王智源

（合肥市政府法制辦公室，安徽 合肥 230071）

社會(huì)管理創(chuàng)新背景下的行政調(diào)解問題研究＊
——以合肥市推進(jìn)行政調(diào)解工作為例

王智源

（合肥市政府法制辦公室，安徽 合肥 230071）

按照《合肥市推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作項(xiàng)目書》的設(shè)定，合肥市啟動(dòng)了行政調(diào)解工作，使之成為社會(huì)管理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分。完善行政調(diào)解制度，推動(dòng)行政調(diào)解創(chuàng)新工作的開展，對(duì)于建立行政、人民、司法“三大調(diào)解”相銜接的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制至關(guān)重要。合肥市有關(guān)部門要不斷推進(jìn)和深化行政調(diào)解工作，共同努力確保行政調(diào)解工作取得新實(shí)效、實(shí)現(xiàn)新突破。

合肥 社會(huì)管理創(chuàng)新 行政調(diào)解 問題 路徑

經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整以及思想觀念的深刻變化，給我國發(fā)展進(jìn)步帶來了新機(jī)遇、新活力，也帶來了各類社會(huì)矛盾糾紛高發(fā)、多發(fā)的新情況、新問題。而合肥作為全國社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)市，如何充分發(fā)揮行政調(diào)解在 “大調(diào)解”工作體系中的重要作用，切實(shí)配合《合肥市推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作項(xiàng)目書》的建設(shè)實(shí)施，努力使行政調(diào)解工作取得新實(shí)效、實(shí)現(xiàn)新突破，這是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。事實(shí)上，合肥市正以“推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作項(xiàng)目”的形式，積極開展包括行政調(diào)解工作在內(nèi)的“三大調(diào)解”工作。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新作為開展行政調(diào)解工作的背景

（一）行政調(diào)解釋義

行政調(diào)解，是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的行政糾紛，通過對(duì)爭議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使各方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒，以解決有關(guān)爭議而達(dá)成和解協(xié)議的一種行為[1-2]。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法、適當(dāng)、效率、公平公正、保持中立和積極主動(dòng)原則。與社會(huì)糾紛的司法解決機(jī)制相比較,作為行政解紛機(jī)制基本內(nèi)核的行政調(diào)解具有便利、高效、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢(shì)[3]。

（二）社會(huì)管理創(chuàng)新推動(dòng)行政調(diào)解工作的不斷突破

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革深化、社會(huì)轉(zhuǎn)型，以及隨之而來的各種利益關(guān)系的調(diào)整，社會(huì)的矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化、范圍趨大的特點(diǎn)，改革開放的情境使得人們更加注重自身權(quán)利和利益的訴求。各種社會(huì)矛盾的沖擊，以及社會(huì)關(guān)系（包括社會(huì)基層組織、社區(qū)形態(tài)）的變化，對(duì)原有的調(diào)解制度提出了巨大的挑戰(zhàn)。大調(diào)解機(jī)制的建立符合當(dāng)前對(duì)調(diào)解制度改革和對(duì)社會(huì)糾紛解決的需要。同時(shí)，建構(gòu)大調(diào)解機(jī)制也合乎我國的國情，并且用調(diào)解的方式解決社會(huì)矛盾糾紛已成為許多國家認(rèn)同的較好方法，成為各國司法改革的一種趨勢(shì)，這在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中均有所體現(xiàn)。綜上，完善行政調(diào)解制度，推動(dòng)行政調(diào)解創(chuàng)新工作的開展，對(duì)于建立行政、人民、司法“三大調(diào)解”相銜接的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制至關(guān)重要。

二、國內(nèi)外行政調(diào)解工作的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）英美日等國家的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.英國糾紛解決機(jī)制特點(diǎn)。英國在1990年建立了糾紛解決中心，這是一個(gè)民間性糾紛解決機(jī)關(guān)，它致力于為當(dāng)事人提供調(diào)解與和解服務(wù)，主要活動(dòng)范圍是建筑、保險(xiǎn)和信息技術(shù)領(lǐng)域。而全英律師 ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決機(jī)制）網(wǎng)絡(luò)則在海事、破產(chǎn)、消費(fèi)者保護(hù)與勞動(dòng)爭議等多方面與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作，擁有120名優(yōu)秀律師作為專業(yè)的調(diào)解人參與糾紛解決。而行政機(jī)關(guān)對(duì)于利用行政調(diào)解解決糾紛的態(tài)度也是十分積極的。

2.美國糾紛解決機(jī)制特點(diǎn)。目前，美國調(diào)解的模式主要分為：輔助型調(diào)解、評(píng)估型調(diào)解和轉(zhuǎn)化型調(diào)解[4]。與中國相比,美國調(diào)解機(jī)制具有幾個(gè)突出的特點(diǎn)。第一，作為解決糾紛的重要渠道，美國行政機(jī)關(guān)管理的范圍涉及社會(huì)各方面，大量的糾紛化解在行政調(diào)解環(huán)節(jié)中，比如60%至90%的勞工糾紛都由行政機(jī)關(guān)調(diào)解解決。第二，由于美國法院的訴訟周期長、程序復(fù)雜、成本很高，替代性糾紛解決方式已成為社會(huì)糾紛解決的主要發(fā)展趨勢(shì)。目前，除了極少數(shù)法律的禁止性規(guī)定外，行政糾紛的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)都可以適用調(diào)解，從而使調(diào)解在整個(gè)糾紛解決中處于突出地位。第三，美國行政部門調(diào)解程序突出強(qiáng)調(diào)了公正、獨(dú)立。即使作為判例法國家，聯(lián)邦和絕大多數(shù)州都制定了行政程序法和行政程序示范法，此外，程序規(guī)范工作人員廉潔自律，服務(wù)意識(shí)也較強(qiáng)。

3.日本糾紛解決機(jī)制特點(diǎn)。日本的調(diào)停制度和我國的調(diào)解制度一樣，都屬于傳統(tǒng)型的ADR，但其性質(zhì)屬于法院附設(shè)的調(diào)解制度[5]。從上世紀(jì)60年代以來，通過行政調(diào)解解決的各類糾紛數(shù)量不斷增長。除此之外，各種涉及環(huán)境、產(chǎn)品責(zé)任等領(lǐng)域的新型非訴訟糾紛解決機(jī)制也在發(fā)揮著積極作用，尤其是交通事故處理機(jī)制，更是一種高效和富有人情味的糾紛處理方式。

（二）國內(nèi)先行地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在兩年前，我國四川、江蘇、湖北等省份已開展行政調(diào)解工作，建立了相應(yīng)的行政調(diào)解工作體系。為準(zhǔn)確了解先行地區(qū)行政調(diào)解工作的開展情況，合肥市派出課題組到南通市和蘇州市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。其中，南通的“大調(diào)解”機(jī)制，作為新時(shí)期解決社會(huì)矛盾糾紛的一種新型工作手段，尤為引人注目。

“整合資源、整體聯(lián)動(dòng)”是南通大調(diào)解最明顯的特征。在組織架構(gòu)上，南通市建立了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體負(fù)責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能單位共同參與、社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)的矛盾糾紛調(diào)解格局；在內(nèi)涵建設(shè)上，融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法 調(diào)解于一體；在工作機(jī)制上，融矛盾糾紛排查、聽證對(duì)話、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、調(diào)解處置與一體，形成了預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、受理、調(diào)處和化解的工作體系。通過上述卓有成效的工作，南通市面廣量大的社會(huì)矛盾糾紛在基層通過調(diào)解方式得到有效化解，這其中行政調(diào)解占據(jù)了很大一部分。這也是國內(nèi)許多學(xué)者支持的——將行政調(diào)解認(rèn)為是與人民調(diào)解、司法調(diào)解相對(duì)應(yīng)的一種調(diào)解制度。而另一些學(xué)者則從不同的角度對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行不同的界定，即法院在審理行政案件時(shí)所適用的調(diào)解程序[6-7]。

三、合肥市行政調(diào)解工作的現(xiàn)有基礎(chǔ)與存在的問題

（一）合肥市行政調(diào)解工作的現(xiàn)有基礎(chǔ)

按照《合肥市推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作項(xiàng)目書》的設(shè)定，合肥市啟動(dòng)了行政調(diào)解工作，使之成為社會(huì)管理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分。目前，已經(jīng)形成《合肥市人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見 （草稿）》，該意見擬從五個(gè)方面建立行政調(diào)解制度體系。一是對(duì)行政調(diào)解工作的范圍和原則進(jìn)行界定；二是對(duì)行政調(diào)解工作體系和職責(zé)進(jìn)行設(shè)計(jì)；三是對(duì)行政調(diào)解工作的職責(zé)分工提出具體要求；四是對(duì)做好行政調(diào)解工作方式方法進(jìn)行規(guī)定；五是加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建“三大協(xié)調(diào)”銜接機(jī)制。

（二）推進(jìn)行政調(diào)解工作過程中存在的主要問題

由于“大調(diào)解”背景下的行政調(diào)解創(chuàng)新工作涉及的部門多、方法手段多、需要配套的制度措施多，而合肥市之前相關(guān)工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，所以還存在著一些問題。一是調(diào)解工作建章立制相對(duì)滯后。盡管有關(guān)規(guī)定對(duì)行政調(diào)解工作做出了原則規(guī)定，但具體操作仍主要依據(jù)方針政策，導(dǎo)致行政調(diào)解工作職能定位的不確定性和工作范圍的不規(guī)范性，也對(duì)調(diào)解的效力和權(quán)威提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是基層調(diào)解機(jī)構(gòu)部門建設(shè)亟待加強(qiáng)，在合肥市努力建設(shè)濱湖大城市以及向區(qū)域性特大城市建設(shè)邁進(jìn)的背景下，城市人口逐年增加，各類民事、商事糾紛呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，單一的調(diào)解組織難以承擔(dān)調(diào)解重大、疑難糾紛和指導(dǎo)調(diào)解工作的重任，此外，調(diào)解組織的覆蓋率有待提高，特別是在新建社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)、流動(dòng)人口聚集區(qū)等，行政調(diào)解范圍大致局限民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭議這幾個(gè)方面，而且還未涵蓋上述這幾個(gè)方而的全部[8]。三是調(diào)解領(lǐng)域有待拓展，尤其是如何在保持行政調(diào)解優(yōu)勢(shì)的前提下，實(shí)現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的有效對(duì)接，尚需要加大研究力度。四是調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)已經(jīng)難以適應(yīng)合肥市城市矛盾糾紛情況的新變化，推進(jìn)調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化任務(wù)艱巨。五是保障機(jī)制不夠健全，人財(cái)物短缺問題突出。

四、合肥市推進(jìn)和完善行政調(diào)解制度的路徑

構(gòu)建合肥市社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮行政調(diào)解的關(guān)鍵作用，并不是原有社會(huì)矛盾調(diào)解方式的簡單綜合，而是對(duì)調(diào)解方式的全面優(yōu)化改革，是針對(duì)新形勢(shì)下社會(huì)矛盾特點(diǎn)、合肥市情做出的必然選擇，將有效提高社會(huì)矛盾行政調(diào)解的質(zhì)量和效率。為此，合肥市應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展工作。

（一）推動(dòng)行政調(diào)解工作地方立法

適時(shí)調(diào)研、起草和推動(dòng)《合肥市行政調(diào)解工作條例》的出臺(tái)，以界定行政調(diào)解工作的職責(zé)和范圍，確立行政調(diào)解為民商事訴訟的前置程序，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，提高行政調(diào)解的效率和權(quán)威性[9]。同時(shí)，將一些基層創(chuàng)造的行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升到法規(guī)規(guī)章的高度，從法制層面上予以規(guī)范化和制度化。

（二）堅(jiān)持法制宣傳教育貫穿行政調(diào)解始終

結(jié)合案例調(diào)解，有針對(duì)性地宣傳法律、法規(guī)和政策，引導(dǎo)廣大群眾通過合法途徑表達(dá)合理訴求，將矛盾的解決納入理性有序的軌道。尤其是可能給部分群體利益帶來損失的事件，更要將推行的依據(jù)、目的和可能帶來的后果、政策的優(yōu)惠、便民措施等向群眾公開，以透明求公平公正，以公開求理解支持。

（三）加快行政調(diào)解組織建設(shè)

一是鞏固和發(fā)展各層次的行政調(diào)解組織。依法全面建立從市一級(jí)調(diào)解工作委員會(huì)，到各相關(guān)行政部門、基層的行政調(diào)解工作室，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）行政調(diào)解組織、人員全覆蓋。市政府法制辦牽頭以市政府名義組建行政調(diào)解工作委員會(huì)，在組成結(jié)構(gòu)上下設(shè)行政調(diào)解中心，承擔(dān)好工作委員會(huì)的日常工作，定期研究行政調(diào)解工作中涉及的方針、政策、重大問題，出臺(tái)相關(guān)工作制度，指導(dǎo)各縣區(qū)和市直行政機(jī)關(guān)開展行政調(diào)解工作。二是對(duì)于跨縣區(qū)、跨部門重大疑難復(fù)雜且社會(huì)影響面較大的；或者在同一部門的多次反映，難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議；或者行政機(jī)關(guān)主動(dòng)提起行政調(diào)解等情形，由市政府法制辦協(xié)調(diào)行政調(diào)解專家組參與行調(diào)解。三是積極開展標(biāo)準(zhǔn)化行政調(diào)解組織創(chuàng)建活動(dòng)，規(guī)范調(diào)解組織名稱，認(rèn)真落實(shí)行政調(diào)解組織各類標(biāo)準(zhǔn)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)行政調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

一是市政府法制辦依托行政調(diào)解中心建立行政調(diào)解法律專家組（庫）。各縣區(qū)建立相應(yīng)的工作機(jī)制；相關(guān)行政部門也應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)性行政調(diào)解工作室，組建專業(yè)性調(diào)解專家?guī)?。建立起一支覆蓋基層、扎根各行各業(yè)的專職行政調(diào)解員、特邀行政調(diào)解員、行政調(diào)解志愿者共同組成的行政調(diào)解隊(duì)伍，積極吸收符合條件的離退公務(wù)員、社區(qū)工作者等參加調(diào)解工作[10]，加強(qiáng)調(diào)解人員的教育、培訓(xùn)和管理，組織各類調(diào)解觀摩、實(shí)戰(zhàn)演習(xí)等活動(dòng)進(jìn)行培訓(xùn)，提高行政調(diào)解人員的調(diào)解技巧。

（五）建立行政調(diào)解工作規(guī)程和相關(guān)工作制度

根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，市政府法制辦制定全市性的相關(guān)工作制度、規(guī)程和文書格式文本。包括以政府名義出臺(tái)行政調(diào)解工作意見；建立行政調(diào)解工作委員會(huì)會(huì)議制度和行政調(diào)解專家組工作制度，制定行政調(diào)解信息報(bào)送、回避、中止終止、責(zé)任追究等制度[11]。設(shè)計(jì)行政調(diào)解工作流程，嚴(yán)格規(guī)范行政調(diào)解工作程序，做到有章可循、有規(guī)可依，確保行政調(diào)解工作合法、規(guī)范、有序。

構(gòu)建行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解的銜接機(jī)制。建立健全與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織的協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制、信息溝通機(jī)制和效力銜接機(jī)制，優(yōu)化、整合調(diào)解資源，實(shí)現(xiàn)“三大調(diào)解”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[12]。

五、結(jié)語

在充分認(rèn)識(shí)到合肥市作為省會(huì)城市參加全國社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)工作的重大意義的基礎(chǔ)上，從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度出發(fā)，合肥市有關(guān)部門要不斷推進(jìn)和深化行政調(diào)解工作，共同努力確保行政調(diào)解工作取得新實(shí)效、實(shí)現(xiàn)新突破，為合肥市跨越趕超和區(qū)域性特大城市建設(shè)做出更大的貢獻(xiàn)。

[1]許玉鎮(zhèn)，李洪明.在調(diào)解中尋求平衡——試論當(dāng)代中國的行政調(diào)解[J].行政與法，2003，(1).

[2]殷修林，王書成.和諧社會(huì)背景下行政調(diào)解制度探討[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(4).

[3]江國華,胡玉桃.論行政調(diào)解——以社會(huì)糾紛解決方式的多元化為視角[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(6).

[4]小島武司編,丁婕譯.訴訟外糾紛解決法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2005.

[5]蔣惠嶺.法院附設(shè)ADR對(duì)我國司法制度的新發(fā)展[J].審判研究,2005,(1).

[6]盧順珍，陳惠良.論行政調(diào)解制度的確立[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(1)

[7]金艷.行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì) [J].行政法學(xué)研究，2005，(2).

[8]壽光市人民法院.設(shè)立行政調(diào)解制度的構(gòu)想與探索[J].山東審判，2005，(6).

[9]石先廣.關(guān)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接的對(duì)策思考——以上海市楊浦區(qū)整合調(diào)解資源的實(shí)踐探索為視點(diǎn) [J].中國司法，2006，(8).

[10]浙江省高級(jí)人民法院課題組,包祥水.關(guān)于人民調(diào)解、行政調(diào)解與訴訟程序銜接機(jī)制的調(diào)查和思考[J].法治研究，2008，(3).

[11]王小玲,尹勇.出臺(tái)行政調(diào)解工作指導(dǎo)意見，統(tǒng)一規(guī)范行政調(diào)解程序和標(biāo)準(zhǔn)[N].四川日?qǐng)?bào),2010,(3).

[12]陳永革,肖偉.行政調(diào)解:內(nèi)涵界定、法理基礎(chǔ)和應(yīng)然價(jià)值[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(6).

*本文為安徽省法學(xué)會(huì)資助課題“社會(huì)管理創(chuàng)新背景下的行政調(diào)解制度研究——以合肥市開展行政調(diào)解工作、服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新為例”（編號(hào)：201102）的研究成果。

2011-08-18

王智源，合肥市政府法制辦公室法制監(jiān)督處處長，博士。

馬俊