2011年干部人事制度改革路徑

文/黃衛(wèi)平 鄧杰文 林治波 田享華

2011年干部人事制度改革路徑

文/黃衛(wèi)平 鄧杰文 林治波 田享華

在我國(guó)干部人事制度改革逐步推

進(jìn)與深入的過程中，從2011年起到2012年上半年，全國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)黨委將自上而下集中進(jìn)行換屆。隨著大換屆的來臨，2011年如何堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，建立健全科學(xué)的干部選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制？如何提高選人用人公信度？如何從源頭上防治用人腐??？這一系列問題都亟待在這一年的實(shí)踐中找到新的突破口。

一、干部公選直選：打破身份限制

2010年，各地干部公選如火如荼地展開，許多地方打破身份限制定向公選正成為一種常態(tài)，一批基層和生產(chǎn)一線的優(yōu)秀人才成為定向公選對(duì)象。不僅在公選對(duì)象上，打破各種身份限制，不斷擴(kuò)大選拔范圍；更在公選環(huán)節(jié)上，大膽加大透明度。有的還采用了電視直播的手段，將選拔過程公諸于眾；此外，在評(píng)選環(huán)節(jié)，提高群眾投票權(quán)重，實(shí)現(xiàn)群眾與常委同場(chǎng)票決。

“公推直選”之所以逐漸成為我國(guó)民主選舉的主流模式，最重要的原因在于它符合中國(guó)國(guó)情。胡錦濤在十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一?！边@是最高決策層在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，為發(fā)展民主法治提供的制度空間。同時(shí)“公推直選”是中國(guó)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的自上而下的干部選拔制度與自下而上的政治選舉制度相互銜接的環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)選拔制度中吸納了選舉制度的元素，使黨選拔干部建立在“人民公認(rèn)”的量化民意基礎(chǔ)上，既有助于發(fā)展民主，又有助于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、干部問責(zé)制：能上也能下

《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》中指出要建立起能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制。2010年當(dāng)中許多悄無聲息復(fù)出的問責(zé)官員都再次被輿論熱炒，未來如何完善干部問責(zé)制度，健全干部退出機(jī)制將是一塊重要的改革領(lǐng)域。

國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2010年12月 29日發(fā)表的《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書說，2009年，中國(guó)共對(duì)7036名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了問責(zé)。強(qiáng)調(diào)中國(guó)政府要逐步加大以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)力度，糾正執(zhí)法不公、違法行政和有令不行、有禁不止、行政不作為亂作為等行為，對(duì)給國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。2009年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定有決策嚴(yán)重失誤、工作失職、管理監(jiān)督不力等造成重大損失或惡劣影響的7種行為的，必須進(jìn)行問責(zé)。

推進(jìn)干部“能上能下”、“能進(jìn)能出”，是新時(shí)期干部人事制度改革的一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)。為進(jìn)一步規(guī)范干部崗位管理，著力破解“下”和“出”難題，2010年期間，很多地方政府都進(jìn)行了有效的嘗試，例如蘇州市出臺(tái)文件規(guī)定，凡新提拔擔(dān)任副處級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，全面實(shí)行聘任制。天津市制定公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則，落實(shí)國(guó)家關(guān)于公務(wù)員辭職辭退的規(guī)定，依法開展獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、申訴控告和辭職辭退工作，等等。

三、干部考評(píng)制度：既要看“顯績(jī)”又要看“潛績(jī)”

在中央“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”的大政方針指引下，未來地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)指標(biāo)與體系必將以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，更加注重民生民意，做到全面、客觀、準(zhǔn)確，既要看到“顯績(jī)”，又要看到“潛績(jī)”。

科學(xué)考評(píng)干部的“顯績(jī)”與“潛績(jī)”是新形勢(shì)下完善干部考評(píng)實(shí)踐發(fā)展的需要。長(zhǎng)期以來，一些地方少數(shù)官員為了追求“顯績(jī)”，心態(tài)浮躁，急功近利，好大喜功，表現(xiàn)在考核上往往以GDP多少“論英雄”，每每以項(xiàng)目個(gè)數(shù)“比高低”，常常以速度快慢“定成敗”，而事關(guān)一個(gè)地方發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，則很少有人問津，殊不知，如此畸形的重“顯”輕“潛”勢(shì)利心態(tài)，極容易偏離科學(xué)發(fā)展的軌道，不可能處理好當(dāng)前發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，更談不上體現(xiàn)以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

干部政績(jī)考評(píng)體系是基層干部工作的方向標(biāo)，因此，要把科學(xué)發(fā)展觀真正落到實(shí)處,真正最有效的途徑就是把科學(xué)發(fā)展觀的要求化作干部政績(jī)考評(píng)的“行動(dòng)指南”，堅(jiān)持在“顯績(jī)”與“潛績(jī)”上“兩手抓”、“兩手硬”，既有“顯”的硬要求，又有“潛”的硬目標(biāo)，并把用人評(píng)官的權(quán)力交給廣大人民群眾，才能確保各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部沿著科學(xué)發(fā)展的軌道前進(jìn)。

四、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)：中央有決心期待更強(qiáng)硬

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度源于240多年前瑞典首創(chuàng)的官員財(cái)產(chǎn)透明制。據(jù)了解，全世界已有近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起了這項(xiàng)制度。在國(guó)外，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被稱為“陽(yáng)光法案”或“終端反腐”。相比之下，我國(guó)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上起步較晚，制度依然有待完善。

1997年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》。2006年中辦和國(guó)辦重新發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。而到今年7月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳再度印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)。和此前的版本相比，它新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內(nèi)容，且將監(jiān)督范圍從處級(jí)以上干部擴(kuò)展到副處級(jí)以上干部。

制度確實(shí)在進(jìn)步。雖然《規(guī)定》和社會(huì)所期望的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還有距離，以至于有專家指出，它還缺少了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)具備的公示和法律懲罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是，讓人期待的地方還在于如新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽(yáng)、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶等地區(qū)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)。

反腐專家、湖南商學(xué)院副院長(zhǎng)王明高接受媒體采訪時(shí)表示，“現(xiàn)在各地出現(xiàn)的試點(diǎn)或者探索，還不是真正意義的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。形象地說，100公里現(xiàn)在最多也就跑了10公里。”一個(gè)完整的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，應(yīng)包括“申報(bào)對(duì)象—申報(bào)—公開—監(jiān)督—問責(zé)”5個(gè)環(huán)節(jié)，目前地方的探索，剛剛邁出“公開”的步伐。

還有專家表示，公示是必需的，官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況必須向社會(huì)公示，接受更廣泛的民眾監(jiān)督與約束，僅僅在體制內(nèi)公布，效果肯定不好。出臺(tái)《規(guī)定》是符合民主法治要求的，這本身就說明了中央有決心做這個(gè)事情。

五、干部交流制度：視野更開闊

央地互動(dòng)成為各地效仿對(duì)象，為地方干部交流提供新思路。在2010年12月8日舉行的省區(qū)市到中央和國(guó)家機(jī)關(guān)交流任職干部培訓(xùn)班上，中組部部長(zhǎng)李源潮指出，集中組織中央機(jī)關(guān)與地方中青年干部雙向交流任職，是深化干部人事制度改革、戰(zhàn)略性培養(yǎng)年輕干部的重要舉措。

事實(shí)上，中央機(jī)關(guān)官員缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。自十七大以來，對(duì)基層工作經(jīng)驗(yàn)的重視，已經(jīng)成為干部培養(yǎng)的重要方面。本次到地方交流任職的中央官員，基層工作經(jīng)歷都不滿兩年。而在任職安排中，有19人出任市區(qū)縣黨委書記和政府部門行政首長(zhǎng)。一方面將中央機(jī)關(guān)官員派至基層，如習(xí)近平所言，使這批干部“增長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)才干、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、加快政治成熟”；另一方面，選派地方干部到中央機(jī)關(guān)，則如李源潮所言，是改善中央機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的迫切需要，也是中青年干部鍛煉成長(zhǎng)的有效途徑。

據(jù)報(bào)道，2010年的央地互動(dòng)只是試點(diǎn)，將來到地方任職的人數(shù)，每年不會(huì)少于120名。

除了國(guó)內(nèi)上下之間、中央與地方之間的交流外，干部學(xué)習(xí)交流制度的視野也開始延伸至大陸之外的其他領(lǐng)域。例如，北京市東城區(qū)公布的《20年人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出，要分期分批選送優(yōu)秀人才到發(fā)達(dá)國(guó)家政府部門掛職。四川資陽(yáng)將選派40名鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手赴香港取經(jīng)，學(xué)習(xí)香港地區(qū)金融管理、道路交通管理以及社會(huì)保障等方面的經(jīng)驗(yàn)。隨著到國(guó)外、大陸之外交流學(xué)習(xí)逐漸深入基層干部，未來必將形成一套科學(xué)規(guī)范的管理機(jī)制，以保證學(xué)習(xí)成效。

六、干部監(jiān)督體系：從源頭上制約權(quán)力

多家媒體報(bào)道，廣東省紀(jì)委正牽頭制定《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，強(qiáng)調(diào)對(duì)黨政機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督，提出若干具體措施約束黨政機(jī)關(guān)正職個(gè)人權(quán)限。作為一個(gè)地方性的制度建設(shè)，卻引起全國(guó)多家媒體的關(guān)注，乃因其中涉及監(jiān)督工作的根本問題，如干部任用的提名、權(quán)力制約等，涉及黨的建設(shè)、黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)等重大問題。

改變提名方式，從干部人事制度的起點(diǎn)開始改革創(chuàng)新。廣東省所推行的黨委、政府和黨政機(jī)關(guān)的正職，一般采取全委會(huì)或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)差額推薦提名的辦法，其意義在于：一是以初始提名方式的改變，推進(jìn)授權(quán)方式的漸進(jìn)改革。實(shí)際上，黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的正職，人們一般所說的“一把手”，原本屬于運(yùn)用民主方式產(chǎn)生的干部，但為了穩(wěn)定地發(fā)展，逐步改進(jìn)提名方式，亦是可以理解的。二是邊界清晰，把“正職”作為改革對(duì)象。三是拓展了參與范圍，非全委會(huì)的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”也可參與到提名過程中來。相對(duì)于以“組織”的名義提名、委員會(huì)或代表大會(huì)象征性選舉通過而言，畢竟是進(jìn)步。雖然授權(quán)方式改革的功效也不是無限的，但至少?gòu)囊粋€(gè)方面減少跑官要官、買官賣官現(xiàn)象，為黨風(fēng)廉政建設(shè)提供一個(gè)方面的建設(shè)性支撐力量。

針對(duì)同級(jí)監(jiān)督的難點(diǎn)，明確權(quán)力邊界。廣東省紀(jì)委《意見》中所涉及的明確集體決策和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的權(quán)限邊界，防止執(zhí)行權(quán)侵害決策權(quán)；明確各層級(jí)之間的權(quán)限邊界，防止不適當(dāng)?shù)母深A(yù)和包辦應(yīng)由下級(jí)組織決定的事項(xiàng)；明確政府首長(zhǎng)和政府職能部門的權(quán)限邊界，防止職能部門規(guī)避責(zé)任、矛盾上交等等內(nèi)容，當(dāng)是從制度建設(shè)上、從權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)上改變內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)監(jiān)督，以權(quán)利制約權(quán)力。例如，選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就可以遏制某些領(lǐng)導(dǎo)干部只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的作派之風(fēng)；參與決策權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，可以防止少數(shù)人決定重大問題；知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則可以使防錯(cuò)糾錯(cuò)功能得到更好的體現(xiàn)。

提高執(zhí)政黨和政府權(quán)力運(yùn)作過程的透明度。公開透明，是防錯(cuò)糾錯(cuò)、真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的重要前提，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)。中國(guó)所發(fā)生的腐敗，也大都是在不公開環(huán)節(jié)。2010年黨務(wù)公開制度正式推行預(yù)示著未來公開將會(huì)成為加強(qiáng)監(jiān)督、預(yù)防腐敗的重要抓手。

七、干部選拔標(biāo)準(zhǔn)：不能簡(jiǎn)單以票取人

習(xí)近平在出席全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，從2011年起到2012年上半年，全國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)黨委將自上而下集中進(jìn)行換屆。通過這次換屆把干部選好、把班子配強(qiáng)，關(guān)系“十二五”時(shí)期目標(biāo)任務(wù)和全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，關(guān)系我們黨執(zhí)政地位的進(jìn)一步鞏固。

習(xí)近平在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上指出，換屆中要充分發(fā)揚(yáng)民主，提高干部民主推薦、民主測(cè)評(píng)的科學(xué)性和真實(shí)性，堅(jiān)持把民主推薦結(jié)果與年度考核、日常考核、任職考核結(jié)合起來，重視干部一貫表現(xiàn)，既充分尊重民意，又不簡(jiǎn)單以票取人，做到全面、歷史、辯證地評(píng)價(jià)干部。

華中科技大學(xué)梁木生教授認(rèn)為可以通過這次換屆工作優(yōu)化和完善干部人事制度，在選拔機(jī)制和方式上有所突破。比如增強(qiáng)民主性上面，就可以在干部任用的公示程序上進(jìn)一步完善，“比如公示的信息可以更多一些，干部的配偶、子女情況，甚至包括財(cái)產(chǎn)情況，還有之前的工作業(yè)績(jī)，讓其他干部群眾對(duì)擬任用的干部有更多了解?！绷耗旧J(rèn)為，這樣對(duì)一些“裸官”就會(huì)有很好的監(jiān)督效果。

2010年里許多地方也嘗試提出了干部選拔新標(biāo)準(zhǔn)，例如河北魏縣縣委書記提出了“德孝治縣”的理念，建立干部德孝考核機(jī)制。提拔干部必須有父母的德孝意見證明，無德不孝一律不考慮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前該縣已有3名科級(jí)干部8名股級(jí)干部，由于德孝行為有瑕疵未被重用。雖然過去這一年中各種嘗試有受到百姓稱贊的，也有引起廣泛爭(zhēng)議的，但這一系列積極的嘗試也表明未來干部選拔與考核的標(biāo)準(zhǔn)將逐步科學(xué)化、多元化，尤其是在民意采納的環(huán)節(jié)，來自公眾、家庭、同事等多方面的意見將會(huì)被越來越多的收集和考慮。

八、干部自身素質(zhì)提升：推動(dòng)學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)

自黨的十七屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨”戰(zhàn)略任務(wù)以來，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的素質(zhì)要求以及自身的學(xué)習(xí)修養(yǎng)受到越來越高的重視。2010年，中共中央辦公廳印發(fā)了《2010-2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。《綱要》是根據(jù)黨的十七大和十七屆四中全會(huì)精神，對(duì)未來干部教育培訓(xùn)改革作出的全面部署，是深化干部教育培訓(xùn)改革的重要指導(dǎo)性文件。這也預(yù)示著未來將要進(jìn)一步增強(qiáng)干部教育培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性，切實(shí)提高干部教育培訓(xùn)科學(xué)化水平，扎實(shí)推進(jìn)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)，更好地服務(wù)科學(xué)發(fā)展和干部成長(zhǎng)。

此外，為貫徹落實(shí)黨的十七屆四中全會(huì)精神和中共中央辦公廳下發(fā)的關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見，有組織地引導(dǎo)黨員干部多讀書、讀好書，推動(dòng)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)取得實(shí)效，中宣部理論局、中組部干部教育局開展向黨員干部推薦學(xué)習(xí)書目工作。目前，共有三批學(xué)習(xí)書目已經(jīng)推出。

一些領(lǐng)導(dǎo)干部借口工作繁忙“不愿學(xué)”、“不勤學(xué)”，缺乏對(duì)學(xué)習(xí)的足夠重視和認(rèn)識(shí)，沒有確立起學(xué)習(xí)就是工作的意識(shí)，有的游離于學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)之外，致使不少地方出現(xiàn)大量的應(yīng)付培訓(xùn)學(xué)習(xí)的“專業(yè)戶”；一些領(lǐng)導(dǎo)干部碌碌無為“不善學(xué)”，缺少學(xué)習(xí)的興趣和熱情，或認(rèn)為不學(xué)習(xí)照樣能夠干工作，或當(dāng)一天和尚撞一天鐘；一些領(lǐng)導(dǎo)干部裝點(diǎn)門面“不真學(xué)”，把學(xué)習(xí)當(dāng)作裝點(diǎn)門面而不是用來推動(dòng)工作，滿足于一知半解、淺嘗輒止，喜歡在名詞、概念上兜圈子，做表面文章，講道理頭頭是道，口若懸河，一接觸實(shí)際卻束手無策；還有一些干部急功近利“不深學(xué)”，學(xué)習(xí)心態(tài)不端正，急功近利，把學(xué)習(xí)視為個(gè)人升遷的途徑，參加學(xué)習(xí)就是為了做樣子，應(yīng)付檢查，不能真正做到理論聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用。這些突出問題將成為推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的攔路虎、絆腳石。

未來，隨著學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)的不斷深入，從中央到地方，黨員干部的理論學(xué)習(xí)與素質(zhì)提升之風(fēng)將會(huì)逐漸進(jìn)入熱潮。