水電工程移民安置方式研究綜述

馬 巍，駱輝煌，禹雪中

（中國水利水電科學研究院，北京 100038）

移民安置規(guī)劃是水電工程立項的決策因素之一，而移民安置方式的選擇則是移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)。目前，我國水電工程的移民安置主要采取 “大農(nóng)業(yè)安置為主”模式，這種安置方式比較適合我國以農(nóng)民為主，農(nóng)民 “土地為本”觀念牢固的特點。但是，近年來我國人口、經(jīng)濟和社會條件發(fā)生了顯著變化，加之受水電富集地區(qū)土地資源日益緊缺影響，水電工程移民安置方式需要進行相應(yīng)的變革和拓展。農(nóng)業(yè)方式安置移民的基本條件是必須有可供生產(chǎn)安置的耕地，但是隨著人口增加、非農(nóng)開發(fā)建設(shè)占地規(guī)模不斷擴大，我國人均土地數(shù)量日趨減少，可供移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的環(huán)境容量普遍緊缺，單一的大農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)無法滿足實際的要求。因此，歸納總結(jié)水電工程移民安置方式，分析其特點及適用對象和條件，在堅持開發(fā)性移民方針的前提下，根據(jù)各地的自然條件、經(jīng)濟社會狀況、勞動力素質(zhì)和移民意愿，因地制宜地選擇合理的多樣化安置模式，是切實做好水電工程移民安置工作、切實保護庫區(qū)農(nóng)村移民切身利益的關(guān)鍵，是庫區(qū)移民 “搬得出、安得下、穩(wěn)得住、逐步能致富”的基礎(chǔ)和前提。

1 水電工程移民安置方式研究概況

1.1 國外非自愿移民安置的主要模式

世界上已建水庫總庫容已達60000億m3，水庫移民人數(shù)有數(shù)千萬人，大多分布在亞洲和非洲國家。自1980年世界銀行制定了世行貸款項目中非自愿移民政策[1]，并提出開發(fā)性移民策略以來，各國為獲世行貸款，逐漸遵循世行的基本原則來處理移民問題。目前世界各國的非自愿移民安置政策可分為以下三類:

（1）美國模式。移民管理機構(gòu)通常以戶或農(nóng)場為單位考慮，支付給移民一定數(shù)額的補償費后，由其自己選擇去向，安置政策重點放在房屋建設(shè)，該模式適合于發(fā)達國家。

（2）非洲模式。采用社區(qū)整體搬遷、集中安置方式，并將移民安置工作納入國家總體發(fā)展規(guī)劃，該模式適合于發(fā)展中國家，印度常采用類似的模式。

（3）世行模式。強調(diào) “開發(fā)計劃”，并盡量避免或減少移民[2]。當移民不可避免時，應(yīng)努力做好對搬遷居民、企業(yè)補償提供幫助，使移民在新社區(qū)盡快恢復(fù)原有的生活水平，并且特別為移民重建生產(chǎn)基地，通常采用以或不以土地為基礎(chǔ)的兩種安置策略，該模式與我國現(xiàn)行辦法相似。

1.2 我國水電工程移民安置模式研究概況

自新中國成立以來，我國已修建各類水庫約8.6萬座，共有6924億m3的總庫容[3]，搬遷安置水庫移民1300多萬人，其中水電工程移民約595萬人。我國水庫移民大致分四個階段：1957年以前、 1958～1977年、 1978～1989年及1990年至今。前3個階段均為補償性安置，安置方式以土地安置為主；自1990年以后移民政策由單純補償變?yōu)榍捌谘a償補助與后期生產(chǎn)扶持，移民搬遷安置由補償性安置轉(zhuǎn)為開發(fā)性移民安置，移民安置方式也呈現(xiàn)多樣性變化。從我國水電工程移民安置方式研究成果來看，主要表現(xiàn)為以下三點：

（1）現(xiàn)階段單純的農(nóng)業(yè)安置方式不能滿足水電工程移民需要的認識已經(jīng)得到共識，需要對非農(nóng)安置方式進行系統(tǒng)和深入的研究。

（2）非農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)在我國進行了比較廣泛的實踐，目前常見的安置方式包括：農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、長期補償安置 (包括入股分紅安置)、二三產(chǎn)業(yè)安置、養(yǎng)老保險安置、跨地區(qū)安置等，其中長期補償安置方式得到了安置區(qū)移民普遍的肯定。

（3）由于非農(nóng)業(yè)安置屬于新型安置模式，雖然已經(jīng)取得了不少成功的經(jīng)驗，但是對于其實施效果還缺少足夠的實際調(diào)研和后評估，而且這種安置方式在政策法規(guī)方面還缺少充分的依據(jù)，同時缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程和規(guī)范。

2 水電工程移民安置方式的分類

水電工程民安置方式多樣，同時可以按照多種方法進行分類，如按移民安置后從事的產(chǎn)業(yè)劃分，可分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)和兼業(yè)安置三大類；按遷移距離劃分，可分為就地后靠、異地近遷和異地遠遷安置；按就業(yè)途徑劃分，可分為農(nóng)業(yè)、企業(yè)招工、自謀職業(yè)和養(yǎng)老保險安置；按移民群體組合形式劃分，可分為分散和集中安置等[4]。在工程實踐中，上述各種安置方式在內(nèi)容上可能是相互交織的。本文主要依據(jù)安置區(qū)移民所從事的產(chǎn)業(yè)進行劃分。

2.1 農(nóng)業(yè)安置及其分類

農(nóng)業(yè)安置，是指堅持以土為本，以農(nóng)為主，實行農(nóng)業(yè)集中安置與分散安置相結(jié)合的大農(nóng)業(yè)移民安置模式，主要是通過調(diào)劑土地、充分利用閑置土地、合理開發(fā)荒地、灘涂等手段，為庫區(qū)移民提供一份能夠滿足其生存與發(fā)展的耕地。大農(nóng)業(yè)安置的特點[5]是每一個移民都能得到一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在此基礎(chǔ)上，由移民自主經(jīng)營農(nóng)、林、牧、副、漁、特等，亦可從事二、三產(chǎn)業(yè)及工副業(yè)，以養(yǎng)農(nóng)業(yè)。大農(nóng)業(yè)安置的最大好處是可進可退，移民安置費用較低等，符合移民工作中的風險最小原則、最大相似性原則和最大社會安全感原則等。根據(jù)以往的實踐證明，這是庫區(qū)農(nóng)村移民得到穩(wěn)妥安置的好途徑。

以土地為依托的大農(nóng)業(yè)安置是目前我國大部分庫區(qū)移民安置的一種主要方式，從移民搬遷距離和移民搬遷群體上劃分，可將大農(nóng)業(yè)安置細化為就地后靠安置、異地集中與分散安置、自主聯(lián)系分散插遷有土安置 （俗稱 “投親靠友”安置）、利用閑置資源安置、政府調(diào)劑安置、就地后靠與異地安置結(jié)合等多種類型。

2.2 非農(nóng)業(yè)安置及其分類

非農(nóng)業(yè)安置概括起來說就是移民將不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不占用土地資源，而主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)。非農(nóng)業(yè)移民安置的好處是可有效減緩我國土地資源日益緊張的供需矛盾，而且也是庫區(qū)移民安置中日益重要的一種安置方式。但該安置方式需要庫區(qū)移民具有從事二三產(chǎn)業(yè)的知識文化水平、技能和從業(yè)經(jīng)驗，具有承擔一定的社會風險能力，同時還需要移民安置區(qū)具有相應(yīng)的社會保障水平，以便為非農(nóng)業(yè)安置移民的基本生活提供安全保障。

從國內(nèi)外水庫移民安置方式的實踐成果和經(jīng)驗來看，非農(nóng)業(yè)安置涵蓋寬廣，安置方式類型多樣，且在水電工程移民安置中應(yīng)用越來越廣泛，且呈不斷創(chuàng)新趨勢，主要包括農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、二三產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)化相結(jié)合安置、長期實物補償安置、土地出租和入股補償安置、帶地入股安置、養(yǎng)老保險安置、自找門路移民安置等。

2.3 兼業(yè)安置及其基本方式

水電工程農(nóng)村移民兼業(yè)安置中所稱 “兼業(yè)”，是指農(nóng)村移民家庭在不完全脫離農(nóng)業(yè)的條件下，通過向市場提供非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或勞務(wù)以增加貨幣收入的活動[6]。我國農(nóng)民兼業(yè)比較普遍，兼業(yè)渠道方式很多，最直觀的是 “民工潮”，更多的是就地兼業(yè)。兼業(yè)收入在農(nóng)民收入中占有舉足輕重的地位，我國農(nóng)民家庭平均每人純收入中二三產(chǎn)業(yè)收入約占三分之一，從歷年發(fā)展情況看，兼業(yè)收入比例還在逐年增加。在水電工程農(nóng)村移民安置時推行兼業(yè)安置具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。

水電工程農(nóng)村移民兼業(yè)安置的基本方向是向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。兼業(yè)安置方式應(yīng)根據(jù)安置區(qū)土地容量緊張程度、當?shù)剞r(nóng)民人均土地狀況、非農(nóng)業(yè)發(fā)達程度、安置政策的價值含量等具體情況確定。具體可分為兩種：

（1）移民以有土安置為主，兼營非農(nóng)業(yè)。適合環(huán)境容量不太緊張、移民素質(zhì)相對較差的安置區(qū)。

（2）移民獲得一份口糧田作為 “保命田”，主要從非農(nóng)業(yè)獲得收入。適合環(huán)境容量狹小，非農(nóng)業(yè)較發(fā)達的安置區(qū)。

3 各種移民安置方式特點與適用條件

3.1 大農(nóng)業(yè)移民安置方式及其適用條件

（1）就地后靠安置 是指半淹沒地區(qū)，在淹沒線上通過開發(fā)土地、礦產(chǎn)等資源，對移民就地后靠安置的一種方式[5]。庫邊后靠安置只是庫邊就近上移建房，故稱為后靠。就地后靠安置具有“好管理、省投資、易安置”的優(yōu)點，同時由于不離祖居和故土，并保持原有的生產(chǎn)生活習慣和風土人情，易為移民所接受。不過，就地后靠將增加后靠安置區(qū)耕地資源緊張程度，加大安置區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力和水土流失程度，增大區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脆弱性，很可能導(dǎo)致原有生產(chǎn)生活水平下降，并出現(xiàn)移民次貧困問題。

適用條件：后靠移民安置區(qū)具有充足的土地資源，能為移民的生活水平改善和持續(xù)提高提供保障，且不能降低安置區(qū)原有居民的生產(chǎn)生活水平。當庫區(qū)后靠區(qū)域的土地資源較為缺乏或當?shù)卦芯用裆钶^為貧窮時不宜采用。

（2）異地安置 又稱外遷移民安置，是指在本鄉(xiāng) （縣、省）之外的地區(qū)安置，按遷移距離可細分為異地近遷安置和異地遠遷安置，按集中程度可分為外遷集中安置和外遷分散安置等[7,8,9]。異地安置移民可減輕庫區(qū)人口、資源、環(huán)境壓力，有利于庫區(qū)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，同時合理的異地安置可以維護移民的切身利益，避免盲目后靠造成的貧困現(xiàn)象。當然，外遷移民在全新的環(huán)境中生活，可能與安置地居民的生活方式、宗教信仰、風俗習慣等方面存在差異，面臨文化融入難問題，易出現(xiàn)矛盾和沖突，異地分散安置的移民極易出現(xiàn)返遷問題。

適用條件：無足夠的水土資源或原有居民生活較為貧困的庫區(qū)，且異地集中安置地可以調(diào)劑出滿足集中安置的耕地、水資源和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施資源需求，同時不損害原有居民的切身利益。異地安置應(yīng)結(jié)合移民意愿，合理選擇安置地點和集中安置群體，并盡量避免異地分散安置。

（3）投親靠友安置 又稱自主聯(lián)系分散插遷安置，是異地分散安置的一種。鼓勵移民志愿投親靠友是政府行為和移民個人意愿的最佳結(jié)合點。從政府角度，可以減少工作量，縮短動遷時間，減少工作經(jīng)費；從移民而言，心理容易得到平衡，選擇空間大，到親友所在地減輕了 “他鄉(xiāng)異客”之感，穩(wěn)定性高。投親靠友安置可分為投親靠友非農(nóng)業(yè)安置和投親靠友農(nóng)業(yè)安置，對投親靠友農(nóng)業(yè)安置的對象，嚴格把住安置質(zhì)量關(guān)；對投親靠友非農(nóng)業(yè)安置對象，嚴格把住審批關(guān)。

適宜對象：①凡是有配偶、父母、子友在行政、企事業(yè)單位工作，有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源，并且其親友提供書面承諾保證其生活來源，可以申請投親靠友移民安置；②凡是有親友可投靠的移民，鼓勵他們自行聯(lián)系到親友所在地落戶安置，由其親友所在地負責按移民安置標準，落實生產(chǎn)安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（4）利用閑置資源安置：是指利用進城居住的農(nóng)戶在當?shù)亓粝碌耐恋亍⑸搅?、房?（簡稱“三有一無”）進行移民安置[10]。一般由政府牽線搭橋，雙方協(xié)商，將房屋賣給移民，將耕地、山林經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)包給移民。這種安置方式可使移民快速獲得生產(chǎn)生活資料，容易滿足移民對耕地的需求，可短時間內(nèi)恢復(fù)移民的正常生產(chǎn)生活，同時還可大大縮短搬遷安置時間，減少耕地資源浪費。不過，該安置方式具有分散移民安置的一些缺點，故為規(guī)避利用閑置資源安置方式存在的一些不足，要基于移民搬遷意愿的條件下合理確定移民去向。同時，為充分利用條件相對較好地區(qū)的閑置資源，移民管理機構(gòu)和當?shù)卣畱?yīng)密切合作，做好牽線搭橋的協(xié)調(diào)工作，嚴格把住安置的生產(chǎn)資料關(guān)，堅持配套服務(wù)，盡量減少移民的負擔。

適用對象：①對閑置資源安置地比較滿意且愿意動遷的移民或群體；②對語言文化差異、風俗習慣差異適應(yīng)性較強的移民群體，如年輕且有一定文化素質(zhì)的移民優(yōu)先考慮這種安置方式；③依托投親靠友移民安置方式，合理利用周邊閑置資源安置與投親靠友移民關(guān)系密切的移民，可減輕移民的心理負擔，并獲得一定的依靠感。

（5）政府調(diào)劑安置 是指由當?shù)卣谌l(xiāng)和全縣范圍內(nèi)對土地資源豐富，各方面條件都很好的地方下達移民安置任務(wù)，實行政府調(diào)劑安置[10]。政府調(diào)劑安置，由于對安置地的選擇范圍廣，可為移民選擇各方面條件比較優(yōu)越、發(fā)展前景好的地方作為安置地，不過由于政府調(diào)劑土地、山林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而涉及到一些農(nóng)戶的經(jīng)濟利益，易出現(xiàn)糾紛，故當?shù)卣畱?yīng)做到確權(quán)定界，一次性補償?shù)轿?，不留任何尾巴，不給移民今后生產(chǎn)生活留下糾紛的根源。

適用對象：對無后靠條件，無親友投靠，又不愿意或無機會購買閑置資源安置的移民戶。

3.2 非農(nóng)業(yè)移民安置方式及其適用條件

（1）農(nóng)轉(zhuǎn)非安置：是指將移民的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口進行安置，這是我國特定的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及戶籍制度下出現(xiàn)的特有移民安置方式。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，農(nóng)轉(zhuǎn)非安置已漸漸退出歷史舞臺。農(nóng)轉(zhuǎn)非安置有兩種方式[11]：一種是將規(guī)劃的移民安置區(qū)的非移民(原居民)通過農(nóng)轉(zhuǎn)非，換取他們的土地資源來安置移民；另一種是將移民直接農(nóng)轉(zhuǎn)非，以減輕土地資源的壓力。農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要問題是勞動力就業(yè)問題，如果就業(yè)無著落，就不能農(nóng)轉(zhuǎn)非。故我國現(xiàn)階段對這種安置有一定的政策要求，必須滿足特定條件，且從嚴審批。

適用對象：①國家機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員家屬的農(nóng)村移民；②對于失去勞動能力、由職工負責贍養(yǎng)、扶助的家屬及子女；③長期不依賴土地生活的農(nóng)村移民。

（2）二三產(chǎn)業(yè)安置與小城鎮(zhèn)化相結(jié)合安置，具體有兩種形式：一種是將農(nóng)村移民搬遷安置到已有的城鎮(zhèn)，采取二三產(chǎn)業(yè)安置方式安置移民；另一種是利用安置區(qū)有利的地理優(yōu)勢，以移民搬遷安置為契機，將搬遷村莊合并，新建小城鎮(zhèn)，扶持二三產(chǎn)業(yè)，為移民創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會[11,12]。移民安置與小城鎮(zhèn)結(jié)合，一方面，他們的生產(chǎn)生活環(huán)境得到大幅度改善；另一方面，他們有更多的時間、機會和條件從事建筑、運輸、商業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)，加快了農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展步伐，實際增加和擴大了移民安置的隱性環(huán)境容量。不過二三產(chǎn)業(yè)安置需要庫區(qū)農(nóng)村移民具有從事二三產(chǎn)業(yè)的文化水平、技能和從業(yè)經(jīng)驗，而且還需要有承擔風險的能力和相應(yīng)的社會保障水平和能力。

適用條件：①城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)是基本前提；②移民本身具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的基本素質(zhì)和主觀愿望；③新建項目具有市場生命力，確保移民安置后工作的穩(wěn)定性和長期性。

（3）以城鎮(zhèn)為依托集中安置：是廣東省在建設(shè)飛來峽水利樞紐中探索出來的一條以城鎮(zhèn)為依托，集中就近安置水庫移民的辦法[13]，是一種綜合就地后靠安置與二三產(chǎn)業(yè)安置兩個方面優(yōu)點的安置方式。該安置方式在實際操作中，首先是搬遷去向應(yīng)以入城鎮(zhèn)或近郊為主，并且盡量考慮成建制的集中安置；其次考慮 “就近”即在離原耕作地點較近的城鎮(zhèn)安置。

適用條件：① 環(huán)境容量狹小，非農(nóng)業(yè)較發(fā)達的安置區(qū)；②大部分移民本身具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的基本素質(zhì)和主觀愿望；③后靠安置區(qū)有一定的耕地資源，可使移民獲得一份口糧田作為“保命田”，主要從非農(nóng)業(yè)獲得收入。

（4）長期實物補償安置：是用糧食、貨幣等實物逐年補償因水電站建設(shè)淹沒或占用農(nóng)民土地資源的產(chǎn)值[11,14]。該種安置方式可大幅度減輕移民生產(chǎn)安置難度，減少工程的前期投資，縮短移民安置工作時間，同時可以保證農(nóng)民耕地收入，消除移民的生活后顧之憂，部分農(nóng)村勞動力還可以向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，符合當前社會的發(fā)展趨勢與國家發(fā)展總體規(guī)劃。長期實物補償安置的局限性主要體現(xiàn)在缺乏國家層面的政策支持和電站報廢后失地農(nóng)民耕地復(fù)墾的可能性及其風險[15]。

適用范圍：征地移民少，特別是征用土地多、房屋涉及少，同時庫區(qū)人均土地少，土地安置容量緊缺的中小型水電工程；對于大中型水電工程，特別是直接淹沒人口少，淹地不淹房人口較多的工程和移民安置環(huán)境容量緊張的工程，長期實物補償安置應(yīng)該是可行的。

（5）土地出租和入股補償安置：主要是采取資源置換的方式，將被淹沒的耕地作為資本投入?yún)⑴c電站建設(shè)，實現(xiàn)水力發(fā)電效益共享。具體做法是對水庫淹沒的耕地按照政府公布的當年年產(chǎn)值逐年按農(nóng)戶承包耕地中實際被淹沒耕地的數(shù)量實施補償兌現(xiàn) （糧食或現(xiàn)金），概括起來講土地出租和入股補償安置就是 “長期補償＋一次性補償＋后期扶持”的辦法。該安置方式的適用范圍與長期實物補償安置基本相同。

（6）帶地入股移民安置：是指農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織將經(jīng)評估后集體建設(shè)用地使用權(quán)投資到水電項目開發(fā)經(jīng)營中，根據(jù)所占股份比例分享經(jīng)營收益的方式[16,17]。帶地入股安置，既保障了出租土地的農(nóng)民長期而穩(wěn)定的收入來源，保證移民利益不受侵害，又讓移民分享了水電開發(fā)帶來的土地增值收益，還可推動移民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，同時還能降低水電開發(fā)的一次性投入和初期成本。土地入股安置模式作為土地制度改革的新生事物，在現(xiàn)行的體制下，還將面臨諸如土地資本入市風險、集體土地使用權(quán)作價被低估風險、持股主體的道德風險和委托代理風險以及稅賦等問題。該安置方式的適用范圍與長期實物補償安置基本相同。

（7）養(yǎng)老保險安置：是指在征地補償中，不再向被征地村集體和農(nóng)民個人支付土地補償和安置費用，而是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設(shè)立的 “安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金[18]。對征地時已處于勞動年齡段以上的人員，可以直接實行養(yǎng)老保障，并構(gòu)建個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。養(yǎng)老保險安置，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，并可釋放部分土地資源需求，減輕有土安置移民的土地資源壓力，同時有利于在實踐中積極探索并不斷完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

適用對象：鰥寡孤獨者；男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，自愿申請不要生產(chǎn)用地，其子女已作有土安置，并在子女同一遷入地安排宅基地建房者。

（8）自找門路安置：是移民在獲得淹沒損失的一次性補償費、搬遷損失費和其它補助費之后，自謀就業(yè)門路和自找生活安置去處的一種辦法[9,12]。自謀出路安置方式就是充分調(diào)動移民個人的積極性，由移民個人根據(jù)自己的愿望和條件，通過各自途徑尋找安置點和安置方式。但自謀職業(yè)安置對象應(yīng)具有一定資本、一技之長、有經(jīng)營能力和經(jīng)營條件的農(nóng)村移民，并不是所有移民均適合該種安置模式。

3.3 兼業(yè)移民安置

兼業(yè)移民安置，是對庫區(qū)移民采取有土安置和非農(nóng)業(yè)安置相結(jié)合的方式，該方式符合農(nóng)業(yè)移民向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求，同時移民安置資金和政策扶持為移民兼業(yè)創(chuàng)造了條件，從而可使移民兼營農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩不誤。兼業(yè)安置既可拓展安置區(qū)的移民安置容量，同時以土地作保障，安置風險低于非農(nóng)業(yè)安置方式。不過，兼業(yè)安置需要組織者具有較高的管理水平和提供較多的非農(nóng)業(yè)兼業(yè)機會，同時在兼業(yè)困難時可能給安置區(qū)帶來潛在的不穩(wěn)定因素。

為推進兼業(yè)安置移民，降低移民兼業(yè)安置風險，增加兼業(yè)移民的收入，實現(xiàn)移民安置目標，應(yīng)逐步增加供移民兼業(yè)的非農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位，提高移民技術(shù)水平和紀律意識以適應(yīng)市場要求，疏通兼業(yè)移民脫離農(nóng)業(yè)進入城鎮(zhèn)就業(yè)的渠道，并逐步建立移民安置社會保障制度，緩解兼業(yè)移民對土地的依賴程度，減少移民由于兼業(yè)而帶來的生活水平下降的風險。

4 水電工程移民安置存在的突出問題

開發(fā)性移民是我國首倡的移民方針，在國內(nèi)外引起廣泛重視。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，在開發(fā)性移民中遇到了不少新的矛盾和問題。

4.1 大農(nóng)業(yè)安置中存在的突出問題

大農(nóng)業(yè)安置是目前我國大部分庫區(qū)安置移民的一種主要方式。在庫區(qū)大多數(shù)移民尚還未脫貧，移民的文化、技術(shù)、技能素質(zhì)普遍較低，缺乏社會保障以及承受風險能力低等情況下，具有一定的優(yōu)越性。但隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，耕地資源日益緊缺，依土安置的大農(nóng)業(yè)模式無法滿足移民多樣化的現(xiàn)實需求，并日益面臨著一些矛盾與突出問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①土地資源稀缺，有土安置將加劇日益突出的人地矛盾；②淹沒補償標準偏低，開發(fā)性移民發(fā)展資金不足，導(dǎo)致移民的次貧困；③后靠移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，生存條件仍較惡劣，經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，移民長期處于貧困落后狀態(tài)；④后靠移民安置區(qū)自然災(zāi)害頻繁，水土保持與生態(tài)環(huán)境保護較差，抗御自然災(zāi)害風險的能力較低；⑤單一的依土安置模式難以使移民盡快走上發(fā)家致富的道路，且?guī)靺^(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同，產(chǎn)品單一，市場風險大；⑥政府行為與移民意愿的背離；⑦權(quán)屬與利益分配問題。

4.2 非農(nóng)業(yè)安置中有待解決的問題

根據(jù)國內(nèi)外水電站建設(shè)移民安置的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合我國水電富集地區(qū)的移民結(jié)構(gòu)、組成、文化水平、謀生技能等多元化特征，大農(nóng)業(yè)安置仍是當前我國庫區(qū)農(nóng)村移民安置的主要形式，但非農(nóng)業(yè)安置和兼業(yè)安置為移民安置提供了多樣化選擇，同時隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、耕地資源的日益緊缺和生態(tài)環(huán)境保護的日益迫切，非農(nóng)業(yè)安置 （特別是長效補償安置，主要包括長期實物補償安置、土地出租和入股補償安置、帶地入股安置）的地位和作用將逐漸凸顯并提高，從而既可為我國糧食安全生產(chǎn)提供支持，同時亦為日益嚴峻的人地矛盾舒緩壓力，而且可加強欠發(fā)達地區(qū)的城市化進程。

從國內(nèi)諸多省份非農(nóng)業(yè)安置實施效果來看，長效補償安置模式易被農(nóng)村移民接受，且安置效果較好，風險較小。但由于長效補償安置屬創(chuàng)新型安置模式，目前也面臨著一些有待解決的問題[15]：①在政策方面，長效補償目前還缺乏權(quán)威的政策、法規(guī)及技術(shù)規(guī)范支撐，同時還存在與現(xiàn)有政策的協(xié)調(diào)問題，因為現(xiàn)行的大中型水電工程移民政策和標準主要是圍繞傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置思路制定的；②在補償資金方面，受制于水電站的運營管理水平；③在資金使用上，移民補償資金缺乏有效監(jiān)控；④在社會管理上，將面臨新的課題和挑戰(zhàn)，如眾多的待業(yè)移民給社會穩(wěn)定帶來的壓力問題，不同地區(qū)或同一地區(qū)不同時期移民的攀比問題等；⑤從電站報廢后移民生產(chǎn)生活恢復(fù)上，耕地恢復(fù)整理的可行性及其可能遭遇的風險將有待進一步論證。

5 完善水電工程移民安置方式的對策與建議

人多地少、耕地資源緊缺，是移民與環(huán)境關(guān)系中最為突出的問題，也是水庫移民安置的困難所在。針對我國水電工程移民安置中存在的一些突出問題，有針對性地提出以下幾點對策與建議：

（1）以人為本，遵循自愿，綜合利用多種安置方式，緩解庫區(qū)日益緊張的土地承載壓力和生態(tài)環(huán)境壓力。

（2）健全和完善移民參與機制，增強移民安置規(guī)劃和實施方案的透明度，使政府行為與移民意愿相符合。

（3）健全和完善移民安置政策、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系，以適應(yīng)新時期日益創(chuàng)新的非農(nóng)業(yè)安置模式的需要。

（4）充分利用移民的后期扶持基金，對移民后期生產(chǎn)和生活進行有效扶持，并注重中青年移民職業(yè)技能培訓，力爭做到治窮先治愚，切實提高其文化程度和生產(chǎn)技術(shù)水平，為移民的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（5）建立以移民為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

（6）提高移民補償標準，分配與農(nóng)村移民重任相匹配的資源。

（7）合理規(guī)劃，認真實施，積極引導(dǎo)，加強管理。

（8）穩(wěn)步推進退耕還林的進程，為庫區(qū)大農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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