胡小明

我國土地違法的法律對(duì)策

胡小明

土地違法，對(duì)國計(jì)民生具有十分嚴(yán)重的危害。由于立法不完善、法律意識(shí)淡薄、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力等因素，政府權(quán)力缺乏法律的有效制約與嚴(yán)格規(guī)范，土地違法屢禁不止。因此，土地違法的防治，需要以政府土地職權(quán)的法治化為目標(biāo)，加強(qiáng)政府權(quán)力的制約與規(guī)范，從完善立法、加強(qiáng)法制宣傳和教育、嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督等方面，對(duì)癥下藥并堅(jiān)持不懈。尤其是立法的完善，要著重于政府職權(quán)與職責(zé)、公民土地權(quán)利以及相關(guān)法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。

土地違法；政府土地職權(quán)；完善立法；嚴(yán)格執(zhí)法；強(qiáng)化監(jiān)督

土地是立國之本與財(cái)富之源，事關(guān)國計(jì)民生。政府作為國土資源的監(jiān)管者與利用主導(dǎo)者，對(duì)國家的長治久安與科學(xué)發(fā)展，起著決定性的作用。近年來，由于現(xiàn)行法制的缺陷，政府的土地職權(quán)還沒有完全法治化，土地違法現(xiàn)象屢禁不止、愈演愈烈，低價(jià)征地、暴力拆遷、土地浪費(fèi)、違法違規(guī)用地、土地尋租等現(xiàn)象十分普遍，具有極其嚴(yán)重的危害［1］。

對(duì)土地違法的防治，需要有的放矢、對(duì)癥下藥。因此，探究土地違法的法制根源，以政府土地職權(quán)的法治化為目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)屬必要。

一、土地違法的法律根源

（一）立法的缺陷

1.財(cái)政、金融等法律制度的不完善。其一，預(yù)算、金融等制度的缺陷。由于財(cái)稅體制不合理，地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配，地方普遍面臨發(fā)展資金不足的問題，形成對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國縣市中，土地出讓金收入占預(yù)算外財(cái)政收入的比重已超過了50%，有部分地區(qū)甚至占到了80%以上［2］。為了正常運(yùn)行與償還債務(wù)，在其無權(quán)通過發(fā)行政府債券等途徑進(jìn)行融資，地方政府便找到通過土地出讓獲取收益的持久動(dòng)力和堂而皇之的理由。其二，由于財(cái)政監(jiān)督管理制度的缺陷，土地出讓收支被納入地方基金預(yù)算管理而“自收自支”，使得龐大的土地出讓金游離于預(yù)算與監(jiān)管之外而供地方政府任意支配。由于政府及官員自由操作的空間大，土地出讓金很容易成為權(quán)力尋租與腐敗的天然載體，成為土地違法現(xiàn)象持久的動(dòng)力［3］。

在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)壓力與巨大經(jīng)濟(jì)利益的雙重驅(qū)使下，許多地方政府便有意放任甚至積極參與了土地違法。

2.土地立法的缺陷。我國現(xiàn)行的土地立法，在國家利益至上、加強(qiáng)政府管理、城鄉(xiāng)二元政策等理念的指導(dǎo)下，內(nèi)容中至少存在著下列方面的缺陷。

（1）政府土地管理職權(quán)的配置欠妥。政府在土地的規(guī)劃、審批、建設(shè)、監(jiān)管等領(lǐng)域，依法享有十分廣泛的權(quán)力。國土資源系統(tǒng)掌握著土地和礦業(yè)權(quán)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，掌握著大量預(yù)算資金的管理和支配權(quán)，在行使這些權(quán)力的時(shí)候，也有一定的自由裁量權(quán)［1］。另外，政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身。作為市場競爭的主體，政府則以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目的（即土地收益的最大化）。同時(shí)，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，包括土地征收補(bǔ)償制度、土地收購儲(chǔ)備制度、土地的集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，則為地方政府通過土地創(chuàng)造收益提供了實(shí)現(xiàn)的可能。例如，土地征收及收購儲(chǔ)備制度保證了取得土地的低成本，集中供給和招拍掛又保證了土地高價(jià)出讓的實(shí)現(xiàn)。

（2）土地權(quán)利與公共利益內(nèi)容的缺失。一是土地權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，存在不少的缺陷。這表現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)的主體與內(nèi)容，土地征收征用的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與爭議解決，建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓、監(jiān)管等諸多方面。例如，現(xiàn)行立法沒有對(duì)“農(nóng)民集體”作出明確的界定，集體土地所有權(quán)的主體呈現(xiàn)多元化和不確定性而虛位，導(dǎo)致集體土地人人所有卻人人無權(quán)。在分配土地補(bǔ)償金時(shí)，各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，真正的所有權(quán)主體則不能享受應(yīng)該享有的利益［4］。二是公共利益的含義與標(biāo)準(zhǔn)不明確。公共利益的認(rèn)定，缺乏實(shí)際的可操作性，政府在土地征收征用中便享有完全的自由裁量權(quán)。政府可以把任何一個(gè)征地項(xiàng)目套進(jìn)去，打著"公共利益"的幌子，任意地征收征用土地。

（3）有關(guān)法律責(zé)任的制度，不完善。關(guān)于政府法律責(zé)任的規(guī)定，基本上是抽象的、模糊的，可操作性不強(qiáng)。例如，法律規(guī)定縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門有權(quán)對(duì)國家工作人員的土地違法行為給予行政處分，或者向有關(guān)機(jī)關(guān)提出行政處分建議書，但處分的對(duì)象僅限于 “對(duì)下級(jí)土地行政主管部門的違法行為”，處分的種類也只有警告、記過或記大過。對(duì)于人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員的土地違法行為，只能由其上級(jí)人民政府查處，包括國土資源部在內(nèi)的上級(jí)土地行政主管部門，則無權(quán)查處。最為嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，最高刑期也只有7年，明顯畸輕［5］。

（二）法律意識(shí)淡薄

近年來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部“銳意創(chuàng)新”，時(shí)常爆出一些“雷語”：“跟政府作對(duì)就是惡”、“沒有強(qiáng)拆就沒有中國城市現(xiàn)代化”、“誰影響發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”、“你是替黨說話，還是替老百姓說話？”、“這事不能說太細(xì)”、“你是哪個(gè)單位的”……諸如此類超越公眾想象力的話語不一而足，令人嘆為觀止［6］。

中央的三令五申，部委的明確禁令，都沒能化作一些地方的執(zhí)行力、改變某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的“土霸王思維”。就在宜黃“9·10”拆遷自焚事件余波未了之際，不簽字就停薪停職的“株連式拆遷”又在山東鄄城重出江湖。縱觀多起拆遷悲劇，本該保持中立的地方政府，卻一次次在商業(yè)拆遷中沖鋒陷陣［7］。

諸多的“雷語”與“怪象”，折射出來的是權(quán)力膨脹乃至異化，是法律條文讓位于官府權(quán)力，私人利益壓倒公共權(quán)益的現(xiàn)實(shí)邏輯。部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的法制意識(shí)之淡薄，可謂是顯而易見了。

（三）法律實(shí)施不足

1.執(zhí)法不嚴(yán)、懲處太輕。土地違法現(xiàn)象愈演愈烈，與查處不到位、打擊力度不足有很大的關(guān)系。一些土地違法行為敗露后，當(dāng)?shù)卣賳T往往推諉塞責(zé)，用“監(jiān)管不力”“失察”“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等應(yīng)對(duì)，試圖使有關(guān)方面的查處行為淺嘗輒止［8］。

近年來，暴力拆遷頻發(fā)，還有多起自焚或活埋事件，地方一把手卻一直無人被問責(zé)。即使有個(gè)別部門負(fù)責(zé)人被“問責(zé)”，但也很快復(fù)出。而且，不問責(zé)、假問責(zé)背后，還有“因拆遷推進(jìn)不力被調(diào)整工作崗位或降職，明顯多于因拆出人命被問責(zé)”等現(xiàn)象存在，更是讓公眾失望。2010年9月10日的“宜黃強(qiáng)拆事件”，在輿論的密集關(guān)注下，8名涉事官員受處理，或免職，或被立案調(diào)查。在“最近三年八起拆遷悲劇中無一名地方一把手受追究”的背景下，這個(gè)全國首例地方一把手因暴力拆遷被立案調(diào)查的案件，是對(duì)暴力拆遷進(jìn)行問責(zé)的第一步，被認(rèn)為具有里程碑的意義［9］。

2.監(jiān)管乏力、監(jiān)督不足。當(dāng)前以國土部門為主的監(jiān)管，由于國土部門的職權(quán)有限、措施乏力，加上其與地方政府之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，是孤掌難鳴、舉步維艱甚至無法操作的。例如，房地產(chǎn)相關(guān)主管部門曾多次表示要問責(zé)失職官員，但至今不見問責(zé)一人；新“國十條”提出要建立考核問責(zé)機(jī)制，到今天也沒有啟動(dòng)問責(zé)。據(jù)國土部有關(guān)負(fù)責(zé)人披露，2004年11月至2006年8月，各級(jí)國土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨政紀(jì)處分建議96人，實(shí)際落實(shí)不到一半；向司法機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實(shí)際僅追究7人［10］。而且，作為主要監(jiān)管者的國土資源系統(tǒng)，近年來成為了腐敗高發(fā)的領(lǐng)域。違法違紀(jì)案件呈高發(fā)態(tài)勢，特別是在土地審批、交易、開發(fā)等過程中，違法違紀(jì)現(xiàn)象屢見不鮮，具有發(fā)案數(shù)量多、涉案金額大、窩案串案多、領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪問題突出與瀆職犯罪相交織等特點(diǎn)［11］?？梢姡瑖覚C(jī)關(guān)的職權(quán)監(jiān)督以及人民群眾的社會(huì)監(jiān)督，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督嚴(yán)重不足。

二、土地違法的法律對(duì)策

土地違法的實(shí)質(zhì)，從某種程度上說，也是政府土地權(quán)力被異化的結(jié)果。土地違法的有效防治，要以政府土地權(quán)力的法治化為目標(biāo)，通過法律的完善及其實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制約與規(guī)范。因?yàn)榉傻幕咀饔弥?就是約束和限制權(quán)力,而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力［12］。

（一）完善相關(guān)的立法

相關(guān)的立法，需要根據(jù)科學(xué)發(fā)展以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適時(shí)更新、不斷完善其中的理念與內(nèi)容。

1.修改財(cái)稅、金融等法律制度，消除地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。（1）改革財(cái)稅體制，確保地方財(cái)政的來源規(guī)范而穩(wěn)定。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，合理界定各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，使各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)逐漸匹配。重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅的范圍，適當(dāng)提高地方在財(cái)政收入中的分享比例。同時(shí)，完善房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅等稅種，開設(shè)物業(yè)稅等新稅種，完善稅收返還與財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。（2）加強(qiáng)土地出讓收支的監(jiān)管。地方將土地出讓的收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。不僅規(guī)定人大及其常委會(huì)、國家審計(jì)機(jī)關(guān)、上級(jí)人民政府等國家機(jī)構(gòu)對(duì)土地出讓收支運(yùn)行情況的監(jiān)督職能，還要將土地出讓收支的詳細(xì)信息，明確納入政府信息公開的范圍。（3）修改金融法，規(guī)范地方政府的融資行為，合理消化地方債務(wù)。一是完善對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，規(guī)范地方政府的融資，禁止其金融擔(dān)保行為。規(guī)定一切以公司為名義的貸款，必須由公司負(fù)責(zé)償還，地方政府的所有擔(dān)保都無效；由銀監(jiān)會(huì)和人民銀行依法監(jiān)管。對(duì)于提供擔(dān)保的地方政府，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是由財(cái)政部或民政部等中央政府的某個(gè)部門，在嚴(yán)格審查地方政府的收支狀況與償還能力等條件之后，統(tǒng)一代發(fā)地方政府的公債，并依法定期審核、指導(dǎo)與督查公債資金的使用情況。同時(shí)，建立和完善省以下地方政府的債務(wù)分擔(dān)機(jī)制，做到責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合和統(tǒng)一。

2.完善土地管理制度。（1）改革土地管理體制，分離政府經(jīng)營土地的職能。成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府的專職機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營國有土地方面的工作，重點(diǎn)考慮如何運(yùn)用地租杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，抓好相關(guān)理論建設(shè)和政策研究與制定。同時(shí)，成立國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，由其以經(jīng)營國有土地參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這樣，各級(jí)政府的土地管理部門只需專注于管理，不會(huì)再發(fā)生不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問題。政府也不再是“運(yùn)動(dòng)員”，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力［13］。（2）明確政府的職責(zé)。首先，規(guī)定政府是公共利益的維護(hù)者，不是商業(yè)利益的維護(hù)者。只有為了公共利益(國防、交通、公立醫(yī)院、學(xué)校等公益事業(yè))的需要，政府才有權(quán)征收公民的房屋，并給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要公平、合理，體現(xiàn)和尊重每一個(gè)公民的合法利益,由省、自治區(qū)、直轄市的人民政府參照房屋的同期市場評(píng)估價(jià)統(tǒng)一制定，并經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，上報(bào)國務(wù)院備案。其次，政府在行使土地職權(quán)時(shí)，要堅(jiān)持合法、合理的原則，平等保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。政府為公共利益進(jìn)行的拆遷，必須在取得被拆遷人的同意、給予充分補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，才能進(jìn)行房屋的拆遷。而商業(yè)性開發(fā)，必須由開發(fā)商與屋主先進(jìn)行談判，在達(dá)成協(xié)議后才能進(jìn)行拆遷。如果不能達(dá)成協(xié)議，屋主完全可以拒絕讓出房屋，政府不得組織或者參與強(qiáng)制拆遷。（3）規(guī)范土地行政的程序。一是明確規(guī)定土地決策的程序。所有的土地利用規(guī)劃、征收征用及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收征用決定等重大決策，必須經(jīng)過信息公示、公眾參與、專家咨詢、合法性審查、集體討論決定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。二是嚴(yán)格土地執(zhí)法的程序。細(xì)化土地執(zhí)法的流程和環(huán)節(jié),健全土地執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則和行政裁量基準(zhǔn)、跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。例如，征收征用土地方案，要經(jīng)過法定的程序批準(zhǔn)并給予足額的補(bǔ)償之后，才能予以公告并組織實(shí)施。征地補(bǔ)償、安置的爭議依法最終裁決之前，征用土地方案不得強(qiáng)制實(shí)施。組織或者參與強(qiáng)制拆遷的人民政府，其主要領(lǐng)導(dǎo)、直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員，根據(jù)其情節(jié)與后果，分別承擔(dān)紀(jì)律處分或行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

3.完善公民土地權(quán)利的有關(guān)規(guī)定。（1）明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體與內(nèi)容。農(nóng)民集體所有的土地屬于村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體依法享有獨(dú)占支配并排除非法干預(yù)的權(quán)利。村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營、管理，對(duì)本農(nóng)民集體負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。（2）完善土地使用權(quán)的內(nèi)容。明確規(guī)定土地使用權(quán)是單位或者個(gè)人依法或依約定,對(duì)國有土地或集體土地占有、使用和部分的收益與處分的權(quán)利。土地使用權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地?fù)?dān)保權(quán)、地役權(quán)、相鄰權(quán)與其他權(quán)利等類型，可以通過出讓、出租、抵押、交換、繼承、贈(zèng)與、劃撥、征用等方式取得、轉(zhuǎn)讓或消滅。（3）明確界定公共利益的含義與標(biāo)準(zhǔn)。 “公共利益”，可以明確規(guī)定為“社會(huì)中不特定的絕大多數(shù)人的共同利益，一種具有公共性和普遍性的利益”。公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括下列基本內(nèi)容：一是受益人的普遍性(90℅以上的絕大多數(shù))；二是范圍的法定性；三是內(nèi)容的公益性；四是程序的正當(dāng)性。（4）完善當(dāng)事人的權(quán)利。除了上述土地權(quán)利，法律要賦予當(dāng)事人知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)、行政復(fù)議以及司法救濟(jì)權(quán)。例如，90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。利害關(guān)系人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訟訴。

4.完善法律責(zé)任的內(nèi)容。按照法治政府“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的要求，著重修改完善下列內(nèi)容，以逐步建立科學(xué)、嚴(yán)密的責(zé)任體系。（1）擴(kuò)大法律責(zé)任承擔(dān)者的范圍。各級(jí)人民政府及其土地行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，與直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員一樣，也屬于行政責(zé)任與刑事責(zé)任的承擔(dān)者。（2）修改法律責(zé)任的內(nèi)容，加重刑罰的力度?？梢詫⒂嘘P(guān)刑罰的規(guī)定修改為“情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。（3）注重有關(guān)責(zé)任形式之間的銜接與協(xié)調(diào)，正確處理刑事責(zé)任、行政處分、紀(jì)律處分與行政問責(zé)之間的關(guān)系，消除責(zé)任制度的矛盾與漏洞［5］。

（二）加強(qiáng)法制的宣傳與教育

1.法制宣傳與教育要規(guī)范化、制度化。有關(guān)國家機(jī)關(guān)，要高度重視法制的宣傳和教育，建立健全定期培訓(xùn)、年度測評(píng)、執(zhí)法檢查、績效考核等相關(guān)制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)廣大干部與人民群眾，不斷開展法制的宣傳與教育。

2.法制宣傳與教育的內(nèi)容要實(shí)事求是、因材施教。（1）對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、土地執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作人員，要強(qiáng)調(diào)義務(wù)和職責(zé)，注重培養(yǎng)他們?yōu)槊穹?wù)、依法用權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí)和能力。（2）對(duì)普通的社會(huì)大眾，推行以權(quán)利為主的普法教育,強(qiáng)調(diào)權(quán)利的本位性,增強(qiáng)他們依法維權(quán)、積極監(jiān)督的權(quán)利意識(shí)以及維權(quán)能力。（3）對(duì)社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織（包括新聞媒體）等單位的人員，加強(qiáng)法律權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的宣傳和教育，提高他們參與、知情、表達(dá)、監(jiān)督的意識(shí)與能力。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督

1.執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。（1）加強(qiáng)土地執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)。加強(qiáng)各級(jí)國土執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察部門工作人員依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法、善于執(zhí)法的意識(shí)與能力。（2）土地執(zhí)法監(jiān)察制度化、規(guī)范化。嚴(yán)格按制度辦事并長期堅(jiān)持,不使責(zé)任追究因人、因時(shí)、因地而變化。（3）改進(jìn)執(zhí)法的方式。首先，堅(jiān)持“預(yù)防為主，防查結(jié)合”的原則，把土地執(zhí)法監(jiān)察的重點(diǎn)從事后被動(dòng)查處轉(zhuǎn)到事前主動(dòng)防范上。建立完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，在各級(jí)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T。其次，建立土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制。依靠公、檢、法、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的支持，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、部門聯(lián)合執(zhí)法、內(nèi)部合力執(zhí)法等形式，提高執(zhí)法威力。第三，改進(jìn)執(zhí)法的方式。采用重點(diǎn)檢查、跟蹤檢查、隨機(jī)抽查等執(zhí)法方式，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。（4）嚴(yán)格執(zhí)法、違法必究。對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)行為嚴(yán)肅處理，重大的土地違法違規(guī)案件則公開處理，公開曝光。對(duì)應(yīng)該給予行政處分的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分；對(duì)涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，不得以罰代紀(jì)、以罰代刑、以紀(jì)代刑。

2.加強(qiáng)協(xié)作、強(qiáng)化監(jiān)督。（1）加強(qiáng)國家監(jiān)督。各級(jí)職能部門，通過信息共享、定期磋商、聯(lián)合辦公等方式，既分工負(fù)責(zé)又相互配合，充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督體系的功能。（2）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。其中的重點(diǎn)包括：一是支持新聞媒體對(duì)違法或者不當(dāng)行政行為進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督功能；二是完善群眾舉報(bào)投訴制度,拓寬群眾監(jiān)督的渠道并落實(shí)監(jiān)督效果。對(duì)人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題,有關(guān)機(jī)關(guān)要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí),及時(shí)地依法作出處理,并將結(jié)果向社會(huì)公布。（3）大力推進(jìn)信息公開，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是加大信息公開的力度。堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外,凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的土地信息,要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、具體地向社會(huì)公開。同時(shí)，建立健全信息公開的監(jiān)督和保障機(jī)制,定期對(duì)信息公開工作進(jìn)行評(píng)議考核。二是創(chuàng)新信息公開的方式，拓寬信息公開的渠道。充分利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等信息傳播手段，廣泛公布土地法制的信息。

[1]吳玉蓉.國土部部長直斥政府違法批地土地調(diào)控思路漸變[EB/OL].http://business.sohu.com/20070713/n251033782.shtml;

劉文寧.從拆遷悲劇說 “權(quán)力的謹(jǐn)慎”[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/legal/2010-09/21/c_12592045.htm.

[2]羅筠.土地財(cái)政是如何形成的：官商合謀的簡單邏輯[EB/OL]http://finance.ifeng.com/news/special/xintugai/20100 928/2663584.shtml.

[3]王杰.制度方面存在漏洞 剖析土地違法現(xiàn)象兩大誘因[N].上海證券報(bào)，2008-06-05.

[4]高圣平，劉守英.土地權(quán)利制度創(chuàng)新：從《土地管理法》修改的視角[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010（3）.

[5]胡小明.科學(xué)發(fā)展背景下土地管理立法的完善[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，社會(huì)科學(xué)版，2011(12).

[6]李強(qiáng).某些官員"無恥官話"令人嘆為觀止 [EB/OL].http: //opinion.people.com.cn/GB/13007262.html

[7]范正偉.江西宜黃拆遷自焚事件:“圍堵”無助化解矛盾[N].人民日?qǐng)?bào)，2010-09-20.

[8]新華網(wǎng).18起土地違法案應(yīng)當(dāng)深究[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2010-05/06/c_1277901.htm.

[9]劉鳳羽.暴力拆遷問責(zé)應(yīng)制度化常態(tài)化 [N].重慶商報(bào)，2010-09-20.

[10]馮海寧.土地問責(zé)的壓力究竟從何而來 [N].法制日?qǐng)?bào)，2010-08-23

[11]新華網(wǎng).國土系統(tǒng)成腐敗高發(fā)易發(fā)領(lǐng)域一批大要案敲響警鐘[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2010-09/27/c_ 12611262.htm

[12]E·博登海默.法理學(xué)[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004:371.

[13]黃小虎.解析土地財(cái)政[J].中國改革,2010(10).

DF45

A

1673-1999（2011）24-0056-04

胡小明(1973-)，男，江西遂川人，碩士，安徽科技學(xué)院（安徽鳳陽233100）講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法。

2011-10-30

安徽科技學(xué)院引進(jìn)人才課題“我國新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟(jì)法治研究”(SRC200695)。