唐兵

(四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心，四川瀘州646000;中共四川省委黨校，四川成都610072)

農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設現(xiàn)狀研究

唐兵

(四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心，四川瀘州646000;中共四川省委黨校，四川成都610072)

農(nóng)村學校是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高發(fā)區(qū)，涉及面廣，影響大，后果嚴重。目前，我國農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系已經(jīng)初步建立，但仍然需要從制度落實、教育培訓等方面入手進行改革完善。改進和完善農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設應在衛(wèi)生部門的指導下制訂應急預案，并強化疾控機構的行政權力，進一步落實學校公共衛(wèi)生安全的校長負責制和責任追究制。

農(nóng)村學校;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應急體系;校長負責制

近年來，學校安全衛(wèi)生等突發(fā)公共衛(wèi)生事件屢有發(fā)生，嚴重影響青少年兒童身體健康乃至生命安全和學校的正常教學秩序。統(tǒng)計表明，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件70%發(fā)生在學校［1］。學校安全衛(wèi)生是公共衛(wèi)生問題的一個重要方面，做好預防與控制學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，是教育、衛(wèi)生部門一項不可忽視的重要工作。

一 農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀

學校是學生接受教育的場所，具有人群聚集、密切接觸、年齡集中的特殊性，也是傳染病暴發(fā)、食物中毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的易發(fā)場所。2003年春季開學以來，廣東、浙江、四川、云南、新疆、湖北、陜西等地的部分學校相繼發(fā)生學生集體食物中毒和傳染病流行事件，給學生身心帶來極大傷害，在社會上造成不良影響。從流行病學看，學校疫情暴發(fā)主要集中在經(jīng)濟欠發(fā)達、醫(yī)療條件差的地區(qū);學校多為寄宿制、學生住宿條件擁擠，醫(yī)療衛(wèi)生設施缺乏、學生個人衛(wèi)生意識淡薄的學校。學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件常見有食物中毒、傳染病暴發(fā)流行、群體癔癥、意外傷害等基本類型。僅2010年衛(wèi)生部依據(jù)衛(wèi)生系統(tǒng)網(wǎng)絡報告的學生中毒事件就有37起，中毒人數(shù)高達2086人，死亡1人。其中26起發(fā)生于學校食堂，中毒人數(shù)1541人，無死亡［2］。張穎和曾光根據(jù)我國“突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告管理信息系統(tǒng)”提供的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要以呼吸道傳染病為主，占70%，腸道傳染病，占14.7%［3］。同時還發(fā)現(xiàn):城市學校發(fā)生公共衛(wèi)生事件案例明顯少于農(nóng)村。雷芝櫻等人的研究也證實，農(nóng)村學校是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高發(fā)地區(qū)。在2004－2007年廣西學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，農(nóng)村小學、中學分別占學校突發(fā)事件48.77%和22.19%，發(fā)病人數(shù)分別占學校突發(fā)事件數(shù)的38.54%和31.10%［4］。胡艷、唐曉燕對2005－2006年河南信陽市學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行分析時發(fā)現(xiàn)，村級學校的報告率和發(fā)病率明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)，縣鄉(xiāng)村兩級多為傳染病發(fā)病，而縣區(qū)則是食物中毒常見;90%以上的事件及病例發(fā)生在小學［5］。

2003年浙江省學校衛(wèi)生狀況調(diào)研組在對浙江省部分城鄉(xiāng)學校調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學校的衛(wèi)生設施配備不足，健康教育薄弱，飲用水、食堂衛(wèi)生以及學校衛(wèi)生管理狀況遠不及城鎮(zhèn)［6］。李春靈、張維萍等［7］對2005—2006年廣西農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)研時，也指出了農(nóng)村學校存在的普遍問題。

農(nóng)村經(jīng)濟比較落后，農(nóng)村學校的醫(yī)療基礎條件也相對較差，這給流行性疾病的暴發(fā)留下了隱患。因此，與城市學校相比，農(nóng)村學校公共衛(wèi)生形勢更為嚴峻，衛(wèi)生和教育主管部門應多關注農(nóng)村學校的公共衛(wèi)生防控，積極促進建立完備的學校突發(fā)公共衛(wèi)生應急體系，盡可能使農(nóng)村學校公共衛(wèi)生風險降低到最低。

二 農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系已初步建立

自從2003年發(fā)生非典以后，國家對公共衛(wèi)生應急機制與能力建設極為重視。國家政府各部委出臺了《突發(fā)事件應對法》、《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》，《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》等一系列文件。這些基本原則包括:一是一把手負責、統(tǒng)一指揮、快速反應;分級負責、屬地管理;二是依靠衛(wèi)生、公安部門，建立部門聯(lián)動機制;三是堅持以人為本，生命至上，迅速組織救治;四是預防為主，重視公共衛(wèi)生建設等。基本要求則一是確立單位報告制度，包括落實報告人、報告時限，迅速組織救治，果斷消除危險因素;二是保護現(xiàn)場、保留物證;盡早恢復正常的教學秩序;三是追究相關責任人的責任。［8］

從地方層面看，各地各級政府和教育主管部門也對落實上述法律法規(guī)進行了完善和細化。如全國各省各級教育部門和各個學校多數(shù)都按照法律法規(guī)的要求，建立了本地學校公共衛(wèi)生事件應急預案與措施。其中有的地方不僅有應急預案，而且還有針對性地開展學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置演練。

(二)目前農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系存在的主要問題

雖然我國大多數(shù)學校已經(jīng)按照要求初步建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，但從近年來學校發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生案例來看，該體系并沒有有效發(fā)揮作用。深入分析學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系，不難發(fā)現(xiàn)，導致應急體系沒有有效發(fā)揮作用的主要原因在于:有的學校對國家頒發(fā)的有關法律、條例和文件貫徹執(zhí)行不力，僅止于逐級轉發(fā)文件的表面形式;教育、衛(wèi)生部門之間信息溝通不夠;對學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件所面臨的嚴峻形勢認識不足，對防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的敏感性不高;各級疾控部門對本地區(qū)學校公共衛(wèi)生問題現(xiàn)狀掌握不明，缺乏對疫情預防控制的必要督導和檢查。除此之外，農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設，還存在以下一些特殊問題。

第一，認識和能力局限，應急制度缺失、不完善。一般來說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系必須建立一些基礎性制度，方可確保對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出及時反應。這些制度包括學校各項衛(wèi)生管理制度，如晨檢制度、因病缺勤、病因追查與登記制度等，在此基礎上還要建立學校疫情監(jiān)測與報告制度。但現(xiàn)狀是，由于一些學校領導對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認識和應對處置能力不夠，使得有的農(nóng)村學校的衛(wèi)生防疫建章立制工作落實不到位，既沒有制訂符合衛(wèi)生專業(yè)標準的管理制度，也沒有突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告人制度;有的學校缺失因病缺勤因病追查制度，還有的學校未建立學生健康檔案制度;一些學校雖制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，但多數(shù)內(nèi)容不全面，缺乏針對性和可操作性等。

第二，經(jīng)費投入不足，應急體系基礎建設薄弱。除了完備的制度框架而外，農(nóng)村學校公共衛(wèi)生事件應急體系建設還必須配置足夠的衛(wèi)生資源和必備的基礎設施作為保障。但眾所周知，地方政府的財政經(jīng)費主要用于城市的各種建設，對農(nóng)村學校的投入是嚴重不足的，這使得農(nóng)村學校衛(wèi)生條件和狀況長期得不到根本改善:擁擠的宿舍、通風很差的教室、不達標的食堂環(huán)境、沒有安全衛(wèi)生的飲用水、簡陋的衛(wèi)生設施，缺乏專職衛(wèi)生專業(yè)技術人員等因素，依然成為農(nóng)村學校發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險因素。

第三，醫(yī)療檢測落后，應急體系缺乏技術支持。在農(nóng)村學校應急體系建設中，突出的問題是，當?shù)夭粌H醫(yī)療條件落后，而且疾控機構實驗室監(jiān)測和檢測水平也相對滯后，不管是食物中毒事件、群體性原因不明疾病，還是傳染病事件，檢測率都比較低。同時，疾病檢測速度也較慢，難以適應應急的需要。一般來說，疾控機構實驗室在分析處理時，往往是按照常規(guī)程序處理，并不考慮應急。而疫情的防控又必須以實驗室檢測結果為依據(jù)，為疫情準確定性，從而下達有針對性的措施。這樣，應急防控措施就會因疾控機構自身檢測條件以及檢測程序的限制失去應急的意義，也會影響到疫情的風險評估與控制。

第四，管理部門條塊分割，妨礙應急制度的具體落實。按照法律規(guī)定，預防和控制公共衛(wèi)生突發(fā)事件是地方政府的重要職責，各級各類醫(yī)療機構、疾病預防控制機構均為責任報告單位。但疾病預防控制等機構對學校不具有行政管理關系，僅有業(yè)務指導關系，因此有的學校在實際工作中常常消極應付疾病預防控制機構的工作，人為地障礙疫情的控制，最后導致一般性事件發(fā)展為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2006年衛(wèi)生部頒發(fā)的《學校和托幼機構傳染病疫情報告工作規(guī)范(試行)》明確規(guī)定了校長為傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告的第一責任人。該規(guī)范規(guī)定了學校疫情報告人的設置要求、學校疫情報告人職責、學校和托幼機構傳染病疫情監(jiān)測、學校傳染病疫情報告、報告方式等內(nèi)容。雖然該規(guī)定非常具體，但對學校的約束力并不大，大多數(shù)學校僅僅將這個規(guī)范當成一般性的文件，沒有真正落實到位。多數(shù)情況是疫情發(fā)生后，教師首先是報告本單位領導，再由學校領導向教育主管部門匯報，情況比較嚴重時，才報告衛(wèi)生主管部門，而這種處置方式極有可能延誤控制疫情的最佳時機。

三 改進和完善農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設

為確保農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系能夠從上到下有效地運轉，當務之急是改進和完善現(xiàn)有應急體系。為此，需要從以下方面加以努力:

第一，學校應在衛(wèi)生部門的指導下制訂應急預案。學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件已被納入法制化管理的軌道，各個學校必須高度重視突發(fā)事件的防范和控制工作。學校應在衛(wèi)生部門的指導下結合本校實際制訂突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控預案，內(nèi)容應包括組織領導、各級職責、監(jiān)測報告、預防控制、應急處理、隊伍建設等，做到早預防、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制。

第二，應急體系落實的關鍵在于學校和教師。教師是校內(nèi)突發(fā)事件的第一知情者。學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系落實的關鍵力量是學校教師。因此，加強對教師、校醫(yī)等相關人員的培訓，是提高學校公共衛(wèi)生應急處置能力最有效的路徑。加強教師、校醫(yī)的培訓，重點是加強針對學校常見的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如食物中毒、傳染病、傷害、火災等突發(fā)事件處置的培訓和演練，強化疫情防范意識，掌握應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本技能，從而提高學校對公共衛(wèi)生事件的整體防范和處置能力。

第三，強化疾控機構的行政權力，進一步落實學校公共衛(wèi)生安全校長負責制和責任追究制。學校是一個特殊場所，是疾病預防、監(jiān)控的重點單位，衛(wèi)生部門和教育部門對學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范工作責無旁貸。但從業(yè)務關系上講，衛(wèi)生部門是技術指導、是領導，教育部門僅是執(zhí)行者而已。在現(xiàn)有學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系中，雖然疾控機構對學校有一定行政處罰權，但這些行政處罰并不足以影響學校校長的個人升遷。如果疾病控制部門或衛(wèi)生部門與教育部門的人事處理和獎懲掛上鉤，那將會極大地促進學校負責人以及教師防范和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的責任心和自覺性。

此外，學校還要加強食堂軟硬件建設和衛(wèi)生室標準化建設，加強與衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理部門、工商部門、疾控中心的聯(lián)系，接受他們的監(jiān)督和指導，杜絕各類公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，保證學校師生生命健康安全。

［1］雷芝櫻，董柏青，陳娜縈等.2004～2007年廣西學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息與對策分析.中華疾病控制雜志，2008，(5).

［2］中華人民共和國衛(wèi)生部官方網(wǎng)站.http://www.moh.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsyjbgs/s3586/ 201103/50819.htm.

［3］張穎，曾光.2004年全國學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件分析.中國學校衛(wèi)生，2007，(1).

［4］雷芝櫻，董柏青，陳娜縈等.2004～2007年廣西學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息與對策分析.中華疾病控制雜志，2008，(5).

［5］胡艷，唐曉燕，2005年－2006年信陽市學校內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件流行病學分析.河南預防醫(yī)學雜志，2008，19 (4).

［6］郭清，馬海燕等.農(nóng)村學校公共衛(wèi)生狀況與對策研究.中國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，2003，(7).

［7］李春靈，張維萍等.廣西農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患分析.中國學校衛(wèi)生，2007，(12).

［8］廖文科.我國學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置的基本原則和要求.中國學校衛(wèi)生，2007，(1).

文獻標識碼: 文章編號:1004－342(2011)06－17－03

2011－10－19

項目簡介:本成果系四川省哲學社會科學重點研究基地——四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心立項資助的“農(nóng)村學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設”研究課題的一部分。項目編號:YF10－Y10。

唐兵(1967－)，女，四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心研究員，中共四川省委黨校經(jīng)濟學博士。