肖云濤,周中舉

(1.重慶市永川區(qū)人民法院,重慶 402160;2.四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所,成都 610072)

黨中央 2006年下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》明確指出要突出司法透明,強(qiáng)化司法監(jiān)督?！度嗣穹ㄔ旱诙€(gè)五年改革綱要》和《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》中均明確規(guī)定了要改革和完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督與接受外部制約與監(jiān)督的制度。司法監(jiān)督員制度①實(shí)踐中,法院聘請(qǐng)的監(jiān)督員稱謂不一,鑒于監(jiān)督員是對(duì)法院的審判、執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督,加之司法監(jiān)督員這一名稱運(yùn)用比較廣泛,因此使用“司法監(jiān)督員”這一稱謂來(lái)進(jìn)行表述。另外,人民法院聘請(qǐng)的司法監(jiān)督員與人民檢察院聘請(qǐng)的人民監(jiān)督員在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容等方面具有明顯的區(qū)別。正是人民法院在這一背景下探索接受外部監(jiān)督與制約的一項(xiàng)重要舉措。作為一項(xiàng)符合黨中央和最高司法機(jī)關(guān)司法改革方向的新制度,盡管各級(jí)法院在實(shí)踐中進(jìn)行了積極探索,由于無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,監(jiān)督員制度呈現(xiàn)各行其是的非規(guī)范狀態(tài),②例如:最高人民法院、北京市高級(jí)人民法院聘請(qǐng)的特邀監(jiān)督員,河南省、四川省高級(jí)人民法院的廉政監(jiān)督員,江西省高級(jí)人民法院、重慶第五中級(jí)人民法院的司法監(jiān)督員等。如何在實(shí)踐中探索,在探索中發(fā)展,在發(fā)展中完善司法監(jiān)督員制度顯得尤為必要。

一、司法監(jiān)督員制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

司法監(jiān)督員制度在實(shí)際運(yùn)行中存在著許多內(nèi)在的悖論或局限性,如監(jiān)督關(guān)系錯(cuò)位、定位不明確,其運(yùn)作也因法院內(nèi)部和人民群眾的不同認(rèn)識(shí)不盡如人意,理論界對(duì)其存在的正當(dāng)性頗有微詞。制度的合理性取決于社會(huì)的需求和現(xiàn)實(shí)的可能性,鑒于司法監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)功能,這一制度有其存在的必要性及合理性。

(一)理論基礎(chǔ)

1.政治學(xué)基礎(chǔ)。政治學(xué)原理告訴我們,如果代表人民行使國(guó)家權(quán)力的公務(wù)人員與作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民之間進(jìn)行一定程度的分離無(wú)限制擴(kuò)大,將導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力不依人民意志而依少數(shù)公務(wù)人員的意志和情緒運(yùn)作。因而,必須仰仗于一系列具體的操作性機(jī)制和環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)動(dòng)作,以有效的監(jiān)督制約機(jī)制,防止權(quán)力的任性、專(zhuān)橫和腐敗[1]318。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也曾說(shuō)過(guò):“一切擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力為自己謀求私利的傾向?！彼痉?quán)和其他任何國(guó)家權(quán)力一樣,乃是一把雙刃劍。正確行使,就能夠發(fā)揮其定紛止?fàn)幍淖饔脤?shí)現(xiàn)法律的公平正義目標(biāo)。相反,就可能出現(xiàn)負(fù)面的影響。因?yàn)檎莆账痉?quán)的法官同樣具有人性弱點(diǎn),法官在行使審判、執(zhí)行權(quán)時(shí)也可能存在權(quán)力濫用的問(wèn)題,甚至在有的時(shí)候,“較之于直接的和公開(kāi)的立法進(jìn)攻來(lái)說(shuō),那種悄然挖掘自由精神之根基的司法篡權(quán)更加危險(xiǎn)”[2]242。防止這種危險(xiǎn)的一個(gè)有效保障就是強(qiáng)化司法監(jiān)督,司法監(jiān)督員制度通過(guò)代表民意的監(jiān)督員以特定方式參與司法活動(dòng),對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,符合權(quán)力制衡原理,有助于遏止法官的恣意和濫權(quán),減少司法腐敗,理應(yīng)成為司法監(jiān)督系統(tǒng)工程中的一個(gè)重要項(xiàng)目。

2.憲法學(xué)基礎(chǔ)。司法監(jiān)督在本質(zhì)上屬于司法民主的范疇,而司法民主又是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)司法制度建構(gòu)和運(yùn)作的一種正當(dāng)性要求和原則,司法權(quán)的行使應(yīng)該受到人民的制約,司法活動(dòng)應(yīng)該有民眾代表的參與,司法的運(yùn)作應(yīng)該受到人民的評(píng)價(jià),司法人員應(yīng)該受到人民的監(jiān)督。我國(guó)《憲法》規(guī)定,國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督;一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?！斗ü俜ā分?也有司法必須接受民主監(jiān)督的內(nèi)容。

(二)現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.實(shí)現(xiàn)制衡,促進(jìn)公正審判。當(dāng)前,人民法院在依法行使審判、執(zhí)行權(quán)的時(shí)候,客觀上確實(shí)受到了某些體制因素的影響。司法監(jiān)督員制度的實(shí)施在一定程度上能夠分散或減輕人民法院承受的外部壓力。從司法監(jiān)督員來(lái)說(shuō),其來(lái)源于人民群眾,故而具有相對(duì)超脫的身份。從人民法院的角度看,司法監(jiān)督員往往具有人大代表、政協(xié)委員身份或是社會(huì)知名人士,司法監(jiān)督員參與重大復(fù)雜、敏感案件的審判執(zhí)行活動(dòng),各種來(lái)自外界的干預(yù)干擾也很難再直接作用于審判過(guò)程。同時(shí),司法監(jiān)督員親自參與審判、執(zhí)行活動(dòng),隨時(shí)搜集關(guān)于司法的社情民意,法官在審判、執(zhí)行中不得不更為謹(jǐn)慎地依法辦事,司法不公、執(zhí)行不力的發(fā)生幾率必將降低。

2.維護(hù)穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)和諧。司法監(jiān)督員的作用不僅僅在于監(jiān)督功能,實(shí)踐中其所承載的功能已經(jīng)超出“監(jiān)督”本身。當(dāng)前,我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,舊的體制趨于解體而新體制尚未完全形成,社會(huì)深層矛盾逐漸暴露,利益格局面臨重大調(diào)整,改革的難度增大,社會(huì)的穩(wěn)定性顯著降低,各種不穩(wěn)定現(xiàn)象越來(lái)越多[3]。在司法過(guò)程中,老百姓一方面對(duì)法官的非規(guī)范行為痛恨有加,希望國(guó)家采取強(qiáng)有力的手段加以整治;另一方面,佘祥林案、趙作海案等典型案件的相繼披露,讓公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)(當(dāng)然包括審判機(jī)關(guān))濫用權(quán)力、侵犯公民合法權(quán)益的行為也保持著高度警惕,從而希望司法權(quán)力受到應(yīng)有的限制。然而,倘若群眾對(duì)司法的愿望或不滿無(wú)法充分表達(dá),積累到一定程度便會(huì)爆發(fā)進(jìn)而造成社會(huì)震蕩,影響社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí),探索建立一種機(jī)制,抑制與消解司法領(lǐng)域中可能出現(xiàn)的各種不穩(wěn)定因素,成為當(dāng)前迫切需要研究解決的課題。從國(guó)外的民主經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,國(guó)家和人民之間往往有一個(gè)緩沖地帶,陪審團(tuán)制度就是這樣一個(gè)精巧裝置,成為緩和人民運(yùn)動(dòng)的臨時(shí)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)。這種裝置介于人民和政府之間,成為權(quán)力和權(quán)利之間不偏不倚的仲裁者[4]240。在人民法院行使審判、執(zhí)行權(quán)的時(shí)候,由司法監(jiān)督員介入監(jiān)督,對(duì)于消解群眾對(duì)司法的不滿情緒具有重要的意義。在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn),只要司法監(jiān)督員介入了的案件,當(dāng)事人對(duì)審判結(jié)果表示接受,對(duì)客觀上的“執(zhí)行難”現(xiàn)象予以了最大限度的理解,由原來(lái)對(duì)法官的猜疑、抵觸逐漸變得信任和認(rèn)同。

3.溝通民意,維護(hù)司法公信?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)司法賦予了極高的期待,民眾對(duì)于司法的利用也在不斷增加,但是司法的實(shí)際運(yùn)行卻并不令人滿意,司法腐敗、司法不公和執(zhí)行不力等現(xiàn)象在傳播媒介和民眾的“從眾心理”影響下,成為社會(huì)共同關(guān)注、批評(píng)最多的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題,社會(huì)對(duì)于通過(guò)各種監(jiān)督機(jī)制、特別是外部監(jiān)督對(duì)司法機(jī)關(guān)、司法人員和司法活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督制約顯示出高度的認(rèn)同和積極性[4]。通過(guò)聘請(qǐng)司法監(jiān)督員參與監(jiān)督活動(dòng),一方面將社情民意向法院反映,促使法院采取措施改進(jìn)工作方式和作風(fēng),另一方面,司法監(jiān)督員通過(guò)參與一系列的監(jiān)督活動(dòng),了解法院工作,將隱藏在冰冷的技術(shù)性規(guī)范背后的法與情,以及裁判所依據(jù)的法律規(guī)則或程序與民間的正義觀之間的差別進(jìn)行澄清或解釋,民眾將逐步樹(shù)立現(xiàn)代法治觀念,正確認(rèn)識(shí)程序本身的嚴(yán)格性與平等性,當(dāng)事人自身的責(zé)任和訴訟風(fēng)險(xiǎn)等,最終達(dá)到對(duì)司法的正確認(rèn)識(shí)。

綜上所述,司法監(jiān)督員制度既符合權(quán)力制衡原則,又契合了民眾對(duì)司法進(jìn)行監(jiān)督的意愿。但值得一提的是,由于對(duì)司法監(jiān)督員的監(jiān)督行為缺少規(guī)范的制度和程序保障,在承認(rèn)其積極作用的同時(shí),必須謹(jǐn)防司法監(jiān)督員制度被濫用,導(dǎo)致對(duì)司法正常運(yùn)行機(jī)制的破壞。

二、司法監(jiān)督員制度的法律定位

1.司法監(jiān)督員的監(jiān)督屬于權(quán)利監(jiān)督的范疇。權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督兩者的主要區(qū)別在于:其一,權(quán)利監(jiān)督是一種監(jiān)督權(quán)利,其不僅存在于法律條文規(guī)定中,“法無(wú)禁止即權(quán)利”也是普遍公認(rèn)的準(zhǔn)則;而權(quán)力則是授予性的,“法無(wú)規(guī)定即禁止”,沒(méi)有立法的明確規(guī)定,任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或個(gè)人不得行使[5]。其二,權(quán)利監(jiān)督不具有直接的支配力,而權(quán)力監(jiān)督則表現(xiàn)出明顯的國(guó)家強(qiáng)制效力,包括實(shí)體上和程序上的效力。根據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,司法制度是屬于國(guó)家層面立法保留的事項(xiàng),只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律加以規(guī)定。就司法監(jiān)督員制度來(lái)說(shuō),其應(yīng)屬于國(guó)家司法制度的范疇。如果將各地法院實(shí)踐中的司法監(jiān)督員制度確定為一種具有制度剛性的監(jiān)督機(jī)制,則涉嫌僭越國(guó)家立法權(quán)。因此,實(shí)踐中運(yùn)行的司法監(jiān)督員制度只能定位為權(quán)利監(jiān)督。

盡管如此,從監(jiān)督的實(shí)效角度來(lái)看,通常來(lái)說(shuō)具備一定法律效力的制度性監(jiān)督,其功能才能得以切實(shí)發(fā)揮。同時(shí),要實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督員制度的應(yīng)有功能,也需要一定的制度剛性方能建立起一片民眾與國(guó)家之間的緩沖地帶。因此,司法監(jiān)督員制度,應(yīng)當(dāng)走往權(quán)力監(jiān)督的方向。

2.司法監(jiān)督員的監(jiān)督行為屬于社會(huì)監(jiān)督。司法監(jiān)督,是指對(duì)于司法機(jī)關(guān)、司法行為和裁判結(jié)果的監(jiān)督,又可分為法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。其中前者基于法律的明確規(guī)定,如檢察院抗訴、人大基于法定職權(quán)對(duì)司法機(jī)關(guān)及其活動(dòng)的監(jiān)督,后者則是法定程序之外的監(jiān)督,如黨政、紀(jì)檢、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體,以及公眾監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。實(shí)踐中運(yùn)行起來(lái)的司法監(jiān)督員制度,在我國(guó)現(xiàn)行法中沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定,屬于一種自發(fā)形成的法定程序外的社會(huì)監(jiān)督方式。

3.司法監(jiān)督員的監(jiān)督行為兼具外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的雙重屬性。當(dāng)前,我們的監(jiān)督體系應(yīng)該說(shuō)是嚴(yán)密的,但是客觀上還存在著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn),下級(jí)監(jiān)督太險(xiǎn),同級(jí)監(jiān)督太難,組織監(jiān)督太短,法律監(jiān)督太晚”的尷尬局面。司法監(jiān)督員來(lái)源于法院外部且多數(shù)是人大代表、政協(xié)委員等民意代表,①司法監(jiān)督員多數(shù)是人大代表、政協(xié)委員,似乎與人大代表、政協(xié)委員本身具有的監(jiān)督權(quán)形成了一種疊加,不利于司法監(jiān)督員制度發(fā)揮作用。其實(shí),兩種監(jiān)督存在明顯區(qū)別。人大代表、政協(xié)委員本身的監(jiān)督權(quán)主要以《監(jiān)督法》等法律規(guī)定為依據(jù)嚴(yán)格按程序采取聽(tīng)取工作報(bào)告、參與法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查和特定問(wèn)題檢查、質(zhì)詢、詢問(wèn)等方式對(duì)法院監(jiān)督。邀請(qǐng)司法監(jiān)督員參與對(duì)審判執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,往往是人民法院內(nèi)部的自覺(jué)行為,對(duì)于司法監(jiān)督員所提出的批評(píng)、建議和意見(jiàn)高度重視,往往是由分管某項(xiàng)工作的副院長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并責(zé)成相關(guān)部門(mén)及個(gè)人及時(shí)整改,并將整改情況反饋給司法監(jiān)督員,對(duì)司法監(jiān)督員參與監(jiān)督的行為也樂(lè)于接受。司法監(jiān)督員的監(jiān)督與人大代表、政協(xié)委員相比,監(jiān)督方式更靈活,監(jiān)督程序有更多的選擇。另外司法監(jiān)督員制度的監(jiān)督與法院內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督相比,具有身份相對(duì)獨(dú)立,便于監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)?？梢?jiàn),這種制度安排既有利于實(shí)現(xiàn)司法民主,也能夠使外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為一種內(nèi)部制約,相比其他監(jiān)督更近、更硬、更及時(shí)、更有效。以永川區(qū)人民法院為例,自 2007年 7月設(shè)立司法監(jiān)督員制度至今,案件上訴率、當(dāng)事人的服判息訴率、對(duì)法官的信訪投訴率均呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì),法官的結(jié)案數(shù)、執(zhí)行到位金額等呈現(xiàn)大幅上升的局面,法官的公正意識(shí)、程序意識(shí)、效率意識(shí)得到進(jìn)一步提高,法官的司法作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變。當(dāng)然,出現(xiàn)這種良好狀況肯定是多方面因素合力作用的結(jié)果,但司法監(jiān)督員的監(jiān)督功不可沒(méi)。

三、司法監(jiān)督員運(yùn)行機(jī)制建構(gòu)

監(jiān)督途徑多元并不能完全使司法不公的現(xiàn)象得以減少和遏制,相反,不規(guī)范的監(jiān)督行為本身對(duì)司法的干預(yù)甚至已經(jīng)成為司法不公正的重要因素之一,以監(jiān)督為名對(duì)案件審判執(zhí)行進(jìn)行干預(yù)作用力更大。如果一種權(quán)力可以輕易地干預(yù)司法活動(dòng)和程序,就很容易使其成為掌權(quán)者的一種得心應(yīng)手的利器,而權(quán)力的尋租和腐敗機(jī)會(huì)也就可能由此產(chǎn)生[4]。因此,必須對(duì)司法監(jiān)督員的實(shí)踐運(yùn)行從制度上加以規(guī)范。

(一)監(jiān)督體制

縱觀司法監(jiān)督員運(yùn)行實(shí)踐,司法監(jiān)督員的選任通常有兩種方式。一種由人民法院聘請(qǐng),并頒發(fā)聘書(shū)。另一種則由基層組織推薦,經(jīng)人大常委會(huì)任命。按照監(jiān)督的基本原理,司法監(jiān)督員應(yīng)保持一定的獨(dú)立性,對(duì)司法監(jiān)督員選任與組織管理工作不適合由作為被監(jiān)督者的人民法院來(lái)承擔(dān),但由人大常委會(huì)進(jìn)行任命又缺乏法律的明確規(guī)定。實(shí)踐中,基于司法監(jiān)督員多數(shù)來(lái)源于人大代表、政協(xié)委員考慮,其組織形式可考慮“掛靠”于被監(jiān)督人民法院所在地的同級(jí)人大,但二者不存在隸屬關(guān)系。

進(jìn)而,司法監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)、日常組織運(yùn)作均可交由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)來(lái)具體實(shí)施。選任司法監(jiān)督員的性質(zhì)不能認(rèn)定為法律意義上的“任命”,而只是對(duì)司法監(jiān)督員身份的一種確認(rèn)。司法監(jiān)督員向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)報(bào)告工作,應(yīng)認(rèn)真履行司法監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé),積極參加各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng),客觀、真實(shí)地反映情況并提出意見(jiàn)、建議,不得利用司法監(jiān)督員的身份過(guò)問(wèn)與本人及其親屬或所在單位有利害關(guān)系的案件,不得泄露審判秘密。如果司法監(jiān)督員違反相關(guān)規(guī)定或因特殊原因不適合繼續(xù)從事監(jiān)督工作,其身份由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)予以解除。司法監(jiān)督員的培訓(xùn)工作由人大負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織,并會(huì)同人民法院共同實(shí)施。

通過(guò)監(jiān)督體制的外部化處理,一方面使得人民監(jiān)督員的監(jiān)督更具有公信力和權(quán)威性,另一方面也可保障監(jiān)督組織的獨(dú)立性,更好地行使監(jiān)督權(quán)。另外,由人大對(duì)司法監(jiān)督員進(jìn)行組織管理,可將相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算,有利于解決監(jiān)督工作中產(chǎn)生的必需經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

(二)選任

1.選任資格。從司法監(jiān)督員制度的法理基礎(chǔ)及運(yùn)行實(shí)踐看,之所以在司法活動(dòng)中引入司法監(jiān)督員的參與,一方面是為了充分發(fā)揮司法監(jiān)督員聯(lián)系法院與群眾的橋梁和紐帶作用,在向法院反映社情民意的同時(shí)廣泛宣傳法律和法院各項(xiàng)工作,增進(jìn)群眾對(duì)法院工作的理解,營(yíng)造良好的司法環(huán)境;另一方面是為了對(duì)不規(guī)范的審判、執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。從西方的民主實(shí)踐來(lái)看,以契約自由、理性主義為基本特征的市民階層的存在,成為推動(dòng)與實(shí)踐民主的社會(huì)基礎(chǔ)。與西方的民主制度不同,我國(guó)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化積淀、民眾受教育程度等因素的影響,并不存在一個(gè)龐大的、受過(guò)良好教育并具有獨(dú)立思維能力的市民階層,為社會(huì)生活立法,為公共事業(yè)的管理提出意見(jiàn),對(duì)未來(lái)的公共生活作出計(jì)劃和安排。這就決定了我國(guó)的民主(包括司法民主)只能走漸進(jìn)式改革的道路。因此,為使體現(xiàn)司法民主的司法監(jiān)督員制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能,在現(xiàn)階段可以先行從同級(jí)人大代表和政協(xié)委員中進(jìn)行選任,同時(shí)逐步從社會(huì)中增選具有公平正義感、德高望重、群眾公認(rèn)的各界人士作為司法監(jiān)督員。為保證監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性,應(yīng)在司法監(jiān)督員組成人員中吸納一定比例具有法律教育或工作背景的人員或所涉案件專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的人員。

2.選任方式和任期。在司法監(jiān)督員選任方式上,實(shí)踐中有兩種做法。一種方式是從一定地域范圍內(nèi)的選民中隨機(jī)抽選,如北京市高級(jí)人民法院施行在北京市各界人民群眾中聘任司法監(jiān)督員。另一種方式主張以司法監(jiān)督員自薦為主,推薦為輔。受制于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情,目前采用從一定地域范圍內(nèi)的選民中隨機(jī)抽選的選任方式并不現(xiàn)實(shí),可以通過(guò)以司法監(jiān)督員自薦為主,有關(guān)單位推薦為輔,經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)選舉的部門(mén)經(jīng)過(guò)審查并對(duì)其監(jiān)督員身份進(jìn)行確認(rèn),然后形成司法監(jiān)督員備選庫(kù)。實(shí)行具體的監(jiān)督任務(wù),需要集體一致行動(dòng)的,可以在司法監(jiān)督員備選庫(kù)中隨機(jī)抽取奇數(shù)名人員組成司法監(jiān)督員小組介入監(jiān)督事項(xiàng)。

關(guān)于司法監(jiān)督員的任期,實(shí)踐中的司法監(jiān)督員任期一般與人大代表、政協(xié)委員的任期一致,并且可以連續(xù)聘任。司法監(jiān)督員的任期不能過(guò)長(zhǎng),因?yàn)?長(zhǎng)期擔(dān)任司法監(jiān)督員職務(wù),出于人性弱點(diǎn)所帶來(lái)的制度疲憊、制度效益遞減等問(wèn)題,也可能削弱其監(jiān)督的積極性。因此,可考慮將司法監(jiān)督員的任期確定為 5年,若是再次選任則需要距前次任期結(jié)束不得少于 3年。

(三)監(jiān)督范圍

確定監(jiān)督范圍是有效開(kāi)展司法監(jiān)督工作的重要條件。監(jiān)督范圍過(guò)大容易使這一制度的功能、目標(biāo)和范圍泛化,從而失去其應(yīng)當(dāng)具有的特定功效。監(jiān)督范圍過(guò)窄,又存在浪費(fèi)制度資源和人力資源的弊端。從目前實(shí)踐中的情況來(lái)看,司法監(jiān)督員的監(jiān)督范圍主要涉及審判工作、隊(duì)伍建設(shè)、司法改革及廉政建設(shè)、干警守法情況等方面。要使司法監(jiān)督員發(fā)揮其應(yīng)有的作用,應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督法官在辦案過(guò)程中接受吃請(qǐng)、收受賄賂等不法行為,以及耍特權(quán)、欺壓群眾、濫用強(qiáng)制措施、案件超期限等違反審判紀(jì)律行為,以權(quán)謀私、徇私枉法、枉法裁判等違法違紀(jì)行為,對(duì)當(dāng)事人“冷、硬、橫、推、煩”和語(yǔ)言不文明、著裝不規(guī)范、開(kāi)庭不準(zhǔn)時(shí)等作風(fēng)問(wèn)題。

(四)監(jiān)督方式

實(shí)踐中,司法監(jiān)督員通過(guò)應(yīng)邀參加被監(jiān)督法院的相關(guān)會(huì)議,旁聽(tīng)依法公開(kāi)的案件庭審和聽(tīng)證會(huì),參與重大執(zhí)行案件的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,參加法院組織的明察暗訪、審判、執(zhí)行、隊(duì)伍建設(shè)等工作的專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng),對(duì)法院及工作人員提出批評(píng)、意見(jiàn)、建議,或反映或轉(zhuǎn)遞人民群眾舉報(bào)材料,聽(tīng)取和了解所提意見(jiàn)、建議和舉報(bào)事項(xiàng)的辦理情況等方式進(jìn)行監(jiān)督。在司法監(jiān)督員的具體監(jiān)督方式上,是采取集體監(jiān)督還是個(gè)體監(jiān)督?按照司法監(jiān)督員制度的定位,它是一種社會(huì)化的民主監(jiān)督,其監(jiān)督行為應(yīng)體現(xiàn)為整體性,而不能以個(gè)體名義對(duì)人民法院實(shí)施。鑒于司法監(jiān)督員除了監(jiān)督職能之外,還有向法院反映社情民意、廣泛宣傳法律和法院各項(xiàng)工作的職責(zé),加之法院工作中違法違紀(jì)行為的發(fā)生具有隱蔽性和隨機(jī)性等特點(diǎn),司法監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)享有個(gè)人名義的建議權(quán)、意見(jiàn)收集權(quán),但要介入具體案件的監(jiān)督,必須采取集體監(jiān)督的方式。

在監(jiān)督時(shí)間上,是采取事前審查、事中參與、同步監(jiān)督還是事后監(jiān)督?要使監(jiān)督發(fā)揮實(shí)際效果,須讓司法監(jiān)督員在監(jiān)督前充分了解案件信息,勢(shì)必影響審判權(quán)運(yùn)行的效率。在目前案多人少的情況下,又要專(zhuān)為監(jiān)督騰出一定時(shí)間,這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇辦案期間的緊張性,甚至形成超期限違法辦案的情況。鑒于以上理由和司法監(jiān)督員的制度特性,應(yīng)以事后監(jiān)督為主,事中參與、同步監(jiān)督為輔助。并且事中參與、同步監(jiān)督的主要目的應(yīng)在于了解信息為事后監(jiān)督創(chuàng)造條件,事中參與、同步監(jiān)督不中斷個(gè)案的審判、執(zhí)行活動(dòng)。

(五)啟動(dòng)監(jiān)督程序

司法監(jiān)督員制度作為一種外部監(jiān)督方式,如果不致使其看起來(lái)很強(qiáng)大,處于積極作用不能發(fā)揮的尷尬境地,就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)化為一種程序性的監(jiān)督。監(jiān)督程序的啟動(dòng)可采取人民法院自行啟動(dòng)、依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)、司法監(jiān)督員單獨(dú)啟動(dòng) 3種方式。影響特別重大的審判、執(zhí)行案件,應(yīng)規(guī)定由人民法院自行啟動(dòng)監(jiān)督程序;一般案件,可依當(dāng)事人及其近親屬申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序,是否允許由被監(jiān)督法院同級(jí)人大負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的部門(mén)確定;因案件的發(fā)生具有隱蔽性和隨機(jī)性,此時(shí)司法監(jiān)督員可依據(jù)收集的信息以個(gè)人名義向司法監(jiān)督員管理機(jī)構(gòu)建議啟動(dòng)程序或聯(lián)名 3名以上的司法監(jiān)督員直接啟動(dòng)監(jiān)督程序?qū)ΡO(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)督程序啟動(dòng)方式的多樣性一定程度上可彌補(bǔ)司法監(jiān)督員案件信息不對(duì)稱的缺陷,減少司法監(jiān)督員制度被架空的可能。要切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性,還需進(jìn)一步建立和完善告知制度,使當(dāng)事人能夠及時(shí)獲知申請(qǐng)啟動(dòng)司法監(jiān)督員監(jiān)督程序的權(quán)利;充分發(fā)揮訴訟代理人的作用,當(dāng)事人可以通過(guò)委托代理人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序;被監(jiān)督法院同級(jí)人大負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的部門(mén)應(yīng)及時(shí)了解和匯總媒體關(guān)于司法的社情民意、信訪部門(mén)的涉訴信訪等信息并送交各司法監(jiān)督員。

四、結(jié)束語(yǔ)

司法監(jiān)督員制度符合民眾要求對(duì)司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的愿望,人民法院也樂(lè)于接受司法監(jiān)督員的監(jiān)督,實(shí)踐中也發(fā)揮了一定的作用。但要使司法監(jiān)督員制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用,在理論上應(yīng)予以更多的關(guān)注,在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié),從立法層面予以明確。

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