李妮

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 珠海 519000）

淺議中國行政改革的發(fā)展特征

李妮

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 珠海 519000）

中國社會(huì)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，沿著漸進(jìn)式的改革路徑，行政發(fā)展這一過程也在不斷地深化與演變。本文從改革的動(dòng)力、改革的目標(biāo)、戰(zhàn)略、途徑等特點(diǎn)入手，論述其發(fā)展演變的趨勢，以期對行政改革的發(fā)展要素作出新的詮釋，從而解釋中國行政發(fā)展之現(xiàn)狀，展望行政發(fā)展之未來。

行政改革；行政發(fā)展；演變

行政改革，既是普通百姓關(guān)心的熱點(diǎn)與重點(diǎn)問題，也是國內(nèi)外眾多專家學(xué)者長期關(guān)注的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。全球化浪潮下，各國的行政改革相互作用與影響，自20世紀(jì)80代以來，我國先后進(jìn)行了五次較大規(guī)模的行政改革。分析中國行政發(fā)展的特征，梳理成果，總結(jié)不足，對于中國行政的進(jìn)一步發(fā)展與深入研究都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

對于行政改革的含義，至今仍未達(dá)成各方接受的一致性定義。美國學(xué)者蒙哥馬利的定義強(qiáng)調(diào)行政與政治的密切關(guān)系，而霍普則在他的定義中明確提出了行政改革的目的和內(nèi)容。國內(nèi)張國慶教授提出，當(dāng)代中國行政改革是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，狹義的行政改革指以政府即國家行政機(jī)關(guān)為中心的國家公共行政系統(tǒng)的改革。他認(rèn)為就現(xiàn)階段我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾分析，我國的行政改革宜取狹義。張康之教授認(rèn)為行政改革與行政發(fā)展是由政府領(lǐng)導(dǎo)的自覺地改變行政組織結(jié)構(gòu)、改善行政行為方式、理順行政關(guān)系、增強(qiáng)行政功能的運(yùn)動(dòng)。在王滬寧、竺乾威編著的《行政學(xué)導(dǎo)論》一書中，“行政發(fā)展”是“采用科學(xué)方法，健全行政體系，改善行政活動(dòng)方式和行政關(guān)系，提高行政效率，以使行政更好地執(zhí)行政治權(quán)威意志的過程”?？梢钥闯觯姓w系作為社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，它的任何發(fā)展和變化都會(huì)引發(fā)社會(huì)大系統(tǒng)的變化，因而行政改革不僅僅是政府部門職能與結(jié)構(gòu)的改變，更意味著整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)相應(yīng)的變革與發(fā)展。本文旨在探討在社會(huì)系統(tǒng)框架下，作為一個(gè)連續(xù)的行政變遷過程，行政改革的功能和結(jié)構(gòu)等不斷發(fā)展演變呈現(xiàn)的特點(diǎn)。

一、改革動(dòng)力的演變——內(nèi)驅(qū)走向內(nèi)外雙重驅(qū)動(dòng)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們把制度變遷分為兩種類型，即強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。誘致性變遷是指一群人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，或者說是自下而上的變遷；強(qiáng)制性變遷指的是由政府法令引起的變遷，或者說是自上而下的變遷。從改革主體來看，中國行政改革是改革者對自身進(jìn)行的一場改革，它的特點(diǎn)在于政府主導(dǎo)、自上而下、封閉式、以自身為改革訴求對象，而正是政府利益選擇的傾向性成為行政改革難以成功的重要因素。真正意義上的根本性行政改革必須是強(qiáng)調(diào)政府以外主體參與的、開放式的改革，換句話說，它需要廣泛的公民參與。中國行政改革無疑經(jīng)歷了其動(dòng)力源從內(nèi)驅(qū)到內(nèi)驅(qū)與外驅(qū)雙重驅(qū)動(dòng)的演變過程。由于政府的自身利益格局阻礙改革，導(dǎo)致其動(dòng)力源衰竭。此外，改革造成了新的矛盾與社會(huì)問題，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、政治的都非常尖銳，因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)變遷的需要，政府在啟動(dòng)改革后更要進(jìn)一步推動(dòng)這個(gè)過程，尋找新的動(dòng)力源?？梢钥吹?，改革過程中有人民群眾對改革現(xiàn)狀的不滿，出現(xiàn)了牢騷、抵制等消極現(xiàn)象，但也正是這種不支持體現(xiàn)出了對更符合民意更科學(xué)有效的改革的渴求，回應(yīng)訴求成為政府不斷改革的內(nèi)部壓力所在，壓力亦是政府改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)然，內(nèi)部的動(dòng)力還有來自于通過對政府部門進(jìn)行相關(guān)形式的利益補(bǔ)償來削減改革對其既得利益的剝奪，轉(zhuǎn)變?yōu)槠渥陨磉M(jìn)行改革的動(dòng)力。從國家的角度來看，當(dāng)年中國改革的動(dòng)力部分來自于與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭。如今，周邊國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也借由改革不斷升級。保持國際競爭能力，保持經(jīng)濟(jì)的高速增長，無疑成為改革的外在動(dòng)力。此外，伴隨著公民日益增長的民主意識與民主參與技能和第三部門等社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大，社會(huì)力量將成為最強(qiáng)大的行政改革外部驅(qū)動(dòng)力量，即自下而上的動(dòng)力。

二、國家與社會(huì)關(guān)系的演變——一元走向多元

改革開放前，一元主義和全能主義國家被視為中國國家與社會(huì)關(guān)系的基本模式，國家與社會(huì)的高度一體化以及國家權(quán)力至高無上是中國政治結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)，基本不存在公民社會(huì)的生存空間。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型引發(fā)的行政體制改革，從本質(zhì)上啟動(dòng)了由一元化到多元化的轉(zhuǎn)化過程，也開啟了中國公民社會(huì)的成長歷程。學(xué)術(shù)界經(jīng)歷了一段時(shí)期對國家與社會(huì)關(guān)系的研究及爭論后，已經(jīng)認(rèn)同國家與社會(huì)并存互動(dòng)的模式。當(dāng)初出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的初衷，出于完善基層管理而進(jìn)行的工具性行政改革將會(huì)逐漸演變?yōu)橐环N漸進(jìn)的政治改革?？梢钥吹?，政府進(jìn)行的改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)把社會(huì)服務(wù)交還給民間組織，這種趨勢體現(xiàn)出了國家與社會(huì)雙雙增權(quán)模式的發(fā)展。如何處理國家與社會(huì)的關(guān)系，面臨著重重矛盾，國家作為啟動(dòng)和推進(jìn)現(xiàn)代化的主要力量，地位和權(quán)威一旦削弱，就會(huì)造成改革動(dòng)力后勁不足?，F(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的職能與規(guī)模日益增長，“小”并非是檢驗(yàn)政府的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而更應(yīng)看其在社會(huì)整體結(jié)構(gòu)中的地位和發(fā)揮什么樣的作用，也就是說，“小”并不意味著“好”。政府與社會(huì)，孰強(qiáng)孰弱，對于國家的發(fā)展似乎具有越來越重要的意義。因而，在當(dāng)前行政生態(tài)轉(zhuǎn)變條件下，“強(qiáng)國家——強(qiáng)社會(huì)”的關(guān)系模式出現(xiàn)在我們的視野，強(qiáng)國家意味著政府職能合理轉(zhuǎn)變，政府小而強(qiáng)；強(qiáng)社會(huì)意味著社會(huì)力量壯大，社會(huì)大而強(qiáng)。

三、改革戰(zhàn)略的演變——費(fèi)邊主義轉(zhuǎn)向高調(diào)宣傳

《鄧小平的晚年之路》一書把中國改革的巨大成就歸功于鄧小平采取的兩個(gè)重要策略，其中之一就是“不爭論”政策。改革會(huì)有阻力，在社會(huì)上，在黨內(nèi)，甚至在高層領(lǐng)導(dǎo)中都會(huì)存在不同意見，如對于一些重大的理論和改革措施，讓一部分人先富起來、包產(chǎn)到戶、企業(yè)承包、市場經(jīng)濟(jì)等等，大家的理解與接受程度不同，爭來爭去只會(huì)耗費(fèi)時(shí)間，增大阻力，錯(cuò)失改革時(shí)機(jī)，那么“不爭論”，只做不說，先做后說，你說我不說，成為了改革成功的當(dāng)然選擇。對于市場經(jīng)濟(jì)的合法性等改革理論與措施的爭論，官方提出了“不爭論”，非正式話語中即“打左燈向右轉(zhuǎn)”，而在民間更是務(wù)實(shí)地“只做不說”。從理論上分析即采用漸進(jìn)發(fā)展——費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。亨廷頓強(qiáng)調(diào)“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會(huì)力量，而且在對社會(huì)變革的控制上也必須更加老練?！睂τ谟兄詈駳v史文化傳統(tǒng)影響的中國，在改革過程中體現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴。路徑依賴迫使行政發(fā)展總是漸進(jìn)的。此外，對于穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展秩序的訴求，也使得中國的行政改革選擇漸進(jìn)之路，采取費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。隨著改革的深入，改革的戰(zhàn)略到了需要破舊立新的時(shí)候。如果說前一階段的戰(zhàn)術(shù)基于“功能主義”的哲學(xué)思維，那么改革的深入與發(fā)展要開始著力于形成新的價(jià)值認(rèn)同與改革合力。行政改革，不但要做更要說，甚至有的尚未做已經(jīng)開始“說”，在官方的文件中我們已經(jīng)可以看到“社會(huì)管理、公共服務(wù)、服務(wù)型政府”等字眼，政府職能轉(zhuǎn)變、大部制改革都以高調(diào)的姿態(tài)出現(xiàn)在民眾的視野中。這無疑也是根據(jù)改革的具體環(huán)境變化而調(diào)整相應(yīng)的戰(zhàn)略以滿足民眾迫切的改革愿望。

四、改革目標(biāo)的演變——只重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向多重目標(biāo)

由于現(xiàn)代化起步落后于發(fā)達(dá)國家，作為后發(fā)外生型的中國，也采取通過政府的大力主導(dǎo)，遵循“追趕型”的現(xiàn)代化模式。行政改革的早期目標(biāo)更注重適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)社會(huì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的過渡。從歷史角度看，中國正經(jīng)歷著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。而同時(shí)，西方工業(yè)文明已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，甚至出現(xiàn)某種弊端和危機(jī)，并開始向后工業(yè)文明過渡。這使得中國的行政面臨一個(gè)時(shí)代的斷裂，一方面，現(xiàn)階段我國行政體制的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建構(gòu)起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務(wù)員制度也只是初顯雛形，西方國家在官僚制和新公共管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得研究；另一方面，“企業(yè)型政府”、“顧客導(dǎo)向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實(shí)質(zhì)性的全面突破，但其內(nèi)在的邏輯已經(jīng)成為影響后發(fā)國家執(zhí)行目標(biāo)的重要因素。因此，縮小與發(fā)達(dá)國家間差距的強(qiáng)烈愿望，使我們今天的理想目標(biāo)既需要面對自身過去的發(fā)展歷史，追求官僚制的理性；又要面對西方世界業(yè)已形成的成功范例，追尋“新公共管理”。在我們承認(rèn)中國當(dāng)前公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動(dòng)以效率和效益為主要目標(biāo)的時(shí)候，“民主和效率”的雙重價(jià)值目標(biāo)，也許是公共行政改革與發(fā)展更為理想的價(jià)值期許。我國的行政改革從根本上來說是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下進(jìn)行的，其動(dòng)力來源于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)新的契合雙重目標(biāo)的公共治理型、公共服務(wù)型、法治政府與效能政府的改革目標(biāo)，必須從我國的實(shí)際情況出發(fā)，制定適合我國國情的行政改革與行政發(fā)展的戰(zhàn)略；同時(shí)，又要注重同世界上其他國家的行政發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行必要的交流。

五、改革途徑的演變——經(jīng)濟(jì)建設(shè)到制度創(chuàng)新

在總結(jié)我國行政改革正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及汲取和借鑒了國外先進(jìn)的行政改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，政府已經(jīng)認(rèn)識到制度創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵要素。在全球市場競爭中，除了技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素之外，有效的、有活力的政府制度安排能夠大大降低生產(chǎn)成本、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在新形勢下，隨著改革的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性的加大，中國改革已進(jìn)入了新的攻堅(jiān)階段。這一時(shí)期，把政府管理體制改革放到更加突出的位置，具有極為重要的意義。在這種壓力下，集權(quán)主義取向的政府管理顯然無法適應(yīng)復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境，無論是行政改革的理念還是改革的方向及深度，都需要發(fā)生變化。要從單純的政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)與人員精簡等，轉(zhuǎn)化為在深化行政改革和建設(shè)政治文明的框架下，結(jié)合西方理論同時(shí)從中國國情出發(fā)，觸及并著力解決公共管理結(jié)構(gòu)性、本質(zhì)性的問題。因而，對于轉(zhuǎn)型背景下的政府建設(shè)而言，最為關(guān)鍵的是政府的制度建設(shè)，提供區(qū)別于傳統(tǒng)政府的制度安排，開始以現(xiàn)代制度為核心的現(xiàn)代國家建設(shè)。中國行政改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，它的制度環(huán)境則是中國特色社會(huì)主義制度，行政改革的目標(biāo)是要作出制度安排，對整個(gè)行政模式、行政體制進(jìn)行整體重新建構(gòu)。制度安排的底蘊(yùn)就是規(guī)范的供給，一方面政府根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求為市場乃至整個(gè)社會(huì)提供規(guī)范；另一方面政府自身的行為和公共政策供給也是規(guī)范的。深入來講，制度創(chuàng)新首先需要更新政府治理理念，重新明確公共行政的公共性的價(jià)值觀念，民主與公平的價(jià)值訴求。其次，要對政府管理的深層次問題進(jìn)行整體而長遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)，如管理模式、運(yùn)行機(jī)制、事業(yè)單位改革，非政府組織、民間社團(tuán)的管理等。而基層行政組織對于具體行政問題深化、細(xì)化又因地制宜，推陳出新的解決方式，更在微觀層面上為制度創(chuàng)新提供了助力與土壤。

結(jié)語

中國社會(huì)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國行政的改革路徑也在這一過程中不斷深化與演變。遵循行政改革與行政生態(tài)相適應(yīng)的原理，行政改革只有面對社會(huì)發(fā)展與環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，不斷對其發(fā)展要素作出新的詮釋，賦予新的內(nèi)涵，才可能成功完成包含著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面變遷的行政改革與發(fā)展之重任，滿足國家與人民對現(xiàn)代化的發(fā)展訴求?！?/p>

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［2］姚建宗.國外政治發(fā)展研究述評［J］.政治學(xué)研究，1999，（4）.

［3］鄧正來.布萊克維爾政治學(xué)百科全書［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.597.

［4］王臻榮.論我國當(dāng)代行政改革的目標(biāo)選擇［J］.山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，（5）.

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D630.1

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1009-6566（2011）03-0032-03

2010-03-10

李 妮（1978—），女，湖南益陽人，珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院、珠海廣播電視大學(xué)文法部助教，碩士。