聲部分的主要目的是“利用該部分得出的結(jié)論制定出考慮噪聲影響的土地使用規(guī)劃圖。其噪聲等值線圖必須用于指導(dǎo)土地利用規(guī)劃方案的制定，以避免社區(qū)居民遭受噪聲污染”[7]。

3 城市規(guī)劃是噪聲污染預(yù)防的源頭

3.1 確定防噪距離是城市規(guī)劃部門的職責(zé)

國內(nèi)法律界人士分析認(rèn)為，根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)，一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，從定點(diǎn)、選址一直到規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程實(shí)施，無不處于政府的監(jiān)督管理之下。開發(fā)商對房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的選址是無能為力的。同時(shí)，政府主管部門對開發(fā)商規(guī)劃設(shè)計(jì)的批準(zhǔn)，就意味著對其有關(guān)環(huán)境方面的內(nèi)容也予以了批準(zhǔn)。如果在履行了上述的全部手續(xù)和程序后，開發(fā)商仍然因?yàn)槠溟_發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目所在城市區(qū)域噪聲超標(biāo)負(fù)責(zé)，無疑將使相關(guān)制度失去其應(yīng)有的確定性和預(yù)測作用，使開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)中無所適從[8]。

而根據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》第十二條“城市規(guī)劃部門在確定建設(shè)布局時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和民用建筑隔聲設(shè)計(jì)規(guī)范，合理劃定建筑物與交通干線的防噪聲距離，并提出相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”[9]。因此，確定建筑物與交通干線之間應(yīng)當(dāng)保留多大的防噪距離，是城市規(guī)劃部門的法定職責(zé)。因此，判斷開發(fā)商所留的防噪間距是否合理、適當(dāng)，唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是看其所留的距離是否符合城市規(guī)劃部門提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。除此以外的其他任何單位或個(gè)人，均無權(quán)對防噪間距是否合理作出認(rèn)定。目前，城市規(guī)劃主管部門主持編制的城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃對噪聲污染預(yù)防較為忽略，這是導(dǎo)致噪聲污染愈演愈烈的首要原因。噪聲污染預(yù)防的源頭應(yīng)在城市規(guī)劃。

3.2 防噪距離需強(qiáng)制執(zhí)行

而另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行防噪聲距離控制要求，并對相鄰?fù)恋乩眉右韵拗?，雖然能使居民免受噪聲煎熬，但會(huì)影響當(dāng)?shù)卣耐恋嘏庑б婧头康禺a(chǎn)開發(fā)商的利益。這可能是盡管交通噪聲對已建住宅居民干擾嚴(yán)重，但大量的新建住宅仍緊鄰交通干線拔地而起的主要原因。因此，從維護(hù)居民居住生活質(zhì)量的目標(biāo)出發(fā)，確實(shí)有必要將“噪聲防護(hù)距離”列為城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容加以監(jiān)督執(zhí)行。

4 互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評的應(yīng)對

4.1 事后式規(guī)劃環(huán)評無法改進(jìn)規(guī)劃方案

目前，國內(nèi)大多數(shù)規(guī)劃環(huán)評是在規(guī)劃成果基本定稿后才啟動(dòng)環(huán)評工作，環(huán)評人員與規(guī)劃人員缺少交流。由于接受環(huán)評委托任務(wù)過晚，環(huán)評人員無法介入規(guī)劃方案的醞釀、比選和確定過程，規(guī)劃環(huán)評變成事實(shí)上的“追認(rèn)”，其主動(dòng)性和提前預(yù)防功能根本無從談起，令規(guī)劃環(huán)評的立法目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[10]。這種事后式規(guī)劃環(huán)評模式的弊端同樣體現(xiàn)在聲環(huán)境預(yù)測分析評價(jià)工作中。

以在規(guī)劃成果出臺(tái)后才啟動(dòng)的大連發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)為例，對于聲環(huán)境影響評價(jià)，其主要分兩階段開展工作，首先對噪聲環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)，然后對規(guī)劃成果實(shí)施后的聲環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行預(yù)測分析。因?yàn)槭窃谝?guī)劃成果定稿后才開展的事后環(huán)評，因此根據(jù)預(yù)測的規(guī)劃遠(yuǎn)期噪聲空間分布和噪聲超標(biāo)區(qū)域空間分布結(jié)果，僅得出規(guī)劃方案環(huán)境影響嚴(yán)重或沒有影響的結(jié)論，評價(jià)結(jié)論無法對規(guī)劃方案帶來改進(jìn)（見圖1）[11]。

圖1 事后式規(guī)劃環(huán)評的區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量預(yù)測分析技術(shù)路線圖

4.2 互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評程序和方法

針對事后式、分離式規(guī)劃環(huán)評模式的弊端，筆者提出了全程參與規(guī)劃過程，將環(huán)評工作與規(guī)劃編制工作進(jìn)行有效整合的互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評模式，并在交通噪聲預(yù)測分析評價(jià)中運(yùn)用。

在互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評模式下，在土地利用規(guī)劃方案細(xì)化前，首先根據(jù)初步確定的綜合交通規(guī)劃，參考現(xiàn)狀水平，類比已建道路運(yùn)行狀況，預(yù)測規(guī)劃年車流量和噪聲源強(qiáng)，繪制噪聲等值線圖或噪聲空間分布圖。此噪聲空間分布圖作為細(xì)化用地布局方案及對現(xiàn)狀用地進(jìn)行調(diào)整的重要依據(jù)（見圖2）。如：新增居住用地盡量選擇在晝間噪聲值小于60 dB的區(qū)域；如果噪聲分布與空間管制要素分布發(fā)生矛盾，如：野生動(dòng)物棲息地等生態(tài)敏感區(qū)噪聲遠(yuǎn)超過50 dB，則應(yīng)該考慮調(diào)整交通選線；或者規(guī)劃擬保留的現(xiàn)狀噪聲敏感建筑物大部分都暴露在大于60 dB的超標(biāo)范圍內(nèi)，也應(yīng)調(diào)整交通規(guī)劃方案，進(jìn)行線路避讓或調(diào)整會(huì)引發(fā)大量車流量的用地類型，以達(dá)到減小噪聲源強(qiáng)的目的。同時(shí)還要與當(dāng)?shù)匾杨C布的“環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)使用區(qū)劃”進(jìn)行比較，調(diào)整交通規(guī)劃方案，以盡量滿足已定區(qū)劃要求。

圖2 互動(dòng)式規(guī)劃環(huán)評模式下“綜合交通規(guī)劃－交通噪聲預(yù)測－用地布局”一體化流程圖

早在2006年4月，國家環(huán)?？偩挚萍紭?biāo)準(zhǔn)司已發(fā)布《地面交通噪聲污染防治技術(shù)政策》，該政策提出了合理規(guī)劃布局、噪聲源頭削減、敏感建筑物噪聲防護(hù)、加強(qiáng)交通噪聲管理四方面的交通噪聲污染防治要求，對交通噪聲按“源－途徑－受體”分層次控制（見圖3）。該政策指出“合理的交通規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對交通噪聲控制具有重要意義，是解決城鄉(xiāng)交通噪聲污染問題的治本之道，其它的如聲屏障、隔聲門窗等都只是后補(bǔ)救的辦法。距離是最經(jīng)濟(jì)有效的一種保護(hù)手段”?！兜孛娼煌ㄔ肼曃廴痉乐渭夹g(shù)政策》建議：一般情況下，鐵路、高速公路兩側(cè)防噪聲距離宜為80～100 m；一級(jí)公路、城市快速路兩側(cè)防噪聲距離宜為50～80 m；二級(jí)公路、城市主干路、城市軌道交通（地面段）兩側(cè)防噪聲距離宜為30～50 m。防噪聲距離以內(nèi)區(qū)域宜進(jìn)行綠化或作為交通設(shè)施、倉儲(chǔ)設(shè)施等非噪聲敏感性應(yīng)用（一般綠化寬度不低于防噪聲距離的50%），不應(yīng)建設(shè)噪聲敏感建筑物。防噪聲距離以內(nèi)已有的噪聲敏感建筑物，應(yīng)進(jìn)行搬遷或采取其它有效的噪聲污染防治措施。

圖3 地面交通噪聲污染防治措施示意圖

5 結(jié)語

交通設(shè)施噪聲源與工業(yè)企業(yè)、建筑施工等噪聲源不同，一般很難通過噪聲管制手段解決其污染問題，而主要是通過合理規(guī)劃進(jìn)行提前預(yù)防，這才是根本性措施。因此，可采用與規(guī)劃過程互動(dòng)的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)方法，以得出交通噪聲污染影響最小的規(guī)劃方案。

[1]World Health Organization.Guidelines for Community Noise，1999.

[2]上海市環(huán)境保護(hù)局.上海市環(huán)境狀況公報(bào)（2008年度），2009.

[3]上海市環(huán)境保護(hù)局.上海市環(huán)境狀況公報(bào)（2010年度），2011.

[4]袁黎，彭郁蓉.居民不堪交通噪音狀告規(guī)劃分局[N].楚天都市報(bào)，2009-11-4.

[5]杜宇.噪音聲聲刺耳，居民夜夜難寐[N].天天新報(bào)，2008-07-10.

[6]GBJ137—90,城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].

[7]STATE OF CALIFORNIA General Plan Guidelines 2003.GOVERNOR'SOFFICE OF PLANNING AND RESEARCH.

[8]蔣文軍.論開發(fā)商在商品房道路交通噪聲污染中的民事責(zé)任（二）—基于三個(gè)司法判例展開的分析[EB/OL].中國民商法律網(wǎng)－判解研究.

[9]全國人大常委會(huì).中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法[Z].

[10]歐陽麗，等.分離式城市規(guī)劃環(huán)評模式剖析—以城市總規(guī)為例[A].2011中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].南京：2011.

[11]陳吉寧，劉毅，梁宏君.大連市城市發(fā)展規(guī)劃（2003-2020）環(huán)境影響評價(jià)[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.