我國(guó)水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

吳曉青

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要“在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”，突出強(qiáng)調(diào)了做好生態(tài)保護(hù)工作對(duì)于水電可持續(xù)發(fā)展的極端重要性，是我國(guó)今后一段時(shí)期做好水電開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要指導(dǎo)思想。近期，環(huán)境保護(hù)部組織了金沙江上游、瀾滄江干流水電開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)工作調(diào)研，進(jìn)一步梳理了我國(guó)水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的總體情況，形成了“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開(kāi)發(fā)、確保底線”等原則共識(shí)，明確了我國(guó)水電開(kāi)發(fā)環(huán)境管理的重點(diǎn)工作。

一、我國(guó)水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的總體情況

我國(guó)的水能蘊(yùn)藏量居世界第一位，已建成水電的裝機(jī)容量也居世界第一位，但是目前，火電在我國(guó)能源供給中占主導(dǎo)地位，水電年發(fā)電量只占到能源消費(fèi)總量的7%。根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化和污染減排要求，我國(guó)向國(guó)際社會(huì)作出了“爭(zhēng)取到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的承諾，水電作為技術(shù)成熟、供應(yīng)穩(wěn)定的可再生能源，應(yīng)當(dāng)在改善能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面發(fā)揮更加積極的作用。

我國(guó)水能資源蘊(yùn)藏豐富的地區(qū)，往往也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物物種豐富和地質(zhì)條件脆弱的地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)敏感度較高、穩(wěn)定性相對(duì)較差。受歷史原因和認(rèn)知水平的限制，水電開(kāi)發(fā)在一定階段存在“保護(hù)讓位于開(kāi)發(fā)”、“保護(hù)跟不上開(kāi)發(fā)”的現(xiàn)象，對(duì)一些河流的水生生態(tài)、景觀環(huán)境等造成難以恢復(fù)的影響，部分河段的水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾仍然非常突出。我們必須正確處理水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，維護(hù)好河流的生態(tài)系統(tǒng)健康和獨(dú)特的人文自然景觀。

二、按照“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開(kāi)發(fā)、確保底線”的原則，全面落實(shí)水電開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)工作

(一)生態(tài)優(yōu)先

一是在開(kāi)發(fā)理念上做到生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。世界各國(guó)在水電建設(shè)生態(tài)環(huán)境管理方面有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，如瑞典和歐盟建立了“綠色水電”認(rèn)證制度，美國(guó)開(kāi)展了“低影響水壩”評(píng)估，鄰國(guó)不丹為了保護(hù)森林植被基本將水電站建在地下。總體來(lái)看，這些經(jīng)驗(yàn)的核心就是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，對(duì)我國(guó)的水電開(kāi)發(fā)具有重要指導(dǎo)和參考意義。

二是在制定開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)做到生態(tài)優(yōu)先。河流水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃應(yīng)與流域綜合規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)要按照生態(tài)優(yōu)先的原則，論證水電規(guī)劃擬定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)方式、開(kāi)發(fā)時(shí)序的環(huán)境合理性，提出規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整方案以及生態(tài)保護(hù)對(duì)策措施，要保留必要的生態(tài)空間，避讓重要的生態(tài)敏感區(qū)。

三是在決策過(guò)程中體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先。水電建設(shè)必須以水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)作為基本依據(jù)，科學(xué)、合理、有序地推進(jìn)。對(duì)流域干支流開(kāi)發(fā)與保護(hù)統(tǒng)籌考慮不夠的不開(kāi)發(fā)，對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)影響較大的不開(kāi)發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)保措施不落實(shí)的不開(kāi)發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入不足的不開(kāi)發(fā)。要確保生態(tài)流量、生態(tài)措施和生態(tài)資金得到充分保障，干流水生生態(tài)系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，河流健康得到整體維護(hù)。

(二)統(tǒng)籌考慮

一要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。要客觀和系統(tǒng)評(píng)估水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境影響。要認(rèn)真對(duì)待水電開(kāi)發(fā)對(duì)地區(qū)歷史文化特別是少數(shù)民族地區(qū)歷史文化帶來(lái)的影響。要讓水電開(kāi)發(fā)建設(shè)成為當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏碾y得機(jī)遇。要確保流域生態(tài)安全和增強(qiáng)流域可持續(xù)發(fā)展能力。

二要統(tǒng)籌考慮干支流、上下游的水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。要做好干流開(kāi)發(fā)和支流開(kāi)發(fā)規(guī)劃的有機(jī)銜接，盡快建立和完善水電資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)機(jī)制，積極開(kāi)展“干流開(kāi)發(fā)、支流保護(hù)”生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。要根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)以及景觀需水的要求，科學(xué)確定水電站的下泄生態(tài)流量，研究制定優(yōu)化運(yùn)行方式，最大限度地減輕對(duì)下游水資源利用及生態(tài)環(huán)境的不利影響。

三要統(tǒng)籌考慮單個(gè)電站環(huán)境影響和流域水電開(kāi)發(fā)累積環(huán)境影響。要進(jìn)一步深化對(duì)水電站分層取水、珍稀特有魚(yú)類人工馴養(yǎng)繁殖和放流、河流生境修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)的研究，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的針對(duì)性和有效性。要深入研究論證水電梯級(jí)開(kāi)發(fā)對(duì)全流域的整體性、累積性生態(tài)環(huán)境影響，并從流域?qū)用嬷贫A(yù)防或減輕環(huán)境影響的對(duì)策措施，探索建立流域性的水電開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和環(huán)境管理機(jī)制。

(三)適度開(kāi)發(fā)

一是把握好流域水電開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度。水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃必須優(yōu)先考慮流域生態(tài)保護(hù)的需求，充分保障生態(tài)用水，滿足生物生存空間和通道等的要求。要避免水電開(kāi)發(fā)超出河流生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，確保河流生態(tài)系統(tǒng)功能有效發(fā)揮。

二是把握好流域水電開(kāi)發(fā)的尺度。水電開(kāi)發(fā)要減少占用天然河道的長(zhǎng)度，根據(jù)不同珍稀生物的生活習(xí)性以及人文自然景觀特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨盡”式的開(kāi)發(fā)，避免水電開(kāi)發(fā)各梯級(jí)首尾相連、河流水體湖庫(kù)化，盡最大努力來(lái)維護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)的健康。

三是把握好流域水電開(kāi)發(fā)的速度。要根據(jù)區(qū)域能源供給需求程度和生態(tài)環(huán)境的敏感程度，明確各水電梯級(jí)開(kāi)發(fā)的先后順序。要避免干流、支流水電項(xiàng)目遍地開(kāi)花的現(xiàn)象，積極做好水電有序開(kāi)發(fā)的文章。

(四)確保底線

一是堅(jiān)持法律政策的底線。嚴(yán)禁在依法劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域，國(guó)家和地方主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以及瀕危、珍稀、特有保護(hù)動(dòng)植物的重要生境等生態(tài)敏感區(qū)，布局水電梯級(jí)。對(duì)于可能直接導(dǎo)致敏感目標(biāo)消失或珍稀物種滅絕的梯級(jí)電站要堅(jiān)決取消。

二是堅(jiān)持公眾環(huán)境權(quán)益的底線。水電開(kāi)發(fā)要重視公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，充分尊重和保障廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)。對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃和水電項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采取便于公眾知悉的方式，公開(kāi)有關(guān)信息，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

三是堅(jiān)持流域生態(tài)系統(tǒng)健康的底線。水電開(kāi)發(fā)必須維護(hù)好河流生態(tài)系統(tǒng)的功能的整體性和河流健康穩(wěn)定，減少梯級(jí)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)和破壞，要為子孫后代留下一片發(fā)展的空間，確保河流水電開(kāi)發(fā)的可持續(xù)和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力。

三、切實(shí)強(qiáng)化水電開(kāi)發(fā)環(huán)境管理工作

(一)做好流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理

要積極推動(dòng)有關(guān)部門和地方搭建流域綜合規(guī)劃平臺(tái)，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。對(duì)環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，可對(duì)水電資源進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)；對(duì)條件復(fù)雜、環(huán)境敏感的河流或河段，要考慮現(xiàn)階段減緩不利環(huán)境影響的技術(shù)和能力，慎重規(guī)劃開(kāi)發(fā)水電資源；對(duì)部分生態(tài)脆弱地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，要根據(jù)功能定位，實(shí)行限制開(kāi)發(fā)；對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他具有特殊保護(hù)價(jià)值的地區(qū)，原則上禁止開(kāi)發(fā)水電資源。

(二)嚴(yán)格水電建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入

水電項(xiàng)目的“三通一平”相關(guān)工程環(huán)評(píng)和水電項(xiàng)目環(huán)評(píng)必須以流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)為依據(jù)。要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)，特別要落實(shí)好低溫水、魚(yú)類保護(hù)、陸生珍稀動(dòng)植物保護(hù)、施工期水土保持和移民安置等環(huán)境保護(hù)措施，落實(shí)生態(tài)流量，確保相關(guān)保護(hù)措施的有效性，最大限度地減小水電建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。要做好水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與，對(duì)生態(tài)影響問(wèn)題突出、公眾反映強(qiáng)烈的水電規(guī)劃所涉及的項(xiàng)目，應(yīng)慎重審批其環(huán)評(píng)文件。

(三)加強(qiáng)水電項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管

水電建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用的環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，同步進(jìn)行環(huán)境保護(hù)總體設(shè)計(jì)、招標(biāo)設(shè)計(jì)、技術(shù)施工設(shè)計(jì)，制定并落實(shí)施工期環(huán)境監(jiān)理計(jì)劃。工程竣工后，應(yīng)按規(guī)定程序申請(qǐng)環(huán)保驗(yàn)收，驗(yàn)收通過(guò)后工程方能投入正式使用。要研究制定電站優(yōu)化運(yùn)行方式，積極推進(jìn)建立重點(diǎn)流域水電開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和管理制度。

(四)深入開(kāi)展水電開(kāi)發(fā)環(huán)境影響的基礎(chǔ)研究

加強(qiáng)流域生態(tài)的基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作，開(kāi)展綜合、系統(tǒng)性的流域動(dòng)植物及生境調(diào)查，建立河流生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，推動(dòng)開(kāi)展流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。開(kāi)展已建電站的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)和流域水電開(kāi)發(fā)的回顧性評(píng)價(jià)研究，開(kāi)展在建電站的環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測(cè)，研究水電開(kāi)發(fā)對(duì)相關(guān)區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的整體影響，為流域后續(xù)規(guī)劃實(shí)施和優(yōu)化開(kāi)發(fā)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)水電開(kāi)發(fā)的環(huán)境管理進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。